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宋晓梧：区域协调重在公共服务均等化

编者按：人口多，底子薄，地方发展差异大是我国的基本国情，也是我们在发展中要着力解决的基本问题。没有区域间的协调平衡发展，中国就还谈不上综合国力的整体强大，更遑论改革发展的成果全民共享。改革开放以来，为解决区域发展不平衡问题，我们采取的是“让一部分地区先富起来，先富带动后富”的分地区、分阶段、有步骤推进的方针。实际形态中，就表现为东部开放、西部开发、东北振兴、中部崛起等战略阶段，搞特区、开发区、重点城市群等享有特殊政策扶持的以点带面策略。这种战略、策略的实施，无疑取得了巨大的成果。但经过30年的实践，这种对特别区域采取特殊政策的重点扶持战略，也积累起了不可忽视的问题，比较突出的有区域协调发展评价标准GDP化、一定程度的地方保护主义、割裂统一市场、基本公共服务差异化等。如何消化这些问题，中国经济体制改革研究会会长宋晓梧认为，根本在于将“基本公共服务均等化”确立为区域协调发展的标准。

改革开放以来，从搞活一个国有企业、建设一个工业园区、经营一个现代城市到协调区域发展水平，我们的视野越来越开阔。这是不断打破行政分割，在更大范围内发挥市场配置资源基础性作用的必然趋势。

2000年国家提出西部大开发战略，2003年提出振兴东北战略，2004年提出中部崛起战略，在中央统筹规划和各地共同努力下，这三大区域的经济社会发展有了不同程度的提高。2008年至今，在两年多的时间内，国务院相继通过了《广西北部湾经济区发展规划》等15个国家级区域规划、纲要或方案，近期酝酿出台的还有四五个国家级区域规划。20多个国家级区域规划，有的涉及大区域，如西部、东北，有的跨省，如《鄱阳湖生态经济区规划》，有的仅限于省内，如《辽宁沿海经济带发展规划》。“十二五”时期应从国家层面上突出重点，进一步抓好西部、东北、中部三大区域的协调发展，对涉及跨省的区域规划重在指导，而对各省、自治区、直辖市内的区域规划则交由地方政府全权负责。

宋晓梧认为，改革开放30年来，各地区的经济实力都有不同程度的提高，我国综合国力大大增强。同时要看到，在机制作用下，资源要素还会向发展条件较好，回报率较高的区域集聚，区域协调发展的任务仍然十分艰巨。需要研究的一个问题是：区域协调发展的标准如何确定?现在各地仍把GDP或人均GDP指标大致相当作为区域是否协调发展的第一衡量标准或主要衡量标准。这样，比GDP增长速度，难免成为各地最现实的目标，而在目前过多靠投资拉动经济增长的模式下，比投资增长又成为各地最直接的目标。但是，由于自然禀赋与地理位置的差异，不同区域GDP或人均GDP是不可能一致的。例如，按照主体功能区的划分，列入禁止开发的地区与列入重点开发的地区就很难达到人均GDP大体相当。又如一些困难地区，如新疆南疆地区、青藏等省藏区、秦巴山区、武陵山区、滇黔桂石漠化地区、西南民族特困地区、西部边境贫困地区、三西地区等，现在人均GDP只相当于全国平均水平的1/3或1/4，如果以人均GDP大体相当作为区域协调发展的主要衡量指标，那么实现区域协调发展就是十分困难和相当遥远的事情。

宋晓梧说，应当考虑以基本公共服务均等化、公共设施基本完备作为衡量区域协调发展水平的主要指标。教育、医疗、社保、住房等民生指标大体相当，供水、供气、供电、供暖大体平衡，铁路、公路、民航等交通设施基本具备，就可以认为区域发展水平大致协调了。国际经验表明，政府建立完善的面向全民的均等化的基本公共服务和基本公共设施，是在发展过程中缩小地区居民收入差距的普遍做法。

我国由于前一阶段各地偏重总量GDP或人均GDP指标，公共服务均等化的问题没有提到应有的位置，致使居民收入一次分配的地区差距，经过二次分配反而扩大了。例如，2006年小学生均预算内教育经费上海是河南的9．9倍，初中生均预算内教育经费上海是贵州的8．7倍；再如，社区卫生机构覆盖率，2007年在一些地区达到100％，而在有的经济欠发达地区不到30％；还有，人均基本医疗保险支出，2007年上海、北京、天津与江西、贵州、河南等地比，差距在4-5倍左右。北京的基本医疗保险报销最高限额今年要提高到30万元，其他省会城市的基本医疗保险报销最高限额一般在5-8万元，多数不超过10万元。国家法定的基本医疗保险在不同地区待遇水平存在如此大的差异，不符合公共服务的基本属性，也不利于劳动力的合理流动。类似的问题在基本养老保险方面也存在。因此，基本公共服务均等化是当前区域协调发展工作中应当着力解决的问题。

标准虽然确立，但我国现阶段是否具备实行此标准的物质基础?宋晓梧表示，基本公共服务投入改革大有可为。我国国力提高了财政加大基本公共服务方面的投入是有较大空间的。2008年，我国用于教育、医疗和社保的公共服务支出占财政总支出的比重为29．7％，比人均GDP3000美元以下的国家平均低13个百分点，比人均GDP3000美元至6000美元的国家平均低24．3个百分点。

对此，宋晓梧建议：

第一，加快财政支出制度改革步伐，调整财政支出结构，进一步提高公共服务支出占财政总支出的比重，加快完成从投资型财政体制向公共服务型财政体制的转型。

第二，合理划分中央与地方的事权，合理调整中央与地方的财力分配关系，逐步将基本公共服务事权适当集中到中央，由中央统筹平衡各地基本公共服务标准，并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制。

第三，按照均等化的方向改革公共服务领域的各项制度，加大对公共服务的投入，尤其是加大中央财政对贫困地区公共服务和基础设施的转移支付，逐步缩小各地公共服务和基础设施的差距。
第四，着手研究逐步平衡地区间的公共服务水平，当前突出的问题是先解决省、市、区内的基本公共服务差距过大问题，进而解决地区间的基本公共服务均等化问题。以上措施大致到位．对于我国区域协调发展意义重大。

区域协调发展的方向，是切实维护中央政令统一，打破各类地方保护，促进劳动力等生产要素在地区间合理地自由流动，改革与完善财税制度和资源管理体制，加大中央与各地间的财政转移支付力度，同时对特别困难地区给予一定的财政支持和政策倾斜。要警惕过多的国家级区域规划形成层次不等、种类繁多、画地为牢的各类财税、土地、外贸等优惠政策，结果反而在一定程度上割裂了统一市场，形成地方政府主导的区域性GDP竞争，并最终加大了区域协调的难度。

（文见《社会科学报》2010年9月2日第1版）