袁振国：教育公平与教育公共政策

2011年上海教育决策咨询委员会全委会

推进基本公共教育服务均等化

主旨演讲

教育公平与教育公共政策

中央教育科学研究所所长 袁振国

非常高兴参加今年上海教育决策咨询委员会的年会。这次会议的题目是“推进基本公共教育服务均等化”，这是我们国家“十二五”期间教育发展的一个重要任务，发改委和教育部也在全力研究这个命题。在此，我想就教育公平和教育公共政策的有关问题做一个汇报，主要谈两方面的内容：一是教育公平在《规划纲要》当中的地位以及推进的思路；二是胡锦涛总书记在教育工作会议中提出要把“促进公平作为国家的基本政策”，在纲要中是怎么理解和体现的。

一、教育公平在《规划纲要》当中的地位以及推进的思路

温家宝总理有一句非常动情的话，“社会不公影响人一次，而教育不公影响人的一生。”所以，教育公平不仅仅是社会公平的重要内容、重要基础，而且是促进社会公平的重要力量。促进教育公平是世界性的问题，怎么样就中国的国情来理解这一问题并进行战略决策，这是我们要着力去思考和回答的。

《规划纲要》提出了24字方针，即“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”，这是其中最大的亮点。“优先发展”是前提，“育人为本”是支撑，“改革创新”是教育发展的强大动力，“促进公平”和“提高质量”是未来10年的两大战略重点。原来提法是“提高质量，促进公平”，在出台之前，根据中央的意见，改为“促进公平，提高质量”。当然，这不是说提高质量不重要。只是，从现阶段改善民生的意义上来说，更强调“促进公平”。我想这里有三个最主要的原因。

第一，我们党的宗旨是“执政为民”。在执政为民的思想下，现阶段的主要体现和主要任务是改善民生。其中，教育是改善民生之首，这在中央文件的行文秩序和用语方式上是有体现的。我们应该清醒认识的是，在教育取得了巨大成就的背景下，教育的地区差异、城乡差异、校际差异非常大。粗略的算一算小学、初中、高中的人均教育经费的话，东部大概是6000块，西部大概是5000块，中部大概是4000块，中部凹陷的现象非常严重。在不同的地区，九年义务教育的质量相差悬殊，不仅是一些硬件投入上的差距，更主要的是内在的差距。

第二，我们已经进入到工业支持农业、城市反哺农村的新阶段。改革开放以来，我们有几个特别重要的教育文献，一个是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，一个是1993年《中国教育改革和发展纲要》。在1985年的《决定》中，“教育质量”出现了4次，在1993年《发展纲要》中出现了20次，在这次的《规划纲要》中出现了46次，这是在发布之后我们进行比较发现的。而“教育公平”在1985年的《决定》和1993年的《发展纲要》中都没有出现。这就说明我国的教育发展与整个社会发展相适应，已经到了工业支持农业、城市反哺农村的新阶段，需要缩小差距，提升公平。

第三，就是人民群众对提高教育质量，特别是对促进教育公平的强烈呼声。这次《规划纲要》的制定有一个非常明显的特点，就是二次向全社会公开征求意见。这已经成为我们国家公共政策制订的一个标杆，一个成功的范例。在2次向全社会公开征求意见当中，第一次收集到反馈信息26000多条，第二次收到27000多条。这些意见大致可以归纳为130多条，其中最突出的10条包括：解决中小学择校问题，学前教育入学难问题，加强教师队伍建设特别是农村教师队伍建设问题，创新人才尤其是拔尖人才培养问题，高考改革问题，高校的去行政化问题，农民工子弟在流入地接受义务教育的问题、促进民办教育健康发展问题和确保教育经费问题等等，这些问题的意见数量占到总意见数量的88.8%。在最集中反映的10个问题中，有4个跟教育公平直接相关，有2个跟教育公平间接相关。直接相关的4个问题中，第一个是择校的问题，社会反映非常强烈；第二个是农民工子弟在流入地平等接受义务教育的问题；第三个是教师队伍特别是农村教师队伍的建设问题；第四个是入园难问题。另外2个间接相关的问题，一个是高考改革问题，一个是公民办教育的平等待遇问题。可以说，所有问题中有40%直接讲的是教育公平问题，另外还有20%的问题跟教育公平有间接关系。

所以，无论从社会发展的阶段性特征还是从老百姓的强烈呼声来看，都必须对教育公平予以更高的重视。在这一年当中，胡锦涛总书记有三次关于教育的重要讲话，第一次是在全国教育工作会议上的讲话，第二次是今年2月21日在政治局教育学习时的讲话，第三次是在清华百年校庆上的讲话。三次讲话都强调了教育公平问题。

二、怎么来理解现阶段的教育公平政策？

教育公平是一个国情阶段性特征非常鲜明的一个命题，离开国情讲公平，离开阶段性特征讲公平，都是讲不清楚的。对这个问题的理解我讲5句话：第一句话，教育公平的重点和关键是机会公平；第二句话，教育公平的基本要求是依法保障每个人受教育的权利；第三句话，教育公平的重点是促进义务教育的均衡发展和帮扶困难学生；第四句话，促进教育公平的根本措施是合理配置教育资源；第五句话，促进教育公平的主要责任在政府，同时要动员社会的一切力量来关心和支持教育。

第一句话，教育公平的重点和关键是机会公平。对教育公平的追求是无止境的，很多人提供了大量的国际文献，强调教育公平要常态化、要过程化。根据我们自己的分析，现在首先要做到从法律上保证机会公平。比如，义务教育是国家的教育，但是由于地点不同、性别不同、家庭经济状况不同，很多孩子没有享受到义务教育；高考的问题上，大家反映最大的也是机会公平问题，我们首先应该保证的是机会面前没有差异。虽然我们已经做了大量的改进，但是不能不承认，不公平的现象还是比较多的存在着的。现在我们要下大力气保证机会公平，让不同的孩子在不同的地方、不同的学校都能够享受到基本的公共教育服务。

第二句话，教育公平的基本要求是依法保障每个人受教育的权利。就是对教育公平的追求，要在我们现有的法律框架内来实施，不能违法，要确保法律上规定的东西能够全部实现；不能超越法律的规定来做现有条件不允许做的事情，不能把目标定的太高最后实现不了。比如说，现在是普及九年制义务教育，但是有些地方提出要普及12年或者15年义务教育，他们把高中或学前局部的、部分免费的教育，也称之为义务教育，导致了一些思想和社会上的混乱。因此，我们一方面要坚持依法治教，确保法律上规定的事情是我们行动的根本，另一方面不能提出一些离开法律规定范畴的概念。

第三句话，教育公平的重点是促进义务教育的均衡发展和帮扶困难学生。当前抓什么？要做的事情很多，《规划纲要》里面明确的重点有二项，第一项就是义务教育的均衡发展。义务教育是基本教育，也是国家承担的强迫性教育。从理想状态来说，义务教育应该能保证人们自愿就近就学，也就是办好每一所学校。但是我们现在的义务教育，在地区之间、城乡之间和学校之间的差距非常大。我们提出的目标是到2012年初步实现义务教育均衡发展，到2020年基本实现义务教育均衡发展。现在正在全力的制订初步实现和基本实现的标准。

最近我们做了一项关于全国义务教育均衡发展情况的大型研究，从师资、办学条件、办学设施3个方面对3000多所学校进行了考察。分析的结果让我们看到，义务教育均衡发展和经济发展水平没有必然相关性。如果把经济发展水平作为一个横轴，把义务教育均衡发展作为一个纵轴来看的话，在经济发展水平好与不好、义务教育均衡发展水平好与不好交叉形成的4个区域里面，都有对象存在。换句话，经济发展水平好与不好的地方，都各有义务教育均衡搞的好与不好的代表。

《规划纲要》中在推动义务教育均衡发展方面的第二项举措就是帮扶困难群体。第一个帮扶困难群体是进城务工的农民工子女。主要体现为3个方面：一是进城务工的农民工子女受义务教育问题。现在进城务工农民工子女大概有800万，这当中有9%没有受到义务教育，有20%没有受到免费的义务教育。二是如何接受高中阶段的教育，三是如何解决异地高考问题。现在教育部根据中央精神正在制订解决异地升高中以及异地参加高考的问题。解决这些问题是有困难的。但是，这个困难从一个国家的大政方针、从教育公平的角度来说，应该说是小困难，这是我想要表明的一个认识。第二个帮扶困难群体是特殊儿童。应该说，现在对特殊教育的重视程度有了很大的提高，但是特殊儿童入学的比例并不高，各地的入学比例相差很大。这次《规划纲要》提出来，在30万以上人口的地方要建特殊教育专门学校。当然，“30万以上人口”的规定，要根据各个地方的实际情况来确定。但是，总体上来说，要有这样一个认识，就是特殊儿童受到良好教育的程度，是衡量一个国家教育水平和一个国家文明程度的天然尺度。要充分认识到特殊教育的重要性和紧迫性。第三个帮扶困难群体是家庭困难的学生。从全国情况来看，家庭困难的学生占学生的总数大概在20%左右，特别困难的学生大概占5%左右。现在各级各类教育在制订教育资助方案的时候都是按照20%的比例来设计的。这几年，我们国家家庭困难学生的帮扶比例非常高，可以说是全世界最好的，可以做到不让任何一个孩子因为家庭困难而失去上学的机会，而且我们还有一系列新的措施。作为国家来说马上要重点推出的一项工程就是免费工程（或说领养计划），这个名称还在斟酌，要保证3000－4000万领养儿童的问题得到解决。当然，上海不存在这个问题。

第四句话，促进教育公平的根本措施是合理配置教育资源。教育的资源，主要指的是投入、设施、师资。通过提高教师的待遇水平和师资的流动、交流、退出机制，来提高师资的整体水平和优秀教师对更多学生的覆盖率。当然，教育投入和教育设施的改造也是各个地方正在提高公共教育服务水平的一个重要方面。

第五句话，促进教育公平的主要责任在政府，同时要动员社会的一切力量来关心和支持教育。我们有一句话叫公平找政府，选择找民办。公平不能由市场去解决，政府要承担起促进教育公平的责任，这是毫无疑问的。同时，要认识到中国经济发展水平还不高，需要社会支持教育发展的面还很广，要大力办好民办学校。大力办好民办学校的意义，一是有利于动员更广泛的社会资源；二是可以激发学校的活力，促进教育体制的改革；三是为不同的人、不同的需求提供选择的渠道。为每一个人提供基本的公共教育服务，这是公平；对不同选择需求的人提供选择的可能性，这也是公平。谢谢大家。

（现场记录整理，未经本人审阅，仅供参考）