2011年上海市教育决策咨询委员会全会第三分组讨论

2011年上海教育决策咨询委员会全委会

推进基本公共教育服务均等化

专题研讨

主持人：叶　澜　唐盛昌

参加人：李骏修　蒋　红　汪歙萍　张　力　周振华　张　鳌　汪　泓　江彦桥　金志明
　　　　　　李　韧　邵志勇　印国荣　夏惠贤　朱正林　许荣华　王从春　周景泰　李　蔚
　　　　　　何鹏程　范文毅　陆　晔　董秀华　余玲华　王秀军　方建锋

精彩论点摘要

1、从全局出发科学确定关于基本公共教育服务均等化的范围和重点

有专家提出：

人大所通过的“十二五”期间基本公共教育的范围和教育，有三点：第一，九年义务教育免费，农村义务教育阶段的寄宿制学校免住宿费，并为经济困难家庭寄宿生提供生活补助。第二，还有对农村学生、城镇经济困难学生和涉农专业学生实行中等职业教育免费，第三为经济困难家庭儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供补助。义务教育加上那两块是我们从现在开始到2015年前基本公共教育的范围和重点，至于再一个五年之后这个范围是缩小还是扩大，再讨论。

基本公共教育的均等化，重头是九年义务教育，发改委在定标准，还有学前教育的困难生，还有中职的免费的问题都可以来做，但以义务教育为核心的、关键的点。

义务教育的国际视野中要符合三个特征即强制、免费、普惠。部分专家和地区想要把学前教育和高中阶段教育纳入义务教育的范畴，可以研究。对于扶贫救弱要中央保持一致，这和均等化不是同一个范畴，但都在有关联的政策的组合权的考虑之内。

另外，在非基本的公共教育方面的多样化方面，有些政府不完全是全额购买，如果民办教育能够提供而且办的很好，对于贫困生接受有质量的可选择的教育给他一定的补贴有一定的操作的意义。

基本公共教育服务的均等化，包含了义务教育均衡发展这一要素在里面。规划纲要中前面说要实现基本公共教育均等化，建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐渐实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。均衡发展对于推动均等化有促进的作用，是否先达到均等化后再均衡发展？可以再商量。任由择校，不符合中央的含义。

切实缩小校际、城乡差距、区域差距，是渐进的做法，缩短优质校和薄弱校之间的差距，是一个漫长过程，关键在于地方政府下决心解决什么要明确，否则均等化就理解为达到了国家最低标准，即使校际差距很大也是均等化。

中央提出来基本的公共服务均等化，属于国家的大政方针。基本公共教育服务已经纳入国家范畴，从中央角度，关注点是在一个区域内的基本公共服务的均等，也就是减少校际之间差距，然后再向区域内的城乡之间的均等，然后再朝着不同区域之间的这种均等来迈进。不是十年中一定要达到什么样的水平，但是可能老百姓最关心的还是身边这种校际之间的差距不至于过多，城乡之间的差异不至于过多。

也有专家明确表示：

第一，区域内好的学校越多，如果落差大，差距越大，均衡越小，老百姓眼里义务教育均等化就有问题。

第二，均衡标准要有说明。教育资源配置优质民办学校与公办学校，会形成差异性，如何有效评价好坏的评价比较难。相对参照性不同，视角不同，问题不同，结果就不一样。对于均衡性的理解，在一段时间要对其标准有所描述。

第三，对教育均等化而言，要有最低的大家必须保证的教育，其次必须要有一个最低水平上公共提高的水准，类似短板原理。政府投入要使最低教育水平门槛整体提高。

面对差距，要把低谷填高，政府是均衡化的第一责任人。财政比较困难的区县，如崇明等区，市政府要用财政转移方法来支持。公共政策财政政策，应考虑削减差异化，校际、城乡、区域差距。

也有人认为：

区分均等化和均衡发展概念。基本公共教育服务均等化，规划纲要中有但不等于都是义务教育的公共服务均等化的内容。均等化范围是基本公共教育服务，教育规划纲要里提出义务教育均衡发展，均等、均衡是两个概念，相关，但不是重合，不完全相等，这是前提。第一步，先要做到服务的均等化，就是讲公共服务的均等化，在这个基础上再朝前就是义务教育的均衡发展，均衡发展不等于不要有差异的发展，适当但不是过分的不合理的差异。

2、围绕政府职能转变与挑战，处理好各级政府之间的关系

有专家认为：

促进均等过程中市区县财政压力较大。为解决进城务工人员子女受教育问题，通过提供学生生均经费补贴、专项建设转移支付等，市区两级财政接近30个亿用于解决农民工子女教育问题，财政压力很大。

完善中央财政转移支付制度。建议在中央财政转移支付中拿出一块专门补助，对流入地地方财政因解决流出地儿童接受义务教育而额外承担的本应由中央财政承担的财政责任部分进行补助，激发流入地政府解决进城务工人员义务教育的积极性。

统筹地方财政转移支付推动均等化。上海推动落实均等化，要做到四个统一（生均经费统一、教师收入统一、、学校的设施设备配置统一、标准统一），将财力较大区县多余的部分财政统筹出来，向落后地区转移。进一步促进部门协调，做大市级统筹的转移支付力度，加大对薄弱的投入。

另有专家表示：

推进基本公共教育服务均等化要解决三个问题：

第一，基本公共教育对象范围是指义务教育，即不要延伸到学前，也不要延伸到高中。

第二，基本公共服务的标准要制定。国家制定的是一般基本标准，作为地方，上海应该有另外更高的标准。

第三，实现均等化，达到标准，就是均等。超过标准的不是均等化研究的内容。上海在基本公共教育服务已经做到均等化。

另外，上海均等化做到后质量的均质以及差方的控制的问题。均等要合理的差异化，正态分布，教育的差异性控制在6∑的范围内。怎么来推进基本教育公共服务的质量，义务教育的学校有明显的质量差别，所导致人们的择校的问题，解决差距、均衡，义务教育的均衡化问题，不属于均等化范畴。

3、结合政府职能分工，实现科学推进

有专家提出：

从几方面推进均等化。推动基本公共教育服务均等化，第一，制定基本公共教育服务均等化的国家标准；第二，建立财政投入长效保障机制；第三，建立基本公共教育服务供给的多元合作机制，多方来参与，政府主导；第四，建立以基本公共教育服务均等化为导向的绩效考核机制。

将政府绩效评价纳入上海基本公共教育服务均等化的实施战略。通过绩效评价来考核政府的基本责任完成情况。首先，明确政府绩效的定义，即政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能。第二，应该制定政府绩效评价的战略目标；第三，应该制定政府绩效评价的实施方案及指标体系。我国政府绩效评价存在评价体系不健全，评价主体单一等问题，但真正的挑战是政策失真，结果活动的结果偏离原来的目标。

推进政府绩效评价的对策：宣传和树立科学的政府绩效评价理念；进一步深化行政管理体制改革；促进公务员能力建设；周密规划政府绩效评价。

有专家表示：

从就业看解决进城务工人员子女教育事关稳定工作。不仅存在流入地和流出地财政转移支付的问题，从劳动力市场需求的角度，劳动力市场可能产生新的社会矛盾。上海在解决进城务工人员子女教育问题方面做得较好，许多家长先把小孩送过来读书，然后再找工作，大量廉价劳动力出现容易冲击本地劳动力市场，本地的就业层次较低的学生就业难上加难。

有专家提示：

实现基本教育服务的最低标准后，即均等化后。控制差别不属于基本公共教育的内涵，没有看到理论依据。均衡发展中包含择校，均等化中不应该有择校问题。上海小学一年级在校生中农民工子女学生的比例已超过50%，不仅从城市的管理角度带来许多重大问题，同时，实际评估中，对化大力气解决的关于保障农民工子女学校、就读公办学校等实践和做法，评估标准中操很难作和界定。

评估模型要建好。现在数学模型有问题，在看离散程度忽视了奇异点的问题。实际中，区内有两所非常好的学校，离散程度就因为这两所学校而非常大，所以一个奇异点可使得整个的方差扩大。奇异点起到正的作用还是反的负面作用，要客观区别。因为奇异点的存在导致离散程度大，是好的还是不好，需要研究。

均等化的整体目标。要追求的目标是：第一，整体的平均水平应该是比较高的；第二；对大部分的学校来讲，离散程度要控制在一定的很小的范围内，可接受范围内；第三，不排除特别好的学校，即奇异点的出现。

专家认为：

题目是推进公共教育服务均等化，对于上海来讲，从推进的角度，就是上海再进一步发展的问题。有几种推进：扩大义务教育的范围，有实力往下移到幼儿园，往上提到高中，这是一种拉长式的推进；第二，提高质量的推进，整体提高义务教育的质量；第三，缩小城市义务教育的发展差距，解决薄弱学校的问题等等。作为推进的更高要求的意义来讲，均等达到了，还要推进，包括财政转移支付，支援外面，发挥上海的率先的作用。

市层面统筹推进均衡。首先，现在解决农民工子女问题是上海推进教育基本公共教育服务均等化最难的问题，靠区内部和现在简单的转移支付不行，市层面应该考虑统筹解决。其次，上海的教育均衡问题，应该把上海市状态作为一个整体来讲，上海市内部的不均衡，责任是上海市政府，而不是各个区自己考虑，考虑人口变化、财力强弱等，市政府须承担起教育均衡主要责任。再次，要做出规划，要有决策，有政策，有考核等，逐年推进。了解不同区县的基础、状态及变化，形成一个整体的决策、策划。市政府作为责任主体，区政府有各自具体责任，增强政策决策的针对性。

4、要科学规划，特别要进行系统的过程性思考与实施

几位代表都认为：

整个均等化过程比较漫长，采取过程性思路，既有长线的考虑，眼前又要不断的为达到长线目标而服务，确定若干阶段，每个阶段要解决什么问题需要明确，积累到一定的时候拐点出现，实现长线目标。

未来均衡化往前走是质量问题，质量跟办好学校有关系，而阶段性教师队伍工作不能简单化，不赞成简单的教师和校长流动，形成硬性指标必须流动。一个学校的形成，是学校教育力量的合力形成的，有个磨合过程，要有文化。上海面临的更加深层次的问题是教育质量提升问题，涉及到教师的本身的提升及配置问题。重要的是要加强学校本身的教师队伍，就是内部的发展力，不一味强调外援。要以学校为单位，改革和发展好。支持农村薄弱学校，建议刚刚退休的教师，有经验，再给其延长几年。不赞成学校用托管这个词，是联合协作。

推进均等化，现在的重心要放在怎样把每一所学校的办好上，不仅仅是在投入，一方面是下放权利，另一个方面政府给予政策支持，又要建立校际的有效的合作。专款制定上要做研究，如农民工学校建设，应该重点投入在师资队伍的改革提高上。

推动政策之间协调，进行系统性的设计和改造，避免不同政策的冲突。