加强顶层设计 构建现代职业教育体系
——对荷兰、瑞士和意大利三国职业教育的考察与思考
特约记者 焦玉步
去年下半年，我们组团赴荷兰、瑞士、意大利三个国家考察，重点了解教育规划、职业教育、继续教育等方面的发展情况。根据三个国家特点，着重考察了荷兰现代农业、瑞士现代制造业、意大利文化创意产业所需的技术技能人才培养情况和现代职业教育体系建设情况。
基本情况及特点
荷兰、瑞士和意大利三国职业教育的定位科学合理，产教深度融合，体系成熟和制度完备，具有很强的吸引力。特别是职业教育体系建设与国家产业及区域经济发展互相促进，校企共同承担国家技术技能积累创新和技术技能人才培养的任务，20世纪90年代以来，职业教育随着产业升级和经济发展方式转型需求向本科和研究生层次延伸，成为支撑三个国家综合竞争力的核心与关键，也成为民族融合、社会稳定的重要基石。
层次结构完善的现代职业教育体系成为国家技术技能积累、支撑产业升级的重要平台
荷兰、瑞士和意大利经济社会与教育发展的实践表明，综合国力强大的国家一定是人力资源强国，人力资源强国一定是技术技能强国，具有比较完备的培养技术技能人才的体系。
荷兰是西方10大经济强国之一，职业教育被视为荷兰经济的基础和社会的支柱，职业教育培训体系完备，学校职业教育有职业准备教育阶段(职业初中)、中等职业教育阶段(中等职业学校)及高等职业教育阶段(应用科技大学)三个阶段，从中等到本科、研究生职业教育的层次结构清晰。在高等教育阶段，形成了普通大学和应用科技大学并行发展的高等教育体系。企业培训以及员工发展被认为是行业、企业的责任和义务，形成了行业知识中心制定培训标准、学校负责培训技术服务、政府进行培训评估的完善的职业教育培训体系。
瑞士的国家综合竞争力长期位居世界之首，职业教育贡献巨大，其作用得到政府和社会公众的认可，职业教育学生受到社会尊重。职业教育体系包括中等职业教育学校、高等职业学院和应用科技大学，归经济部职业教育与技术总署管辖。20世纪90年代之后，瑞士的高等教育形成了普通大学(包括两所联邦理工学院和州立大学)和应用科技大学两大体系，两者同等地位，并行发展。应用科技大学共有9所，总体按区域设置，下属学院与当地产业紧密结合，许多学院属于前店后厂式的办学模式，学院有政府办的，有私立受政府资助的，也有私立自主运营的。如著名的洛桑酒店管理学院今天也属于西部应用科技大学的一个成员。瑞士职业教育系免费教育，职业院校、企业和行业协会分别承担育人责任，形成多元制职业教育体制，职业教育重视满足经济发展需求和满足人的需求协调一致。
意大利文化创意和时尚产业世界领先，与之相适应的职业教育和培训高度发达，成为高附加值产品竞争力所依赖的高素质技术技能人才的来源，并吸引各国有志趣的青年前往学习。高中教育包括高级中学、职业高中、专业技术学校等三类学校。大学层次举办非学历进修性质的职业培训教育。职业培训由初级职业培训、二级职业培训和针对社会各类需要人士的职业继续培训三个组成部分，各大区和市镇都设有许多职业培训中心，同国家和地方政府的学历教育共同构成全民终身教育培训体系。各种职业教育培训均以实践应用为导向，对接地方经济发展实际需要。
职业教育成为大多数学生的选择，形成了技术技能人才为主的人力资源结构
三个国家的人才培养结构适应经济结构和社会结构的需要，不断提升应用型、技能型、复合型人才的培养比重和层次，体现出了经济强国共同的人力资源结构形成规律。在荷兰，每年约53％的小学毕业生进入职业初中学习，2009年荷兰中等职业学校、应用科技大学和普通大学三类学生总数中，中等职业学校学生占总数的46％，应用科技大学占34％，普通大学占20％。在瑞士，学生经过初中、高中两次选择，70％以上的学生进入职业教育领域学习，只有20％多的学生在会考高中学习，向高等教育学术研究领域发展。在高中阶段，中职学生占学生数量的 75％，在高等教育阶段，高等教育毛入学率为38％，其中近50％的学生来自于中职教育毕业生。
瑞士、荷兰职业教育之所以有社会吸引力，有以下几个主要原因，一是在社会收入分配中尊重技术技能人才的价值。二是在人才培养过程中工学、校企紧密结合，毕业生可以获得高质量的就业机会。三是职业教育成为创新创业主要原动力，毕业生是科技型小微企业创业的主体。四是技术技能人才有宽广的终身教育通道，可以通过多种渠道进入到高一级学校学习。
多种选择、灵活多样的升学制度保证了人人都能成才的教育理念得以实现
普通教育和职业教育相互支持沟通，三个国家初次教育和继续教育紧密衔接，使学习者可以通过自主选择、多次选择、灵活选择，形成以学习者为主体，教育培训和职业发展有机结合的教育体系，普通教育和职业教育相互沟通，成为保障人人成才、多样化成才的制度化基础。在荷兰，学生可以在三类中学间相互转移。完成职业初中四年学习的学生有资格转到普通中学五年级学习。获得中等职业学校四级职业证书的学生，有资格转到应用科技大学一年级。在瑞士，职业中学毕业生考试合格者可获得全瑞士承认的联邦资格证书。如要获得联邦职业高中会考证书，学生还要到专门的高中学校参加另外的学习和考试。职业中学毕业生还可以通过参加更高一级的考试来获得更高的职称或资格证书，也可到高等职业学校深造。各级职业教育与劳动力市场之间以各种资格证书和文凭相互联结。在意大利，学生在14岁初中毕业后进行第一次选择，可选择普通高中(细分为6类)、职业高中、技术高中或进入初级职业培训体系。学生在16岁义务教育结束时，再进行一次选择，根据个人意愿选择进入不同的学习渠道。三个国家都设置有资历认可制度和转换补习制度，这样既尊重了学习者的愿望和兴趣，也正视了学习能力的差异，建立起了开放广阔、多次选择、转换灵活的成丧立交桥，基本建立了技术技能人才成长通道，使职业教育成为服务劳动者成长、伴随劳动者终生发展的生涯教育。
以产教融合为主要特征的职业教育国家制度保证了高素质技术技能人才的培养质量
三个国家形成了产教融合的基本制度，包括政府主导、行业指导、学校和企业主体承担的办学机制，基于校企合作的现代职业院校制度和以工学结合为核心的人才培养制度等国家制度。在瑞士，形成了联邦政府、州政府和各行业机构(含行业协会、各类企业以及相关服务合作伙伴)的三方合作机制。职业教育由职业学校、企业和行业协会分别承担，形成“多元制”职业教育体制。联邦政府经济部职业教育与技术总署负责瑞士职业教育的全面发展规划与战略，确保了职业教育与经济和产业的对接与融合。职业学校教学大纲由政府会同各行业协会制定。行业机构的任务广泛而且不可替代，包括细化职业教育和培训，组织实施本行业职业培训，提供实施职业教育的场所，制定、修改职业培训内容和考试标准，受政府委托为职业证书考试和技能考试命题，协助组织考试，开发新的教育培训课程，举办旨在提供跨企业职业基本能力培训的行业培训中心等。在荷兰，“荷兰行业职业教育协会”由雇主、雇员和教育机构代表共同组成的各个行业理事会负责管理，其任务是促进职业教育与劳动力市场对接、校企合作培养技术技能人才；全国设立14个由行业职业教育协会、企业、地方政府、就业服务机构以及中等职业学校和应用科技大学等多方合作的区域性“知识中心”。通过上述制度，实现了教育链与产业链、人才链、利益链的衔接与融合，并形成了多元参与的职业教育质量评价机制。
应用科技大学是实现中高职衔接、培养高层次技术技能人才的重要环节
应用科技大学是瑞士、荷兰高等教育体系的重要组成部分，目前瑞士共有9所应用科技大学，覆盖了瑞士各大地区，每年进入应用科技大学的学生超过6万名；荷兰共有39所应用科技大学，在校生占高等教育在校生总数60％以上。从专业学科设置来看，与普通大学主要侧重于基础研究和培养学科型、知识型人才不同，应用科技大学以培养高层次技术技能人才为目标，学科专业设置与产业实际需求紧密结合，重视学生实践能力培养，具有显著的职业导向。从生源上来看，瑞士应用科技大学的生源主要来自通过职业高中会考的学生，中等职业教育学生可凭借联邦职业教育结业证书，直接进入应用科技大学学习，其中具有实践工作经验的学生占有较大比例：荷兰职业教育高中毕业生在进入应用科技大学获得学士学位后，可以攻读高等职业教育硕士学位，拓展了学生的上升通道。同时，瑞士、荷兰应用科技大学均重视继续教育，为具有职业经验并希望提高职业技能的个人提供学习机会。荷兰应用科技大学既提供全日制课程，也提供非全日制课程，目前在校生中 82％为全日制，15％为非全日制；瑞士应用科技大学为在职学习者提供了丰富的继续教育课程，方便在职学习。通过应用科技大学，瑞士和荷兰实现了中等职业教育与高等职业教育、学校教育与继续教育的衔接贯通，更好地满足了经济社会发展特别是产业发展对高层次、复合型技术技能人才的需求，有力地提升了瑞士、荷兰的产业和国家竞争力。
现代学徒制是中等职业教育主要育人模式之一
三个国家普遍实施了现代学徒制，瑞士等国的部分专业以工为主、工学交替、工学相长的特点明显。在瑞士，职业教育同时具有企业主导的学徒培训(双元制)和以全日制学校主导的职业教育两种形式。前者在其职业教育体系中占据主导地位。只有约1／3的企业有资格为职业教育学生(学徒)提供学习岗位。职业学校一般免收学费，企业还向学生支付一定的劳动报酬。近年来，学徒培训逐渐从传统的“双元制”演变为企业、学校和培训中心以及实训车间多元支撑的“多元制”，目的是加强学生的理沦功底和基础能力，适应非手工业等操作性强、需长期实践积累技能的新兴产业需求，提供中小企业无法做到的更社会化、更规范化和更系统化的培训。瑞士超过一半的企业家有当学徒的经历。在荷兰，中职有两种学习途径，一是全日制，学生40％-80％的时间在学校，学生在企业的实训时间占总学时的20％-60％。二是学徒制，学生既是雇员又是学员，每周1—2天在学校，3—4天在企业，学生的实训时间占总学时的60％以上，且学生实训岗位全部由企业提供。这两种制度在“国民学历资格体系”中具有平等地位。三个国家的实践表明，现代学徒制是国家和企业自身技术技能积累、技术技能人才培养的重要途径和载体，也是企业发挥主体作用承担职业教育责任的重要形式。
政府把职业教育作为教育投入的重点方向予以有力保障
在欧盟25个成员国中，有22个国家实行免费的中等职业教育，部分国家实行免费的高职教育，接受职业教育的学生还可以获得一些福利补贴、低收入家庭补助、奖学金等。在瑞士，教育投入约占国内生产总值的5．7％，占公共事业总支出的19％。职业教育系免费教育，职业教育与培训的经费主要包括公共经费、行业经费和职业教育基金，由联邦政府、州政府和行业机构分担。投入的特点主要体现为：多方投入、灵活多样、经费充足和有明确的法律保障。中等职业学校经费标准高过普通高中，由联邦、州、社区三级政府分担约60％，行业协会和企业分担 40％。在荷兰，实行12年制义务教育，学校的教育经费虽有许多不同的来源，但主要来自政府拨款。在意大利，政府负责提供大中小学的教育经费。在10年义务教育和12年“权利与义务”教育期间，学生参加的所有培训都是免费的。高中阶段的第1～3年教育不收取学费，以保证学生接受12年教育的权利。
五点体会
通过这次考察，我们深刻认识到，建设现代职业教育体系，是基本教育制度的重大创新，也是建立国家技术技能积累制度的重要基础，必须加强顶层设计。
一是教育体系完善以服务国家需求为目标。荷兰、瑞士、意大利职业教育体系与产业体系’联系紧密，三个国家分别形成了与其具有竞争优势的现代农业、现代制造业、文化创意产业相适应的现代职业教育体系，实现了职业教育体系与产业体系的融合发展。瑞士、荷兰的教育体系应用实践导向明显，由中职、高职、应用科技大学和企业培训机构共同构成了系统培养技术技能人才的教育体系，服务于国家支柱产业和区域特色产业的发展。瑞士和荷兰的应用科技大学均产生于20世纪90年代初，其主要动因，一是社会经济发展对应用研究和技术转移的需求越来越强烈，二是传统产业升级和新兴产业发展对高层次复合型、创新型技术人才需求极为迫切。应用科技大学以培养高层次技术应用人才和开展应用技术创新为目标，适应了世界技术革命和产业结构调整的要求。
二是国家制度创新以调动全社会共办职业教育为主线。三个国家的发达不仅表现在经济领域，也表现在制度完善等软环境的健全。通过不断完善法律和制度建设，形成政府、行业、企业、学校、社会组织紧密合作，合力推动职业教育的格局。以瑞士为例，政府经济部门统筹职业教育发展，行业组织做好分工合作，企业以现代学徒制和培训等形式积极承担和参与，形成了全社会共办职业教育的良好格局。
三是职业学校教育以培养技术技能人才，加快国家技术技能积累为使命。技术技能积累不仅是提升产业附加价值的基础，也是提升职业教育社会价值的关键。三个国家技术技能积累中校企紧密结合的职业教育体系发挥了关键性作用。技术技能人才不仅创造了可见的物质财富，赢得了经济价值；也得到社会的普遍尊重和认可，赢得了社会价值。职业教育价值通过技术技能人才的系统培养、全面培养得以体现。
四是职业教育投入以政府为主体。加大对职业教育的投入是实现职业教育科学发展的重要保障。三个国家把发展职业教育作为公共财政投入的重要职责，按照职业教育办学规律，实行中等职业教育免费，对高等职业教育和应用科技大学的发展给予和普通大学相近的投入。同时，企业通过多种形式承担了大量职业教育的经费。在法律上保证政府和企业对职业教育的投入，不仅保证了职业教育的质量，为经济发展提供源源不断的人才支持，而且为社会提供了就业和社会保障的安全线，促进了社会公平和稳定。对职业教育的投入，不仅是对教育和经济增长的投入，也是社会稳定、安全、保障的最有效投入。
五是学习型社会建设以职业教育体系为基础。三个国家都高度重视继续教育，以学习者需求为导向，职业教育和继续教育有机结合，实现了提高学历、择业培训和幸福生活的多重目标。职业教育体系在继续教育中承担了重要使命，构建了为学习者提供自主选择、多次选择的学习渠道，使学习者可以根据自身职业发展的需求，灵活多样地接受继续教育。继续教育不以单纯提高学历为目标，而是突出工作应用导向、职业发展导向，学习内容和实际需要紧密结合，学习成果和学历社会认可紧密结合。
借鉴与启示
一是明确现代职业教育的定位。职业教育是教育体系中与经济社会发展结合最为紧密的一种教育类型，随着我国经济社会的发展和产业技术的进步，职业教育的内涵也应不断完善，应当明确为是面向现代科学技术和生产方式，培养生产服务一线的技术技能人才的教育类型。当前，随着经济发展和产业转型升级，我国职业教育结构已经从以初等和中等职业教育为主发展到以中等和高等职业教育为主，特别是培养高层次的技术技能人才已经成为突破产业瓶颈的关键。我们建议现代职业教育体系的设计，应当按照系统培养技术技能人才的培养目标，推动职业教育从层次向类型转变，构建技术技能人才成长通道；加快高等教育分类管理，为应用科技大学的建立和发展开拓空间。
二是大力推进产教融合。职业教育是各级各类教育中与产业企业竞争力提高联系最紧密、对就业贡献最显著的一类教育。产教融合制度是职业教育的基本制度，符合技术技能人才培养与成长规律，它既是职业教育发展的重点，也是职业教育发展的难点。发展现代职业教育，必须从宏观规划、办学体制、学校治理、专业课程体系、人才培养模式等各个方面，推进产教融合，深化教育链与产业链、人才链、利益链一体化。
三是加快建立职业教育与普通教育立交桥体系。按照终身教育的理念和发展现代职业教育的要求，改革招生考试制度，完善职业院校毕业生直接升学制度，扩大职业院校招收优秀技术技能人才的比例。探索促进职业教育与普通教育转换的补充教育制度，逐步建立普通高中和中等职业学校学生之间相互转学的机制。同时，修订现行学位制度，建立符合职业教育特点的学位制度。
四是政府支持行业发挥作用。行业是职业教育重要的参与者。各级政府应充分发挥行业在参与重大政策研究、开展人才需求预测、制定职业标准、指导专业和课程建设、推进校企合作、开展教育质量评价、落实就业准入制度等方面的重要作用。完善行业指导职业教育发展的制度，将适宜由行业承担的工作通过授权、委托等方式交给行业承担，加强政策支持、经费保障和服务监管。
五是推动现代学徒制试点。现代学徒制是产教融合的重要制度载体。学徒制是手工业并延续到工业化初期的技术技能积累传承的传统机制。随着现代产业体系的建立，随之形成以校企合作为基础的现代学徒制度，通过现代职业教育体系完成现代产业技术积累传承和创新，是发达国家增强实体经济竞争力的关键性机制。建立现代学徒制度体系是职业教育改革创新的一项重要举措。
六是鼓励现有地方本科院校向应用科技大学(学院)转型发展。瑞士、荷兰的应用科技大学在实现高等教育分类管理、促进中高职衔接、实现技术技能人才终身发展等方面发挥着重要作用，成为产业转型和技术创新体系的重要力量。我国一方面正处在产业转型升级的关键时期，高层次技术技能人才缺乏成为制约瓶颈；另一方面，相当一部分地方本科院校特别是近年来新建本科院校定位不清，特色不明，毕业生就业率低，对地方经济社会发展支持力不强。为此，应当研究推动地方应用型高校特别是2000年以后新设本科院校向应用科技大学(学院)转型发展；同时促进独立学院明确办学定位，将主要任务明确为区域经济社会发展培养高层次的技术技能人才。
（文见《中国职业技术教育》2013年第13期）