2011年上海市教育决策咨询委员会全会第一分组讨论

2011年上海教育决策咨询委员会全委会

推进基本公共教育服务均等化

专题研讨

主持人：程介明　丁　钢

参加人：薛明扬　印　杰　王　奇　马宪国　孙运时　周哲玮　黄清云　郭宗莉　卞松泉　马树超　
　　　　　　曹锡康　黄　强　杨　燕　何劲松　钟　诚　王志伟　田蔚风　王兴放　张慧红　陈海强　
　　　　　　陆　勤　唐晓杰　夏雪梅　房欲飞

精彩论点摘要

2011年6月18日下午的上海市教育决策咨询委员会第一组讨论由程介明和丁钢教授主持，各位与会代表从上海实际出发，提出了对推进基本公共教育服务均等化的思考。

1、科学界定上海基本公共教育服务均等化的范围与重点

有专家认为：

关于基本公共教育服务均等化的基本概念，特别是“化”字所体现的过程性大家必须有深入的研究和科学的界定，不要泛化，比如说义务教育均衡发展，我同意这个提法，它的政府投入容易做到，甚至包括师资配备，就是硬件是非常容易的。软件上面，比如说教师问题，解决起来只要有一定的时间阶段是问题不大的。问题在于现在这个城市的承载能力到底是多少？另外，有些东西是要坚持的，这涉及到教育思想，包括整个社会的公平。前不久一直在讨论外省市在上海读书的小孩多了，本地的小孩和家长都纷纷出逃了。但是我认为，农民工子女也好，本地小孩也好，还是必须要安排在一起上课接受教育，哪怕程度不同，很难教，但是也必须做。这里面有一个理念的问题，也是涉及社会长治久安的大问题。

也有专家提出：

现在老百姓心目当中的均等化从来不是这个学校是不是投入是一样的，基础条件是一样的，不是的，就是看结果，这个学校的升学率是不是一样，是以这种评判来看的。其实过程的公平更重要，没有过程的公平，结果的公平是无从谈起的，比如招两个人，只有一个位置，你永远不可能设计出一个公平的结果。只要招生的过程中和方案是公平的，这时候谁进去都应该认为是公平的。我们现在难就难在这个地方，在这一点上我们应该通过某种方式，让老百姓和政府更多的把注意力放到前面的制度设计、操作程序，而不是简单地评最后的结果。

还有专家表示：

教育均等是一个时代的概念，不同时期的内涵完全不一样。我们现在最感兴趣的要解决两个问题，第一要使政府解套，政府现在永远被老百姓质疑不公平、不均衡，这个要帮政府开脱。第二老百姓期望值太高，我们的理论工作者应该研究基本教育服务均衡、均等，教育均衡是应该从老百姓的愿望出发，还是从国家民族的高度来考虑。城市的孩子都是高分，农村的孩子都是低分，是不是要把一定的比例划给农村孩子呢。从老百姓的角度来讲这个划分是对的，因为穷孩子和富孩子都有同等的比例去读大学。站在国家的角度来看，有限的经费，有限的资源，要迅速提升国家的软实力，当然要把最优秀的孩子集中起来使他们提高水平。国家要发展，部分的老百姓还得做部分的牺牲，这就是阶段性。所以对教育公平、均等这件事情，纯粹站在老百姓的角度考虑也有问题，纯粹站在国家的角度考虑老百姓不一定认可，本身就有均衡的问题。我的意思是，现阶段政府要解套，要为老百姓平些怨气，不然老百姓都不满意，这是我们理论工作者和教育自己要努力达成的事情，要界定清楚。

有专家也提出：

推进基本公共教育服务均等化，对上海来说机会均等这个起点还不够，因为在上海均等问题都基本解决了，更多的是过程的均衡和均等。公共服务是有不同层次的，有高有低，政府坚守的肯定是最基本的底线。学校发展绝对不可能是均等的，学校肯定是有差异的，但底线一定要有。另外我建议把公平改成公正。为什么要改“正”呢，公正是一种规范，是一种秩序，是一种运行机制，其实老百姓往往对规范、对程序心中不服，心中有怨，他心里也明白，不是每个孩子都能进北大、清华，因为程序不规范，没有用很好的规范坚守下来，仍然感觉到有空子可钻，不钻白不钻。其实基本的东西要保证运行机制的程序公正，这样要择校都是可以的，选择是多样的，不能用公平来限制他的选择，但是选择都在一个公正的程序之中。

部分代表认为：

我觉得最重要的是要把握好基本公共服务和均等化的概念，基本是一个基础的、主要的概念，“基本”我理解是底线的均等。一定程度上入学机会，上海在这已经有非常有基础了。另外均等化是一个动态的概念，既有标准，又有过程，需要一定的努力和举措来推动实现的目标。上午葛先生在报告中点的很清楚，真正的基本公共服务是需要政府有意识来规划的，需要政府有意识来布局的，需要政府有意识来组织和实施的。真正的基本和公共服务应该是底线的基础，有书读在这个阶段我们是一个目标。

葛先生说规划好优先发展基本公共服务的顺序，刚才黄校长和郭园长都是从高校和学前的角度讲了基本公共服务概念的拓展或者外延，或者是优先，或者是序号的问题。我是长期从事职业教育的研究人员，我认为如果仅仅从底线均等的角度，中等职业教育的服务无疑要优先列入上海基本公共教育服务均等化的范畴。我自己在想作为明年的教育年度报告，推进基本公共教育服务均等化，我想要有一个优先推进的顺序或者目标，这是我们下一步要考虑的问题。

2、要把推进基本公共教育服务均等化与社会、经济发展结合起来

有专家认为：

均等化不能瞄着社会的平等，社会平不平等不由教育来决定，但是教育弄的不好可以恶化社会的不公平，比如说没有社会流动，穷的更穷，恶性循环。教育最能够做到的也许就是促进社会流动，但不会因为教育的平等，社会就均等了。

均等的问题假如用系统的眼光来看，就是投入均等、过程均等、产出均等，从投入到过程当中还有一个机会均等，比如说同样的投入，特殊教育要解决这个问题，他连起点都到不了怎么办，就要把他放在起点均等，然后才能经历过程。比如说，加拿大会给每个失明学生配一个私人导师，一起上课，你所有的东西他给你翻成盲文，测验的卷子拿回来以后翻译成盲文，你答卷他也翻译成盲文。这是价值观导向的问题。这个国家觉得这个人有特殊的需要，要在这个社会生活，就要把他拉到机会平等、起点一样才算数。但是能够这样做的国家是不多的。

我们现在的教育功能就是拔优淘汰，在这种情况下，要把这个概念、制度变成均等化，其实有很大的矛盾。应试教育不可能自动地消失，因为通考的作用就是择优。虽然现在上海高等教育入学率是80%多了，跟韩国、日本、台湾是一样了。但是我们的文化里面，还是比较崇尚最好的，不像美国，不同类型的选择机会很多，舆论也比较支持多样化的选择。所以这个基本的哲学没有，教师、校长、教育决策里面做均等化其实是很不容易的。

有专家表示：

公平化也好，均等化也好，不是教育一家的责任，教育不能把责任扩大到无限。上海“十二五”教育发展纲要里面提到一个核心理念----为了每一个学生的终生发展。这里面有丰富的内涵，包括了平等的概念在里面。让每个学生能够找到在社会当中自己最好的位置，或者是通过教育做好准备，在这么多机会当中选择一个最适合自己的机会，社会给他提供一个可能性。但是任何一个社会不能提供保证，提供这个可能性以后要通过自己的努力，使得这个终生的发展变成可能。如果作为一个核心理念，就意味着所谓均等的理念、公平的理念也应该围绕这个来，因为教育是为了学生的。给学生提供同样受教育的条件是可以做得到的，但是教师的差异是客观存在的。当然政府也可以提供培训、进修这样制度性的安排，比如说差学校的教师如何到好的学校进修，好的学校的教师如何到差的学校里面传经送宝。所以基础教育的均等化也好，公平化的概念，不要搞的太简单，不是一个概念，里面包含了丰富内涵，这个内涵是值得研究的。

专家还提出：

我觉得均等是相对的，不均等是绝对的。均等还是与一定的社会经济、社会发展阶段相适应的，是螺旋式上升的过程。从政府角度来讲有几个方面要处理好：一是要制定好公共服务的标准，基本服务到底指什么，要界定清楚，是指义务教育阶段，还是零岁开始一直到一个人进入坟墓。第二我们还要建立好财政保障体系，财政保障体系有两个，一个是政府公共服务支持，过去教育资源的配置都是按照户籍人口，现在大量面临的是流动人口，资源配置要超前。政府这方面绝对不要大包大揽，做不了的。另一个是优化支出的结构，民办学校也要关注。第三我们要创新公共服务体系。浦东过去的实践，购买服务还是不错的选项。比如说公共教育的委托管理，购买民办教育的学位，包括管理、评估在内的其他的服务，都是政府可以去尝试的。第四我们要加强监管和绩效的评估，就是怎么建立科学合理的绩效评估的指标体系，包括一些评估的内容，建立绩效预算和审计制度。

3、推进基本公共教育服务均等化要实现体制机制创新

有专家提出：

上海基础教育的均衡化有一个待解决的问题，就是读书的资源不够，家长总想找好的学校，每年招生都是乱向。我提个建议，好学校能不能取消直接对口就近入学的做法，对所有报名的人进行电脑派位，让区域里面愿意来的就来。第二个问题，上海外来人口很多。来了孩子就要读书。上海的人口已经到2300万了，扩大总归要有一个限度，不规划好，对整个城市的发展都是很不好的。第三个教育均衡是师资问题，一是师资的培训，大量的老师培训机制化不够，实际效果不是很好。二是现在教师流动性机制很差，好的老师没有得到更多的回报，就更不容易流动，现在师资的事情现在是僵持。三是新老师进来以后一年见习期满以后只能进不能出，现在试用制度很重要，来了以后你就回不去了。所以老师的培训、老师的门槛要有一个机制，现在都弱化了，导致的结果也是公共服务水平的降低。

也有专家认为：

根据上海市中长期教育规划，现在考虑的是每个人的终生发展，同时现在以人为本的概念也逐步的深入人心。我认为从上海现在的状况来看绝对不是义务教育阶段，就是基本公共教育服务的范围应该扩大到终生教育的范畴，甚至高等教育也应该考虑作为服务的对象。第二是均衡，均等化的问题有层次，有纬度，可以从各个角度去考虑，但要根据实际情况。我认为在资源投入上，对民办教育的学生来讲还不大平等，他现在享受到的教育资源跟公办学校差距越来越大，首先是师资，民办教育的师资待遇跟公办教育不一样，很难留住，另外一个是教学的资源，一个民办学校学生生均经费一千块，从相对数字来讲只有公办的4%，均等化问题在教育资源方面对民办应该要研究。最后学生能不能达到水平，这要看学校的努力和学生本人了。

部分专家表示：

我讲讲学前教育，学前教育相比较义务教育来讲并不是优先保证的公共教育服务，但是现在人民群众对接受3-6岁学前教育的需求特别强烈，最近国务院颁布的国十条也明确提出，保证适应儿童接受基本的、有质量的学前教育，各个地方都追求入园率作为指标。如果仅仅从入园率指标来讲，上海在上世纪90年代都已经达到了。现在家长希望学前教育提供的服务还是在质量上的。所以上海的学前教育主要还是经费投入，要逐步提高对学前教育投入在公共财政当中的比例，形成增长的机制。因为在整个基础教育学段当中，学前教育的投入还是放在最后面的。另一方面经费的投入还要充分关注学前教育投入到哪个使用领域。不能光对着硬件设施。从幼儿园角度来讲，因为他承担了保幼的任务，所以在健康方面的投入要放在重要的位置，包括专业人员的配置，包括教师的投入。

现在在经费当中看到，对幼儿教师的培训比例非常少，一个是机会没有，一个是现在继续教育专业提升的培训的渠道不畅通，而且不对应。尤其现在要研究儿童身心发展规律，幼教是一个切入口。幼儿园教师是一个全科医生，需要大量理论的、实践的知识来提高他的专业，这是远远不够的。我想在经费投入上要充分考虑到这一点。第二，在现在基础教育管理体制下，区县还是学前教育管理的重要主体，而且区县之间发展水平差异较大，特别是近郊的区人口导入、学前教育资源需求很大，最关键的还是教师。现在建一个新的幼儿园是可以的，但是师资大量不够。在城乡教育一体化推进过程当中都要充分考虑，在权势层面要建立多种形式的缩小城乡差异的资源共享平台。第三，建立学前教育公共服务体系，家长和家庭的作用要予以关注。幼儿园当然要建立家园合作机制，但是社区也要建立学前教育公共服务机制。

专家也提出：

我们现在讲的是基本教育公共服务，如果我没理解错的话，首先是义务教育阶段，拓展一下是学前教育和高等教育，这里面有很多出口和高等教育有关，高等教育对我们推进基本教育公共服务的均等化是有影响的。刚才印主任讲我们有一个传统，什么都划成三六九等，特别是高等院校三六九等划的最厉害，这对我们基础教育是有影响的。教育的目标就是培养人，所谓教育质量好坏并不是指清华、北大、复旦毕业的就是高质量，所谓的质量首先应当是为每位学生提供适合他的教育，这就是高质量。像马院长提出来的，职业教育有相当多的人是不想读书的，但是毕业以后变成合格的劳动者了，就是高质量了。清华北大毕业的人应该是创新型人才，如果去卖猪肉了，他的质量就不是很高，因为他本来进去的和出来的要求是两样的。也就是说我们学校，不管是什么类型的学校，首先的目标是培养人，这是教育的本原。但是高等教育本身还有一个社会功能，为经济社会的发展提供人力和智力的支撑。现在我们把后面的功能绝对化了，政府根据后面的功能在分配政府资源，社会又根据政府的导向来分配社会资源，所以学校就变成三六九等了。学校一旦变成三六九等了，这就出现了我们刚才讲的问题。倒过来对我们基础教育的影响就相当大，基础教育高中阶段是分的，初中现在不分了，其实老百姓心中还是有杆称的。我们在推进基本公共教育服务均等化的过程中有一些理念上的问题还是要稍微改一下，现在政府在推，但是从理念上不改的话，这个改是一个系统工程，并不是单单在基础教育领域当中，从高等教育这方面，如果从这个角度来讲，出口来讲，可能对我们推进基本教育公共服务均等化会起一点作用。

有专家也提出：

公共服务肯定要政府提供，政府要么直接提供，要么政府通过中间组织来实现，公共服务这个事情跟政府的实际能力相等挂钩，政府能够做到什么程度，就做到什么程度，所以应该确定基本公共服务的范围和标准。均等、均衡我们怎么来衡量，是缩小差距还是保底薪，这就牵扯到推荐策略问题，需要明确，不同的选择会导致社会的评价是不一样的，政府承担的压力也是不一样的。在公共教育服务上面这些问题要非常细致，甚至正面、反面都要做综合的考虑，否则一个政策的出台会影响一部分人群、一部分利益集团的看法。