发达国家推进职业教育与经济协调发展的策略及启示
上海市教育科学研究院 王琴
摘 要：发达国家为保障职业教育的规模、结构和人才培养规格与经济发展的需求相协调，采取了种种策略。德国实行市场和政府的双重调节；英国积极改革职业教育管理机制；澳大利亚强化宏观调控、管理和引导等等。借鉴发达国家经验，我国职业教育的发展必须充分发掘政府作用，在制度层面、组织机构和具体策略上加强对职业教育的宏观管理和引导。
关键词：职业教育；经济；协调发展
中图分类号：G719．11 文献标识码：A 文章编号：1004-9290(2010)0027-0018-05
职业教育是国民经济和社会发展的重要基础，在整个社会生产中起着基础性、先导性、全局性和持续性的作用，是进行人力资源开发的重要手段。然而要切实发挥职业教育对经济社会的促进作用，职业教育的发展必须与社会经济的发展相协调，否则会造成资源浪费，影响经济以及职业教育自身的发展。研究世界主要发达国家在推进职业教育与经济协调发展方面的丰富经验，有助于制定我国职业教育发展的政策措施。
一、德国：政府和市场双重调节
德国以其“双元制”职业教育体系享誉全世界，目前已形成了一套完整周密的职业教育法规体系。通过市场和政府的双重调节，确保了职业教育与经济的协调发展。
1．建立相关法律法规．保证了各州职业教育培训的相对统一和顺利发展
20世纪上半叶，联邦德国各州就逐渐形成了特有的双元制，但根据《基本法》的规定，职业学校归州政府管辖，国家的主管权只涉及职业学校一方，企业培训一直是私人经济直接控制的不可侵犯的领地。1969年联邦德国《职业教育法》的颁布，正式把“双轨制”用法律形式确定下来的同时也确立了国家对职业教育的影响地位，从此国家从立法上开始对职业培训这一领域进行干预。依据《职业教育法》，企业里的培训都必须遵守联邦政府在该法中规定的全国统一的企业培训规章条例；一个企业只有当它具备了必需的前提条件时方能成为培训企业；学徒在培训前须与企业签订 培训合同，合同的形式及企业的责任和义务都事先由国家以法律形式确定下来。学徒所选择的培训职业也必须是在《职业培训条例》中所规定的、全国统一的、国家认可的。这样，通过立法德国确立了国家对职业教育的影响地位，保证了各州职业教育培训的相对统一和顺利发展。
2．培训市场中的“双向选择”为职业教育满足区域经济发展对技能人才的需求奠定了基础
在德国，早在结束义务教育之前，大多数年轻人就开始谋求培训岗位。原则上，职业咨询处负责介绍培训名额，但并非所有的企业都向劳动局申报它们空出的培训名额。报纸上也刊登这类广告，亲友们也提供这方面的信息。另外，培训名额交易所也提供很多协助，所谓的“培训名额市场”，企业提供培训名额，年轻人表明他们的兴趣所在。如申请成功，培训者(企业或实习处)根据职业教育法与受培训者或其法律上的代表签订培训合同。对于没有条件单独承担培训工作的中小企业，为了满足他们对培训的需求，行业协会在联邦政府的促进和资助下，建立了许多跨企业培训中心，作为企业培训不足的补充。这样，所有企业需要的技能人才通过“培训名额市场”为社会所共知，再通过年轻人与培训者“双向选择”的方式，使整个企业界需要的技能人才得以源源不断地补充。从而满足区域经济社会发展的需要。
二、英国：改革职业教育管理机制
英国最早进行工业革命，最早走上工业化道路，但由于社会上重人文学术、轻职业技术教育的传统观念根深蒂固，造成技术型熟练工人的短缺。1980年代以来，面对日益激烈的国际竞争，英国政府开始重视劳动者素质的提高，把职业教育改革与发展作为经济和教育改革的一项重要内容，采取一系列加强职业教育的措施，促使职业教育与经济社会协调发展。
1．调整中央教育行政管理机构
与许多国家一样，英国教育部和就业部在职业教育的管理职能上相互交叉、相互制约，彼此存在很多矛盾。1995年英国政府把教育部与就业部合并，更名为教育与就业部。英国政府声称：两部合并的目的是通过提高国家教育成就及技能水平．并通过促进高效灵活的劳动市场来支持经济的发展。应该说，教育部与就业部的合并在行政管理体制上实现了教育与就业的结合，促进了教 育政策与就业政策的协调一致，有利于改变教育与经济脱节的问题。2001年6月，教育与就业部又更名为教育与技能部，进一步强调对青年的技术技能教育，提高他们的职业能力。
2．成立行业技能委员会和国家资格与课程委员会
行业技能委员会负责开发国家技能标准。作为独立于政府的社会组织，行业技能委员会不受国家部门直接控制，它一方面联合政府和教育机构，另一方面牵手行业和企业。其成员主要来自行业协会．雇主在行业技能委员会内部的领导作用更好地联合了各企业的参与，这样，有力地确保了行业技能委员会所开发的国家技能标准符合行业企业的要求。为紧跟行业产业发展变化，行业技能委员会每9个月对行业技能标准进行更新，指导职业院校开发新的培训单元，促使职业院校的技能培训紧跟行业企业技术进步和职业岗位变化的步伐。
教育部与就业部合并后，1997年原教育部所属的学校课程与评估委员会与国家职业资格委员会合并，成立国家资格与课程委员会，在全国范围内建立了以职业能力为基础的资格证书制度(简称NVQ)。促使教育和培训制度适应技术、市场和就业方式的不断变化，满足企业和雇主对高质量劳动力的需要。
3．职业院校实行董事会制
英国实施职业教育的机构主要有继续教育机构、第三级学院(Tertiary College)、城市技术学院 (City Technology College)，其中继续教育学院是最主要的实施机构。根据英国政府“面向21世纪的教育与培训”白皮书规定，继续教育学院1993年4月起不再属地方当局管辖而成为自主办岸、独立经营的实体。学院实行董事会制，其中工商界代表占50％以上。这样，扩大了职业教育机构的办学自主权，有助于继续教育学院与行业企业的联系。
三、澳大利亚：强化宏观调控、管理和引导
联邦政府通过制定有关职业教育的政策法规，建立各级职业教育管理机构，对职业教育与培训进行宏观调控、管理和引导，确保各地区统一而高效的职业教育与培训，强化培训机构与行业企业的联系，保障职业教育与经济的协调发展。
1．通过各级组织机构的设立和有关政策的制定，在制度上保障职业教育与经济发展的协调
澳大利亚联邦政府非常重视职业教育，把职 业教育放到提高劳动力素质、保证国民经济增长的高度来认识，高度重视对职业教育的管理，并在管理中发挥宏观调控作用。通过多年探索和改善，澳大利亚在各个层面都建立了能有效联系教育与经济的组织体系。国家层面上，通过立法设立了国家职业培训局，对澳大利亚宏观经济发展与劳动力市场的需求变化进行战略性分析，从事国家职业教育与培训的战略规划，组织行业企业参与到职业教育中来；地区层面上，各州都成立了各种行业咨询组织，其主要职能是联系大小企业，协调政府和行业的关系，为政府提供企业需求信息，把政府政策传递给企业；学校层面上培训机构一般都设有董事会。国家培训局通过对澳大利亚宏观经济发展与劳动力市场的需求变化进行战略分析，预测未来劳动力市场的需求变化，引导澳大利亚全国职业教育与培训的大方向，保证职业教育和培训体系满足产业界和国家发展的需要。行业培训咨询委员会由行业、商业及劳动部门的代表组成，主要职责是参加国家职业教育与培训体系的规划，进行国家行业标准的开发。所有学院的院一级董事会是学院的最高权力机构，董事会主席和绝大部分成员都来自企业，是各行各业的第一线资深专家，董事会每季度开一次会，对学院的办学规模、基建计划、教育产品开发、人事安排、经费筹划等进行研究和做出决策。为应对新兴工业对技能型人才的需求，澳大利亚政府出资建立了行业技能研究所作为连接产业和培训机构的中间机构。行业技能研究所对现有行业和新兴工业中的紧缺人才进行技能调研、开发和推广，广泛听取新兴工业发展中雇主的声音，了解雇主对职业教育和培训机构的课程质量和课程与行业相关度的评价，及时向社会提供培训信息，方便人们更好地选择，保证人们所接受的培训能够得到全国雇主的认可、与就业前景直接挂钩并与新兴工业需求直接相关。这些组织结构的建立，在制度上保障了行业企业对职业教育的参与以及职业教育与行业企业的联系，使职业教育的发展与经济社会发展相协调。
澳大利亚政府还采取了一系列具有重要导向作用的政策促进教育与经济相适应。近年来，为迎接经济全球化和国际竞争的挑战，澳大利亚的工业部门纷纷开展技术革新，涌现了一批新兴工业，对技能型人才提出了新的需求。为应对这一变化， 澳大利亚政府颁布了一系列政策，对职业教育与培训进行了新一轮的改革，确保职业教育与培训始终以经济发展需求和产业发展需求为中心。其中(构建我们的未来——2004-2010年国家职业教育与培训策略)明确提出了澳大利亚职业教育与培训的指导思想：为澳大利亚商业服务，使之具有国际竞争力；为澳大利亚人服务，使之具有世界级的知识与技能；为澳大利亚社会服务，使之具有包容性并能够可持续发展。
这些组织机构和政策的实施，有效地保障了职业教育与行业企业的联系。经过多年发展，澳大利亚已经形成遍及全国六个州两个自治领地，覆盖各种行业包括制造业、农业、商业服务、运输、管理、文化娱乐、建筑、金融、信息技术等国民经济主要行业的庞大职业教育体系。
2．依据全国企业组织对人才数量及能力要求的预测调整学院专业设置，满足行业企业的人才需求
专业设置是学校联系社会、服务于社会的基点。澳大利亚TAFE学院的专业设置依据全国企业组织对人才数量及能力要求的预测，由地方教育部门和企业组织审核后才能开设。一般来说，职业教育机构的专业开设必须具备以下条件：一是行业企业需要的(专业)岗位；二是学生愿意学习的专业；三是学校有条件(师资、场所、设备等)开设的专业；四是政府与行业机构从宏观布局等方面论证的专业。如，1998年澳大利亚国家培训局分析了未来5年本国可能发生的经济、产业和社会变革，对职业教育的宏观发展方向进行引导，要求学校增强专业设置的针对性。如面对那些很想学习经营管理，想自己做小生意的人而开设小生意管理专业；针对一些没有合适的工作而又想寻找就业机会的年轻妇女而开设妇女机遇与挑战专业。这些专业非常实用，很受欢迎。
目前，澳大利TAFE学院专业发展的一个重要趋势是设置综合专业。有些专业内涵跨学科体系，将生产职能与工艺过程相近的传统工种重新组合成新的工种，大大拓宽了职业教育的专业覆盖面。
3. TAFE学院设有专门机构了解行业企业用人信息
在TAFE学院的组织机构中，一般设有组织计划部，负责制定学院的教育计划。该部门负责人不仅对学校的教师情况、资产管理情况、学校建筑条 件等相当了解，而且对当地人口中的各学龄人口、劳动力人口、土著人口、移民人口、老龄人口等数字，对当地新兴朝阳产业、转移或衰落产业的情况，对就业信息和失业数字都非常熟悉。每年10-11月，该部门都要收集学院所服务地区产业变化对就业市场影响的信息，以及不同职业人力资源变化的具体情况，并通报各系，以便各系制定专业培训计划。另外，各TAFE学院还专门设立了“就业信息部”，负责与产业部建立广泛的联系。TAFE学院根据市场变化需求不断调整和修订专业设置，保证了职业教育能够及时培养社会所需人才。
四、启示
从发达国家的经验来看，要保障职业教育的规模、结构和人才培养规格与经济发展的需求相协调，必须充分发挥政府作用，在制度层面、组织机构和具体策略上加强对职业教育的宏观管理和引导。
1．强化政府对职业教育的统筹管理
从发达国家对职业教育的宏观管理策略上可以看出非常强调政府对职业教育的统筹。如英国政府历来对职业教育和企业培训很少进行干预，而是依靠市场指导职业教育的发展方向，结果职业教育与经济发展之间的关系并不协调。20世纪后期，英国在职业教育市场化过程中开始进行必要的政府干预，建立统一的职业资格体系，加大对职业教育和培训的资助力度，设立有关机构对职业教育和培训进行宏观协调和管理，保证职业教育的质量和规格能够从总体上与市场维持平衡状态。应该说政府对于职业教育市场化过程的干预是市场经济的必然要求。由于市场的内在缺陷，它的运行需要政府的保障，而且市场越发达，越需要一个强有力的高效的政府。自由市场并不是古典的完全竞争的市场，而是处于严格控制管理之下的市场。弗里德曼曾提出了一个用于“自由”的两条基本原则：第一，政府的权限范围必须是有限的。第二，政府的权力必须是分散的。达到这一目标的最好方法是建立自由经济市场。然而，他还指出：“自由市场存在当然不排除对政府的需要。相反，政府的必要性在于：它是‘竞争规则’的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁制者，市场所做的是大大减少必须通过政治手段来决定的问题范围，从而缩小政府直接参与的程度。”在我国当前市场经济背景下，不仅要求职业院校提高面向市场办学的能力，而且需要政府制定有关政策，在职业院校的招生、专业设置以及课程体系的建设等方面加强统筹和管理。
2．改革我国现有职业教育的管理体制
长期以来，我国职业教育存在多头管理、政府职能交叉的状况。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》规定：国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。事实上，教育部门和一些行业系统负责管理普通中专、成人中专、职业学校、民办职业学校等；劳动和社会保障部门管理技工学校和技师学院，负责职业技能鉴定和城乡劳动力就业培训工作；农业部门负责农民科技教育培训；高等职业院校分为省属和市属两类。这样条块分割式的管理体制，给职业教育统筹协调工作带来困难，容易出现管理分散、政出多头、无序竞争、资源浪费等问题，造成部门之间在发展职业教育方面的职责不清，在涉及职业教育投资时的相互推诿。这样既不利于区域职业教育统筹安排和规划，也不利于职业教育资源的综合利用。借鉴发达国家统筹管理职业教育与培训、教育与就业的实践，理顺职业教育管理体制，把教育、培训和就业的管理置于同一部门之下，综合考虑地方经济社会发展需要，确定各地区职业教育发展的层次、规模和速度，应成为今后我国职业教育管理体制改革的合理走向。
3．制定行业、企业参与职业教育的法律法规，提高职业院校技能型人才培养的针对性，满足区域经济发展的需求
德国双元制的职业教育的实质是以企业为主体的现代企业徒工制度，企业承担了职业教育的大部分经费和主要责任。在英国和澳大利亚，行业组织、企业也深度参与职业教育。我国经济体制转轨后，行业企业参与职业教育的积极性不高，2006年《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》强调指出，落实企业合理分担职业教育办学经费的相关政策，采取税收优惠等措施，鼓励企业为职业院校学生提供更多的实习岗位，支持行业企业参与职业教育办学和技能型人才培养，形成政府主导、行业企业与学校紧密合作的职业教育新格局。但是由于目前没有形成作为职业教育受益者的行业、企业应承担的具体法律义务，作为职业教育提供者的社会办学力量享受的实际优惠政策落实不到位，因而一些地区行业企业和社会力量参与职业教育的积极性依然不高。我们应加快完善相关法律规章，明确企业参与职业教育的责任与义务，制定诸如税收、资金、财物、人员等方面的优惠政策，推进我国职业教育校企合作的持续发展，提高职业院校培养的技能型人才与行业企业需求的恰切性，满足区域经济发展的需求，推动职业教育与区域经济协调发展。
4．完善职业资格证书制度并严格证书管理，确保各区域职业教育人才培养的质量和水平
我国各区域经济、技术水平差别很大，要求中、西部地区劳动者的职业能力达到与发达地区劳动者同样的水平，进行统一的技能水平测试，没有必要，也不可能，但是我们可以考虑建立统一而富有弹性的职业资格证书制度，改变目前“证出多门”的现象，通过统一的国家职业资格证书体系保障各区域职业教育所培养的技能人才的基本质量和水平。
5．在职业院校建立相关组织机构及时了解就业市场的变化
以企业为主进行职业教育的国家，如德国，行业企业的用人需求能够直观地反映到招生上；以职业学校为主开展职业教育的国家，通过在职业院校设立相关机构定期对所在地区的行业企业进行人才需求调研，以优化调整学校的专业结构和招生，培养“适销对路”的人才。目前我们国家的一些职业院校仍延续传统的内部管理体制，缺乏密切关注就业市场变化的组织机构，关门办学。我们有必要尽快完善相关体制机制，定期了解地区产业结构的调整、行业企业需求，及时调整人才培养目标，制定相应的人才培养方案。
(文见《中国职业技术教育》2010年第27期)