葛延风：公共服务与政府职能转变

2011年上海教育决策咨询委员会全委会

推进基本公共教育服务均等化

主旨演讲

公共服务与政府职能转变

国务院发展研究中心社会发展研究部部长 葛延风

一、提供公共服务是政府的基本功能之一

（一）公共服务需要依靠政府

第一，公共服务具有经济学意义上的公共产品属性。一部分公共服务具有经济学意义上的公共产品属性，即非竞争性、非排他性。无论是经济学理论或者是世界各国的实践早已经证明了，比如说公共信息、公共卫生基础等等，必须政府提供。

第二，公共服务具有外部性。类似如教育、医疗服务、包括残疾人服务、甚至包括环境保护，不具备严格经济学意义上的公共品的属性，而是具有外部性的对象，最好依靠政府，这样可以使整个社会效应最大化。

第三，公共服务是再分配的重要手段。即使在最公平的市场环境下，收入差距也不可避免，需要通过税收提供普惠式服务，进行收入再分配调节，公共服务是再分配的重要手段。

（二）政府的公共服务职能

一是规划，基本的公共服务涉及到老百姓，要强调布局的合理性，也就是说确保服务的可行性，实行政府的规划责任制。二是投入，公共服务是要花钱的，这些钱既然是公共服务，离不开政府直接或者间接的投入。三是质量、价格等监督管理，要提供好的服务就必须对质量、价格进行监管。四是有关服务的直接组织和提供。

（三）政府主导是世界各国提供公共服务的普遍做法

鉴于公共服务的内在属性，公共服务直接组织和提供主要依靠政府，必须通过政府直接投资，如教育，医疗服务等必须要由政府来直接提供服务。

（四）党的十六大报告对社会主义市场经济经济条件下政府职能定位的表述为“经济调节，市场监管，社会管理和公共服务”。

最发达的市场经济国家，包括很多发达国家提供政府公共服务都是最基本的职能，党的十六大报告当中社会主义市场经济条件下政府职能定位的表述就是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。

二、市场机制是公共服务领域内的工具和补充，并非主导力量

公共服务可以在合理的领域内利用市场机制，可以动员社会力量，但这只能是工具和补充，不应也不可能成为主导力量。

（一）因市场失灵，市场不能成为主导力量

第一，发展什么、在哪里发展不能靠市场，否则，可及性、公平性不能确保。在公共服务领域，由于市场失灵的问题，市场部可能成为主导力量，但仅靠市场，可及性、公平性不能确保。教育资源完全靠市场的力量来进行布局的话，一定是从农村到向城市集中，从贫困地区向发达地区集中，所以可及性不能确保。

第二，产品属性不能确定为私人消费品，否则，相当一部分公民的基本权利就得不到保障。还有一个产品属性不能确定为私人消费品，如果要定位为私人消费品，那么很多穷人是享受不到有关服务。

（二）在相当一部分领域和环节可以利用的市场机制

在相当一部分领域和环节是可以利用市场机制的，比如部分产品的生产、供应可以委托市场主体,一部分新产品可以采用政府购买的方式，而且在公共服务的组织管理，可以充分引入市场化就业机制。可以有市场化的自卫机制，如学校老师的雇佣、医疗服务系统等公共服务，这些环节可以有市场化的机制，但是有些可以在公共服务机构，比如说市场主体之间也可以在某种程度上形成竞争等等的这样一些机制，由消费者选择。

（三）一个仍然需要讨论的问题：购买服务

过去几年在公共服务领域，购买服务的呼声很高，很多人讲政府搞好规划，你只要出钱就行了，具体的组织可以交给市场，但是实施购买服务，是一个值得需要研究的问题。

1.购买服务与直接组织的差异。政府购买市场主体提供服务的时候，他也是要全程的核算，也要有人力的投入，也要有这些建设。况且营利性的市场主体购买服务，还要追求一定的利润。另外还要追求利润，政府其对要他进行监管，所以这就决定了购买服务未必比政府直接提供更廉价，也未必能够质量更高。

2.实施购买服务的基本条件。政府必须要有对质量的监管力、对价格的重视力。在基本公共服务领域，大范围的全面设施购买的成功案例几乎没有。因此，在政府和市场关系的问题上，一方面强调政府主导，另外一方面在合理的领域可以引入市场机制，可以探索购买服务，但是决不能把这些当成主导方式，至少需要进行充分的实践。

3.政府购买服务的国际经验。社会力量可以承担或多或少的公共服务职能，并且也有积极性，应当支持。但社会力量怎么样鼓励，怎么样支持，这里面有一系列的问题需要研究。

第一，社会力量对公共服务的参与在不同国家有很大差异。从国际上来看，社会力量对公共服务的参与程度，在不同的国家差异非常大。一方面社会力量介入的比例不一样，另一方面社会力量介入的方式差别也很大。主要的影响因素有两个，一个是宗教传统，一个是税制。

第二，社会力量能够承担或多或少的公共服务职能，应当支持。社会力量能否有效发挥作用，仍取决于政府政策。社会力量参与公共服务发展有其局限性，往往有很强的个人偏好，这个和社会的要求往往有时候是有距离的。

第三，国际上，对社会力量的活动方式给予区分并采取不同管理方式。社会力量活动方式有两种，一是投资营利：按企业方式运作，照章纳税，另外一种是就是出资办公益性事业。政府在支持方面，捐资、出资给予优惠，甚至在土地等等方面给予优惠，包括服务购买，签定合同、合作协议；在约束方面，核心有两个，一个是控制剩余分配，另外一个是控制资产处置，形成了非常严格的制度。

从我们国家的情况来看，应当鼓励更多的民间和社会力量，以公益为目标来发展社会事业，而不是鼓励民间去投资。因为如果民间资本以投资为目标发展公益事业，必然会形成一个利益冲突。还有我们也当借鉴国际经验，形成有效的约束政策，立足于制度建设。

三、在公共服务领域，建国以来，我国经历了不同阶段，有很多经验，也有教训

回顾我们国家的公共服务领域的发展，应该说建国以来，我们经历了不同阶段，有很多经验，也有很多教训

（一）改革开放前

改革开放前30多年，我国当时是严格的政府计划管理，政府计划管理最大的好处，是确保了政府意志的实施，而且公益性也很强，问题就是体制僵化。

（二）改革开放后一段时期

在一部分公共服务领域，过分利用了市场机制，简单套用了经济领域和企业改革的经验（放权过度、约束不足；过分强调经济激励），政府（规划、投入以及监管等）职能弱化。结果是促进了能力提高，但也带来了很多问题，如公益性弱化甚至利益目标冲突；发展不均衡；可及性和公平性下降等。

（三）党的十六大以来

公共服务的发展思路日益清晰，政府职能不断强化。但受多方面因素影响，公共服务的发展还面临不少挑战。一是宏观体制，比如说财政体制的关系，地方和中央、地方省以下各级政府之间关系明确，但是很不合理。二是具体的管理方式和方法，在有些领域仍然存在管的过多的问题，但是在有些领域也存在放权过度、约束不力的问题。三是在改革思路上仍然存在分歧。四是利益因素的影响日益突出。公共服务机构的提供者、享受者是有不同利益诉求的。

四、若干需要进一步讨论的问题

（一）公共服务领域能否全面借鉴经济领域和企业改革经验？

现在公共服务领域过分简单的套用经济领域和企业改革的经验和做法。比如说医疗卫生是最典型的一个，要求医院也自负盈亏、自己发展、搞个体承包、搞股份制，在有些文化机构、科研机构也是存在类似的情况。明显调动了积极性，同时带来了利益的冲突，影响了事业健康发展。所以决不可以简单的借鉴企业的经济领域和企业改革的做法，因为属性不一样，内在规律不一样，目标不一样。

（二）如何理解“政事分开、管办分开”？

在教育、医疗、卫生等领域，很多的文件都讲“政事分开，管办分开”。“政事分开”绝对不能像理解政企分开一样理解，可以理解为社会事业和事业单位。分开则是指政府负责决策、负责投入，学校、医院等按照政府的意志提供合理的、必要的服务。管办也不是能够完全分开的，要办就必须管，只办不管必然会带来混乱。管办分开就是如何管、如何实现一个良好的管理的问题。过去可能更多的注重过程管理，未来则更多注重结果和目标的管理；过去更多靠行政手段，未来可能更多靠法律手段。管办分开不是进行简单的部门之间权利的调整，需要解决本质的问题。

（三）是强调竞争还是强调分工协作？

在公共领域更多的强调分工和协作，比如教育，不同层级之间，从幼教、基础教育、高等教育，有一个分工的关系。包括在同一个层面，如义务教育学校，应该针对不同的区域、针对不同的人群，也有一个分工协作的关系，而不是说过分的强调竞争。

（四）如何评价公共服务的“绩效”？

强调公共服务领域绝不能像企业一样讲绩效，企业的绩效是在符合国家法律法规的情况下强调财务指标。公共服务绩效是在既定投入水平下，所获得的国民福利的改善，而不是简单的指标。

（五）如何实施“激励”？

公共服务的提供者既是政府政策的执行者，同时也是具有独立的或者说特定利益主体，但是绝对不能够把他们的利益跟老百姓的利益，跟国家的利益对立起来。所以要有合理的利益，但是一定要避免利益的冲突。

五、完善公共服务，要抓宏观问题，也要关注微观领域的关键技术问题

（一）宏观领域

1.进一步理顺政府与市场的关系。如理顺市场和政府的关系，必须坚持政府主导，在实践证明有效的领域引入市场机制，形成动态调整机制。

2.加强政策体系建设，合理动员社会力量的参与。社会力量参与公共服务应当积极鼓励，提升总体能力，强化社会参与；明确区分参与方式，实施不同的激励和约束政策，更多鼓励非营利发展，其中，制度建设是关键。

3.理顺不同层级政府之间的关系。发展社会事业是各级政府共同的责任，为了促进基本公共服务均等化是基本的方向，促进均等化核心是理顺政府间责任关系，在不同层级的政府关系方面，应当更为合理和明晰的责任划分为四个方面：规划责任、投入责任、执行责任和监督责任。其中，财政关系是关键，还有一些关键的技术，如加强一般性转移支付，分项目、按比例分担等。

4.突出重点，排出优先顺序。发展公共服务事业要突出经济社会发展需求，还要充分结合国家以及地区经济发展和财力情况，在两者的结合点寻求平衡，突出重点，排出优先顺序，同时要形成动态调整机制。

（二）微观领域

1.完善投入方式和定价机制，让公众受益。公共服务离不开公共投入，公共投入的重点直接影响效果，在资金投方面向应该更多的保运行，要建立价格联动机制，体现为公共服务的价格降低，让老百姓受益。比如义务教育，先确定福利改善目标，然后看看我涉及到多少人，需要的总量是多少，这样财务跟进，才可以实现好的结果。

2.明确产品属性，重点让中低收入群体受益。公共服务是主要的再分配手段，是让中低收入群体受益。让中低收入群体受益要明确公共服务的方式，产品属性和费用分担方式等关键技术很重要。

3.完善对服务系统的管理，合理实施激励，避免利益目标冲突。公共服务涉及多方面利益关系，避免利益目标冲突是很关键的问题。总结经验教训，稳步推进事业单位改革：突出分类改革；对公共服务机构要强化投入，也要强化监管：目标、资产、收支、价格、质量、分配等等；改革要加法和减法同时进行。

4.加强绩效评估，加强公众参与，完善试点。社会事业发展要讲“效率”，但社会事业领域的“效率”不是简单的“经济效率”，更不是财务指标。应扭转不合理的绩效评估方式。社会事业需要利益相关者的充分参与。试点很重要，但一定要立足于“试错”；同时，要遵循社会事业内在规律，强化宏观指导。

5.特别关注针对流动人口的公共服务。流动人口进入到城市这个过程是不可逆的，现在的公共服务在城市里面，仍然是以户籍为基础，如果这种局面长期持续下去，就会导致一个问题，过去的城乡二元结构演变为城市内的二元结构，一旦这个二元结构形成了以后，对社会经济的发展、对社会稳定的是不可估量的，所以未来一定要特别关注公共服务。制度设计要稳妥，一个可以考虑的思路：依据纳税（社会保险交费）记录以及体面居住（购、租）不同年限，逐步给予均等权力：公共卫生→子女义务教育→子女高中教育→保障性住房→低保和子女高考（具体手段和方式需要进一步研究）；对特大、大、中小城市，采取差别化政策。