2011年上海市教育决策咨询委员会全会第二分组讨论

2011年上海教育决策咨询委员会全委会

推进基本公共教育服务均等化

专题研讨

主持人：杨福家　刘京海

参加人：高德毅　尹后庆　蔡桂其　魏爱德　肖丽萍　孙正心　杨应崧　王世虎　胡　卫　
　　　　　　安玉海　庄小凤　楼伟俊　蒋志明　赵　扬　杨月民　倪闽景　王立慷　胡宝国　
　　　　　　徐淀芳　汤林春　吴增强　李芙蓉　赵　慧

精彩论点摘要

2011年6月18日下午各位领导、委员和专家围绕基本公共教育服务均等化的主题进行了热烈的分组讨论。参加第二组会议的有上海市教卫党委副书记、市教委副主任高德毅、上海市教委副主任尹后庆、上海市教委组织处处长蔡桂其、世界银行魏爱德先生、肖丽萍女士、 孙正心、杨应崧、胡卫等领导、委员和专家。

会议由杨福家院士和刘京海校长主持。讨论比较集中的问题主要有如下三个大的方面：

1、不同发展阶段，基本公共教育服务均等化应有不同的特征与水平

专家发言提出：

对教育公共服务均衡化的判断，在我国经济发展水平、社会发展水平差异如此大的一个国家里面考虑教育公共服务的均等化，一定是有不同发展阶段的特征。上海经过改革开放30年，公共服务均等化应该是在什么水平上？这个阶段公共服务均等化的特征是什么？然后要采取哪些措施？

首先，对不发达的地区，或者说对一些发展差异、家庭发展背景非常复杂的地区，当很多孩子没有机会入学的时候，政府高强度的投入，能够解决学生的学习机会，但是很难解决学生在学校里面学习的质量。在提高学校质量的时候最重要的是学校办学自主权，然后是师资的提高，还有一个评估。评估对学生是最重要的引导。上海教育服务均等化，已经过了第一个阶段，解决了学生上学机会的问题。今天不同的区县、不同的学校生均经费略有上下，并不从根本上反映教育公共服务均等的问题。比如说上海的静安区生均经费比崇明县的生均经费要高，主要是中心城区的办学成本比较高。其次是中心城区教育发展历史比较悠久，退休教师人数比较多。退休教师的奖金是从现在的财政里面支出的，这种支出最后也是统计到生均经费里面。曾经算过一笔帐，静安区的生均经费因为退休教师的原因，跟崇明县相比就相差一千元。今天关注教育公共服务的均等化，也许更多的是要关注学校，关注以学校为基本单位的教育教学，要关注在学校里面每一个个体教师的专业能力，关注到通过对学校正确的评价，引导学校的发展。

其次，上海的教育公共服务均等化，会面临人口膨胀的巨大压力。这是个两难的问题。假如说进入上海的外省市口，我们不能给他提供基本的教育服务可能会产生一种社会的两元结构，会带来社会上的问题、政治发展中的问题，也会为这些孩子的未来发展带来影响。但是假如说完全没有限制，那么今天这个城市已经到了2300万人口了，在过去的10年里面，城市人口大概增加了90万。假如说照这个速度增加下去，上海只有2600平方公里的土地，上海城市垃圾的处理、环境的容量，都会发生一些问题。用什么办法处理这些问题？就是公共服务均等化面临的难题。这个难题我们在全世界找不到一种好的解决模型。

第三，教育发展到目前阶段，观察教育是不是均衡发展，要避免几个误区。第一个误区，就是用什么办法来衡量学校的均衡。仅用学业成绩来衡量是不科学的。孩子到学校里面来，除了学业水平的提高以外，他可能还要学会做人，还要学会作为一个社会人所需要的各种素养，还要使得他身心健康发展。

发展水平越高，教育均衡表现越不是通过数量去衡量。对老百姓来讲，他选择了某一类教育，这个教育符合他的选择、符合他的价值观念、符合他的要求，他就满意。不同的人选择满意的教育，所需要花费的成本是不一样的，但不能就说不均衡，关键是老百姓满意。公共服务的问题还涉及到提供方式的问题。政府公共服务的提供方式一定是多样化的，有的可以直接提供，有的可以购买服务。购买服务有三个问题必须要区分清楚，如果不区分清楚，对这个问题的认识、理解和把握会出现一些问题。

第一个问题政府的公共责任和专业服务是区分开来的。政府主要是通过集中资源去提供公共服务。但是政府的公共服务不是政府机构直接去提供的。需要由政府的机构把资源转化成公共资源的，比如说要培养校长队伍，由校长去提供，校长带领教师去为学生提供教育。因此在这个环节里面要分清楚政府的责任，还是专业的服务。政府对专业的服务需要承担监管、引导、督促的责任。
第二个问题，购买服务是政府公共服务提供方式中的一种制度。这种制度形态的价值，同现实实施中出现的问题，要加以区分。不能因为现实实施中出现了问题，我们就否认这种制度的价值。也不能够仅仅停留在对制度价值的认识上，而不去通过实践来使得这种制度更加完善。

第三个问题是，政府在购买服务的过程中间，向谁购买服务。必须把购买服务的对象，他的营利性与非营利性区分开，今天购买的服务就是营利性和非营利性没有区分，所以出现了种种问题。要有一个非营利机构的设计，非营利机构是不能分红的，资产也是不能转移的，这是两个最基本的要点。如果这两个基本制度建立以后，就能够从制度上防止利润过多掉入到机构里面的可能性。全世界购买服务的做法，大部分的国家都是按照营利与非营利设计的。

专家认为：

政府对于公共服务的作用肯定要缩小差距，主要是缩小公共资源的供给。上午有一个专家说要使所有的学校教育质量均等，这个目标是做不到的，而且是不科学的。实际上政府和学校，尤其是重点学校要拉开差距的冲动还是很大的，上海希望跟全国拉开差距，某个区希望跟其他的区拉开差距。这种拉开差距的冲动是为了提高学校的质量，这一点应该鼓励。政府只要保证公共资源的均衡供给。基本公共教育均等化的执行以后，或者说政府转移支付之后，政府应该在两会期间，或者向人大做报告的时候，把这个作为一个重要的指标。均等化的指标，有一些地方不仅仅是牵涉到教育行政部门，是整个政府部门的，由政府来来向人大做报告，把它作为一个重要的内容，引起政府各个部门共同重视。如果说因为教育均等化，大家都一样，恐怕会引起一些问题，效率和公平永远是矛盾。上海基本教育在比较高的层次上，较高层次上的一种竞争和还是很有必要的。教育均等化后，资金的增加解决了机会均等的问题，但是它不解决教学质量问题。上海教育的不均衡主要还是教师的问题。在师生比配置中，郊区比中心城区师生比可以低一点，中心城区1：20，郊区1：15。教师的进修问题，其次在政府的转移支付中，安排一笔经费用于教师进修，特别用来给予郊区的教师进修。

也有专家认为：

我有几点想法。第一点如果想提高上海的教育质量，还是要特别关注早期教育，即0到6岁的教育。第二点全面发展除了和培养理念有关外，还和具体课堂教学方法有关系。第三点流动人口子女，对地方政府来说是一个很大的压力，对于解决公共服务来说是个很大的问题。但是地方政府不解决这一群孩子的教育问题，实际上将来对社会是很高昂的代价。中国不管是早和晚，户口这个制度是必改的。第四，学生的全面发展除了认知的发展，非认知方面也是很重要。国际测评结果表明，我们的学生学习成绩很好。实际上一些数据也表明中国的学生有弱点的，比如说在个性发展方面。所以最终从劳动力市场，将来劳动者的创造力、生产力的提高来说，还是要在学校阶段，培养他们的团队合作、创造力、积极性。第五，就是终身教育，每个人离开学校、离开大学以后还要根据市场的变化，不断获得新的技能，这个才能保证随着上海经济发展，不断的有后劲。

2、上海基本公共教育服务均等化过程中存在一些突出的问题

专家提出：

目前教育不均衡问题主要表现在三个方面，一个是城乡的不均衡，第二是区域内不均衡，第三是学校内的不均衡。目前，城乡之间的差距有缩小的趋势。区域内与学校内的差距在部分地区有扩大的趋势，当然也有一些趋势在缩小。

不均衡扩大的原因之一是好的学生继续向少数学校集中。不少区县都出现了一个年级8到10个平行班的学校，同时出现了一所学校只有一两百个学生的状况。主要表现在：

民办学校招生数有些地方严重超标，多的区域超过25%。另外民办学校同质化竞争，一部分已经演变成应试教育的重灾区，大规模补课，严重不按课时标准排课等。以特色招生为名，抢好学生，有的区达到8%左右，但招了这些学生，并不按特色培养。条子生越来越多，多数条子生来自于上级或者横向关系。特色班、重点班、实验班越来越多，主要是两种原因，一个是优质学校与民办学校和其他学校抢生源，第二是普通学校为了保住自己的生源。

不均衡的原因之二是管理的问题。在以往的竞争中，好的师资已完成向优质区、优质学校的流动，造成部分学校、地区师资困难，管理薄弱。

专家也建议：

在均衡评估的指标中把区域内公办学校质量最好的学校与最差的学校进行对比评估，以此指挥各区采取措施缩小差距，区县行政行动起来，一定会创造出各种经验办法，而且已经有不少的学校都做出了好的经验。

同时逐步建立学校评估的多元标准，逐步从评估选拔制度上进行突破，高考招生制度上逐步改革，以此带动学校评价制度的改革。招生制度改革可以借鉴多年来的艺术招生改革。也可以借鉴西方的SAT和AP考试制度，逐步扩大改革的力度。我所以西方用SAT加AP的考试为解决这一问题，提供了经验，用SAT解决通用的基础问题，用AP的考试选拔不同的学生进入不同的学校、不同的专业。

关于基本公共教育服务均等化的影响因素，杨应菘认为：教育公平还要加强重视基础科学的研究。教育公平基础科学研究是非常重要，关于基础科学研究的重要性和教育公平的重要性，是一致的，因为教育公平很重要，所以技术科学研究也很重要。影响教育公平的，一是政治因素，包括我们的体制、机制、政策；二是经济的因素，三是公民的自我意识。和一些发达国家相比，我们对唤醒公民自我意识关注不够，投入不够，研究更不够。教育主要是帮助人们去学习知识、使用知识、创造知识、传递知识。核心要素就是两个，人和知识，如果再把人划分的话，那就是教师和学生。因此，教育公平基础研究的主要内容，一个就是人，人的主要载体是脑袋，所以就是脑科学研究。另一个就是知识。知识范畴有两类，一类是隐性，一类是显性的，而且两类知识会互相转化作用的。

最后，减负问题要好好研究。上海高等教育已进入普及化阶段，但是高等教育至少还需要分两大类，一类精英型的高等教育。比如复旦、交大，进这类学校一定选拔，要考。二是大众性质的高等教育。这类高等教育可以不必考试，进行学分累计，但要有出去的门槛。

专家在发言中认为：

均衡化可以是高层次的均衡化，也可以是低层次的均衡化。按照上午专家的指标来说，徐汇区的教育可能均衡化有问题，因为我们既有中心城区也有城乡结合部，可能会有均衡化的问题。

我们要追求的均衡化到底在什么层次上的均衡化，这需要思考。现在的硬件设施和教育的政府投入，肯定不是主要的障碍。均衡化，主要在于软件。软件的均衡化，是我们要解决的关键问题。要均衡化，提高教师的质量是关键的关键。提高教师质量的关键，一是教师学科功力的提升，二是课堂教育能力的驾驭，三是教师综合素养的提升。

目前减负不能凑效的原因一是中国教育的目的和因果关系颠倒了。原来考试目的是为了检验学，现在学是为了考试，当这样因果关系一颠倒以后，所有的各种弊端全出来了，所有弊端出来以后学生就沦为考试的机器。当学生沦为考试机器以后，各种各样的问题都出来了。政策滞后也是导致负担加重的一个原因。比如说现在的会考，会考制度出来肯定要它的配套政策出来，配套政策不出来，光出制度，弄得学校很慌，各个学校拼命抓，学生负担加重。

专家还表示：

衡量基本公共教育服务均等化的指标，首先是政府利用公共权利能够提供的公共资源是哪些，就是人、财、物和事四个方面。从人来看，就是师资队伍，这个教师既有量，也有质。从量的方面来看，我们可以从师生比，从质的来看可以看教师的学历、职称。从财来看，主要是指我们的财政经费。从物来看，学校的校舍面积、设施设备。事主要是指课程，以及给学生提供的教学时间。

教育过程的合理主要从两个方面考察。一个是提供的主体，可以是多元化的。一是政府可以直接提供，第二社会组织可以提供。第三是个人。这三者提供的时候，作用是不一样的，政府提供，主要是代表政府的职责。而我们社会和个人应该是由政府授权，委托来提供的。政府对他们是监督。另外一个提供的途径，有一个直接提供、间接提供和混合提供。这三个途径都应该利用起来。因为政府的效能、资源是有限的，必须利用其他的资源，一起来提供。但是要加强标准建设、制度建设。

如何衡量教育公共服务接受者对接受公共服务的满意程度。一个指标是生均占有资源的情况，，生均占有资源的情况应该有一个校正的系数，比如物价指数的地方差异。另一个指标就是我们接受教育服务的人对提供的教育服务资源的满意度。

3、要分清和明确各级政府推进基本公共教育服务均等化的责任

部分专家提出：

政府在均等化方面做的许多工作，主要是表现在：第一是教师待遇，2009年按照国家的绩效工资，上海义务教育的教师是一个标准，这为上海教育的均等化打下了一个很好的基础。第二，通过这几年的努力，上海的硬件设施基本均衡。第三教学设备基本上也均等了。而且有的方面，农村的学校比城市要好，因为同样的钱，农村可以做更好的事情。

这几年上海的生源发生变化，原来是市中心60%，郊区40%，现在倒过来，60%多的学生在郊区。这给郊区的师资扩大提供了一个机遇，这几年待遇提高了，进来的老师素质也非常高。

这几年市教委推出一个体制改革，上海市的均等化硬件、软件同步进行。2007年上海推进的委托管理，对整个均等化起到了根本性的改变。然后我们各个区县根据每个区县的特点，来做好这样一个改革的创新机制。比如说金山，委托管理，有市中心好的学校跟我们的薄弱学校结队，我们区内的优质学校跟这个薄弱学校也结对，促进了学校的发展。

上海教育的均等化，投入上基本实现，主要问题还是师资队伍。上海整体的师资队伍在全国来说还是很好的，但是通过怎样的机制，把原有的师资队伍进一步提高，特别是提高郊区的教师素质，如果加强在职培训，同时把好新进教师关，缩小与中心城区的差距，那样整个均等化将有一些保证。

部分专家认为：

中国的发展之所以到今天，就是因为中国贯彻了小平同志的思想，一切从实际出发，实事求是。中国国家这么大，东部、中部到西部，以前叫做梯队发展格局。梯队发展格局要把国家搞成一个标准，是难以实现的。所以要反对政府包揽一刀切，反对不分国情、不分区情、不分地域经济发展的水平，做所谓的均等化的推动。

上海发展到今天，机会均等问题基本解决了。现在主要是两个问题，一个是政府怎么来配置资源，怎么来推进公共服务。政府公共服务有几个角度，包括提供基本标准，提供的公共资源要反映公益性，在决策过程中要强调程序正义。这个是公共服务的核心。

针对当前教育存在的问题，在推进公共服务过程当中，要加大改革发展的力度。创新驱动要靠人来创新，但是现在应试教育把人分等级，把人定死在一个等级上，这种教育制度是不可能培养创新的。第二，培养的高端人才不仅仅是知识结构和储备，还应包括态度、人文素养等等。

专家还认为：

大家在讲基本公共教育服务均等化的时候，容易跟我们平时讲的均衡发展混淆。其实我们的基础教育均衡发展讲的是一个教育发展水平的均衡问题，而基本公共教育服务均等化的问题，应该主要是涉及到我们政府公共权利与公共资源分配是不是均等的问题。所以我们想前面一个问题，会涉及到教育机会、教育过程、教育结果的共同体系，主要问题在于办学水平。

但是讲基本公共教育服务均等化的问题，主要是政府用公共权利提供公共资源的时候，提供均衡的程度，以及提供的过程、程序是不是合理。而不是教育过程、教育质量是不是均衡的问题。政府应该承担的职责是有限的。比如说教育过程，影响因素很多，有老师、学生、家庭、社会等多种因素。教育结果、学生质量，影响因素也是很多。不能够把过程中的因素和结果性的因素全部揽到政府的肩上去。所以政府的职责是有限的。