民办教育新政解读及发展形势研讨会

2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》，这在我国民办教育发展过程中具有里程碑意义。为弘扬法律精神、剖析新政走向、优化宏观治理、改进微观运行，11月12日，上海市教育科学研究院民办教育研究所主办“变革与创新：民办教育新政走向”高峰论坛，邀请了200余名来自全国人大、教育部、中国民协、地方政府、研究机构、民办学校的部门领导、权威专家、实践能手共同讨论修法产生的影响，以及如何贯彻落实新修改《民办教育促进法》（以下简称“新民促法”）。与会者一致认为，新民促法出台后，应搁置争议、依法办学，将目光聚焦在新政出台后如何进一步促进民办教育发展上。大会主要研讨了如下主题。

一、新民促法有哪些突破之处？

论者认为，全国人大对民促法进行修订，是为了进一步完善民办教育顶层制度设计、落实扶持政策、鼓励民间资金进入教育领域、规范办学行为、促进内涵发展。新民促法有如下突破之处：

1.加强民办学校党的建设

新民促法第九条规定：“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设。”论者认为，增加的这一条非常重要，它意味着今后我国十六万所民办教育机构要成立党组织。然而这十六万位书记是委任还是选举，则需制度化、规范化。上海建立民办高校的党工委，形成一套完整的民办高校的党建督察制度和督导制度；其试点的公办学校推荐优秀党政管理干部到民办高校担任校长或者党委书记的经验或可值得借鉴。

2.明确分类管理法律框架

论者认为，新民促法把民办学校分为非营利性和营利性两类，分别进行规范和扶持，这从源头上化解了民办学校非驴非马、身份不明的尴尬，在落实优惠政策、价格政策、土地政策等方面解决了法律冲突问题，有利于与其他法律进行对接。新民促法明确了非营利性和营利性民办学校区分标准，营利性学校按公司法处置财产；非营利学校办学结余不分配，且学校终止办学后剩余资产归社会所有。论者认为，虽然法律明确了分类管理框架，然而在配套政策方面仍有较大可为空间，需要地方立法和地方政府进一步出台实施细则。

3.删除合理回报条款

论者认为，对“合理回报”的存废，体现了立法者不同的出发点和体制机制设计。旧民促法允许合理回报，把它放到奖励与扶持部分，意在激发举办者积极性；然而十多年来“合理回报”一直未曾真正在制度上落实，究其原因就是此项法律规定与其他法律如税法之间不衔接。有论者甚至认为，虽然民促法规定可以取得合理回报，但是“在国务院相关部门未制定具体实施办法前提下，很多人拿了回报，这是违法的”。新民促法删除合理回报，明确了非营利性和营利性学校在回报问题上的相关规定，这不仅解决了法律衔接问题，也使得营利性学校举办者获得回报有了法律依据。

4.回应举办者权益诉求

新民促法回应了现有举办者对资产权益的诉求，进一步明晰了产权制度。对非营利性学校而言，现有民办学校如果办成非营利性学校，只需要修改学校章程，但不一定重新登记。再次，对营利性学校而言，明确营利性学校产权归举办者所有，可以取得办学收益，收费标准实行市场调节、由学校自主决定。即便如此，有论者认为，在营利性学校和非营利学校互转过程中，产权难题仍是其中最大障碍；温州没有一所学校转设成功就是例证，因此，需要出台更加具体可行的操作细则。

5.明确法律层面扶持措施

新民促法明确了民办学校扶持措施。如在民办学校财政资助方面，不管营利性还是非营利性学校，都可施行购买服务，享受助学贷款和学生资助等。非营利性民办学校在政府补贴、基金奖励和捐资激励上执行同公办学校一样的税收优惠政策。然而，有论者认为，新民促法对营利性学校资助并未作明确规定；如何资助营利性民办学校，也需要出台具体措施和配套监管制度。目前，美国对营利性学校学生提供的助学贷款有多达上千亿美元未归还，使得美国政府非常忧虑，这个教训应该吸取。

二、实施新民促法需要建立哪些配套制度及措施？

我国民办教育主要特征是投资办学而非捐资办学，并且民办学校体量庞大、举办主体情况迥异。因此，现阶段对民办学校实施分类管理是一项极为复杂的系统工程，涉及方方面面的制度重构和利益调整。论者认为，中央及各地政府应紧密结合具体国情，对接未来《民法典》的修立，变通顶层设计，调适路径选择，出台相应配套制度，并辅以稳妥的过渡措施，才能顺利推进和落实。论者就配套制度相关议题进行了如下阐释。

1.新民促法实施的过渡期问题

论者认为，鉴于我国民办教育发展历史，举办者最初进入民办教育领域时并没有明确产权，如果断然设置三年或一段时间过渡期，那么非营利性学校等于捐资，这势必给当前民办教育发展造成不小的阻碍。新民促法取消了过渡期，采取“新人新办法、老人老办法”的策略是恰当的。

也有论者认为，新民促法自2017年9月1号实施，距离实施时间不到十个月。新民促法不设过渡期，似乎时间准备充足，其实不是这样；它意味着学校必须在9月1号前强制选择。因为，届时旧法已经废止、新法实施，如果学校不做出选择，那么按照什么法律来规范？不选择或拖延选择，都不符合新民促法精神。

2.实施新民促法需完善的配套制度

论者认为，实施新民促法至少需要完善以下八种配套制度：（1）两类学校的设置标准及审批办法；（2）两类学校的财务会计及资产管理制度；(3)两类学校各自适用的税收政策；（4）两类学校的不同收费管理制度；（5）两类学校的财政资助及金融政策；（6）两类学校的人事及社会保障政策；（7）两类学校的监督管理及质量保障体系；（8）两类学校的产权制度及治理机制。

3.实施新民促法需健全的配套措施

论者认为，实施新民促法至少需要健全以下五种配套措施：（1）现有学校的清产核资及举办者（出资人）的奖励措施；（2）现有学校转设前后的债权债务衔接措施；（3）现有学校师生员工的合法权益保障措施；（4）过渡期内国家及地方相关法规政策的协调措施（如合理回报）；（5）转设期间民办学校办学风险的预警及干预措施。

三、新民促法给地方政府制度创新留下哪些空间？

我国幅员辽阔，各地情况迥异，国家法律应该规定大的方向性与原则性问题，而具体制度和政策落实交由地方政府做出。新民促法在营利性和非营利分类管理制度框架下，为地方政府的制度创新留下了空间。相关论者观点如下。

1.新民促法为地方政府制度创新留下空间

论者认为，新民促法为地方政府制度创新留下足够空间。法律虽确定了营利性和非营利民办学校分类管理框架，但许多配套政策的出台和落实却需要地方政府发挥积极性、主动性和创新性。它在诸多重要方面授权地方政府进行制度创新，这体现了因地制宜、尊重发展的思路。可以期待，未来将涌现出诸多创新举措；通过这些举措，从各个方面真正促进中国民办教育特色、优质、高水平发展。

论者认为，在现有法律框架下，地方政府可在以下方面有所作为。第一，非营利学校转成营利性学校的财产清算和税费缴纳办法；第二，非营利学校终止办学后的补偿奖励办法；第三，对民办学校的财政扶持办法；第四，民办学校组织建设、治理结构、照章办事、信息公开；第五，民办学校的督导和评估等事宜。

2.地方政府对新民促法的适应与创新

（1）上海。上海民办学校分类管理改革在新民促法出台前已经有所探索，主要体现在“两个引导”和“三个试点”。上海市政府制定优惠政策，分类管理、分类扶持，通过鼓励引导公共产品属性强的学历教育特别是义务教育走非营利性办学道路，引导职业类技能类非学历教育举办营利性教育机构，意图实现民办教育机构自主选择、逐步分流。目前，上海已经探索非营利性民办高校示范校试点、非营利性民办中小学试点、民办非学历教育机构分类登记管理试点等三方面试点。新法实施后，上海将结合实际情况，加快地方修法工作，完善相关政策设计，组织力量研究制定《上海市民办教育促进条例》（暂名）等一系列政策，以尽快落实新民促法的原则和要求。同时，按照上海市教育综合改革整体部署，深化民办教育领域综合改革成果，重点推进非营利性民办学校建设、民办教育基金组织和融资制度建设、高水平有特色民办学校建设、民办学校治理结构的建设、民办教育购买服务制度试点和民办教育第三方评估机制试点建设等六个重大项目。

（2）广东。论者认为，新民促法是战略决策，具体战术如何实施，涉及法落地问题。就广东而言，在2009年，广东省人大颁布《广东省实施<中华人民共和国民办教育促进法>办法 》，规定“共同举办的民办学校，举办者之间可以相互转让其全部或者部分举办权。民办学校举办者转让其举办权的，在同等条件下，其他共同举办者有优先受让权。”“出资人不要求取得合理回报的民办学校，在学校有办学结余的前提下，经学校董事会、理事会或者其他形式的决策机构讨论决定，可以每年从学校办学结余中提取一定比例，用于奖励出资人。但是，累计提取总额不得超过出资人的出资数额。”这就明确了民办学校举办权可以转让，以及可以获得一定比例奖励。新民促法与广东地方法规有冲突之处，这造成了部分举办者的忧虑。因此，如何协调国家法律与地方法律之间的关系，给予地方充分的制度创新空间，这值得研究，也备受期待。

（3）温州。温州是最早施行民办教育改革的地市之一，经过多年努力，2014年出台了“1+14”政策体系。目前来看，这套政策体系在一些方面已经不符合新民促法的原则，需要修正。新法实施后，政府与学校面临三个问题：怎么选择、怎么衔接，以及政府如何扶持。原有学校如果选择非营利性学校，需要修改学校章程，修改的具体细则（如在产权和回报等方面）应进一步完善；必须按照新民促法对“非营利”的规定，破除灰色地带，不能取得一分钱回报。现有学校如果选择营利性学校，将会涉及大额土地出让金及其他补交款项等棘手难题。

四、新民促法为民办教育资本市场留有什么预期？

虽然政府和社会资本合作模式（PPP）在我国方兴未艾，民间资本也作为重要力量不容忽视，然而多年来民办教育与资本市场的对接却因诸多限制而阻碍重重。新民促法出台，为民办教育资本市场打开了一扇光明之门，其发展尤为期待。论者对此进行如下论述。

1.破解了民办学校与资本市场间的法律障碍

论者认为，新民促法出台前，民办学校与资本市场之间存在诸多法律障碍。例如，民办学校融资受到担保法、公司法、证券法的限制。所有民办学校在证券市场不可能直接上市融资，这是因为上市融资必须是经营性资产。我国在证券市场上市的民办学校，香港有两家，美国有一家，其上市经过非常复杂的运作。再如，收费权质押有诸多规定限制，学费受到政府监管，不能质押；非教学资产可以抵押，然而金融机构为控制风险计，也对其持谨慎态度。这种境况将随着新民促法的实施及配套制度的出台会大大改观，障碍将大幅度排除。

2.对接教育行业与资本市场

论者认为，资本市场并购、新三板挂牌及资产证券化三块内容与民办教育发展密切相关。（1）从A股市场并购来看，整个教育产业发展态势蓬勃。2015年教育产业风险投资的一级市场投资规模就达129亿。上市公司并购次数逐年上升，2015年并购金额高达到104亿。然而，根据证监会《上市公司重大资产重组管理办法》第42条第3项规定，上市公司发行股份所购买的资产应当为权属清晰的经营性资产，因此造成了经营性资产与非营利性属性的冲突，成为教育行业进入A股的重大障碍。即便如此，民办教育实践者仍然艰苦尝试、摸索前行。如电光科技并购雅力教育，是利用各地对在工商部门注册的不同操作空间进行资本运作；勤上光电收购广州龙文，采用民非企业剥离的方式走入A股市场；新东方学校进入港股教育企业，海亮登陆美股市场，都用的是VIE模式等。新民促法出台后，民办非企业教育机构登记成为营利性机构将不存在法律障碍，然而非营利性教育机构如何变成营利性教育机构，其实际操作仍有待相关部门进一步明确。（2）新三板挂牌。其条件较为简单，依法设立、存续满两年又明确有持续经营能力，公司治理机制健全合法合规经营、股权明晰，主办券商推荐并持续督导即可。苏佳一教育科技股份有限公司就是一成功案例。然而，公司资产应是经营性资产，这与民办教育资产的非营利属性冲突。如湖南津桥学院作为非营利民办教育机构，顺利登陆新三板的法律依据是取得合理回报；但新民促法出台后，非营利民办教育机构不存在合理回报，类似这样的机构如何处理，也是修法后遇到的挑战。（3）资产证券化。这是指以基础资产产生的现金流为偿付支持，通过结构化方式进行信用增级，在此基础上发行资本、支持证券的融资形式。民办教育领域的固定方法是以预期学费加住宿费作为基础资产进行资产证券化，如津桥学院和阳光学院就是比较成功的案例。新民促法出台后，非营利性学校学费和住宿费可否作为基础资产，有待制度进一步明确。

五、民办学校选择营利性还是非营利性？

新民促法明确规定：“民办学校举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”这以负面清单方式开放了营利性学校的准入领域。然而，对各个学段的不同学校来说，是选择营利性还是非营利性？不同领域论者对此进行了阐释。

有学前教育举办者选择营利性，其原因有三：首先，营利性幼儿园如果规矩办学、照章纳税，虽然缴税相对较多，但是举办者可以自己做主，产权归举办者所有。其次，幼儿园不是中央财政而是地市县级财政支持，在地方财政紧张时，地方政府肯定优先支持公办园发展，所以选择非营利性幼儿园在获得政府财政支持方面也有不确定性。再次，获得政府财政支持将面临着诸多严格的监管措施，这在某种程度上不为举办者所乐见。

有高等教育举办者选择非营利性，其原因有二：首先，作为有着不错效益的企业举办的大学，在学校创办之初就把它定位为非营利性，做教育是实现学校创始人的教育情怀，希望做成百年事业，而不是为了营利。其次，在现实层面，特别是学校升本之后，已经实然地定位为非营利性了。在非营利性办学框架下，学校注重特色发展和专业建设。

有民办培训机构选择营利性，其原因有三：首先，作为上市公司，只有选择营利性、在工商注册，才能保证资本的纯洁性，从而更有利在资本市场上融资。其次，营利性民办培训机构可以提供与传统教育不一样的教育模式。论者把所在机构定位为教育问题解决服务商，把国际教育定位成贸易。中国学生出国留学，是购买其他国家教育服务；来华留学的学生，是购买中国教育提供者的服务。这就要求培训机构不仅在课程方面要国际化，而且在设施设备、育人环境上都要国际化。再次，选择营利性更有利于机构开拓海外市场，购买国外学校。

有民办教育研究者认为，在义务教育和非义务教育混合的学校，如何选择不取决于政府而是学校自身。学校首先应把财产和账目梳理清楚，以此为依据，才能申请转成非营利性学校。

六、新民促法将引领中国民办教育将走向何方？

新民促法出台后，我国民办教育将走向何方，又会呈现何种发展格局？在政府将加大对民办学校财政资助背景下，又会对民办教育产生何种影响？论者进行了大胆预测。

1.民办教育发展格局

论者认为，首先，部分想营利的义务教育阶段民办学校受到抑制，新民促法将把这类学校引向非营利；学历民办教育方面，非营利性民办学校经济动机受到抑制，营利性民办学校因教师身份变化、社会认可度存疑等也将受到抑制；高收费民办学校，无论营利还是非营利都将受到抑制；城市流动人口、农村留守儿童等低收费学校，因有强烈营利动机，也将受到抑制。其次，对民办培训教育将是利好消息；对学前教育，以正面影响为主。可以预期，将来会迅速出现一批品牌教育集团。

2.公共财政资助策略

论者认为，新民促法实施后，我国公共财政将对民办学校施行普遍资助，即按学生人头进行资助。2015年出台的《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知（国发〔2015〕67号）》规定，把所有义务教育阶段的民办学校都纳入公共财政保障范围，这是我国公共财政从公办学校财政转向公共教育财政的里程碑。然而，高等教育领域的研究表明，公共财政的普遍资助会使处于金字塔顶尖的民办院校获得资助，从而使其更有资本抬高价格，最终导致学费标准上升和民众学费负担加大。因此，新民促法实施后，中央应完善转移支付制度，引入日常经费补助模式、适当控制奖励模式，在提供直接资助的同时更加注重间接资助，从而提高教育的公平性。