上海教育发展和人力资源开发战略研究报告
上海市教科院智力开发研究所课题组
编者按：受上海市政府有关部门委托，由胡瑞文、陈国良研究员主持，并由上海市教科院智力开发研究所承担的全市“十一五”规划重点课题《上海教育发展和人力资源开发战略研究报告》已于近期完成。报告从历史的、国际的、发展的视角分析展现了教育和人力资源开发在上海历史性崛起与未来新一轮大发展中的独特的巨大作用；在对未来上海人口、经济、科技与社会发展需求趋势进行系统预测的基础上明确提出了未来５－２０年上海教育与人力资源开发的新发展观，并构划出“两步跨越”的教育发展远景目标；报告还提出了抓住重大机遇、直面严峻挑战、实现跨越发展的主要动力和根本出路在于制度创新。该研究报告全文有六个部分，共１０多万字。因涉及内容广、篇幅大，在此将课题研究的部分内容予以发表，供读者参考。
成就、问题与挑战
一、历史的选择：重点开发人力资源与发展教育
１．上世纪８０年代：三个倍增计划
早在上世纪８０年代，上海就率先在全市范围内开展了人才普查与需求预测工作。根据预测结果，提出了相应的人才开发与教育三个倍增计划。到１９９０年基本完成三个倍增计划时，上海大专及以上文化程度的人才数量从１９８３年的３０万人增加到６８万人，增长１．２７倍，本科及以上人才数量从１５万人增加到３０万人，增长１倍。人才资源的快速增长，为９０年代上海经济的持续快速发展提供了有力的智力支撑。
２．９０年代人才高地及一流教育建设
为了适应各行各业人才需求的新变化，上海制定了“两手抓、两手硬”和建设人才高地的新战略，启动了“十大紧缺人才培训工程”、“再就业工程”、“燎原计划”和“绿色证书”等。至２００２年，通过“十大紧缺人才培训工程”等项目，参与各种项目培训、考核的市民已经达到４００多万人次，每年接受各级各类成人教育的超过２８０万人次。２００３年，大专及以上文化程度的人才数量增加到１３０万，是１９８３年人才普查数量的４倍多；本科及以上文化程度的人才数量在２０世纪８０年代翻番的基础上又翻了一番，达到６０余万，是１９８３年人才普查数量的４倍。
二、现状分析：人力资源开发和教育的进展
１．人力资源总量与结构的发展变化
——人力资源总量增长态势。人口规模和从业人员数量是人力资源开发的基础。２００３年末上海常住人口达到１７１１万人，比１９８２年增加５２５万人，其中户籍人口１３４１．７７万人，仅比１９８２增加１８１万人。从总体发展趋势看，上海人口的增长已经从自然增长为主转为机械流入增长为主。
——人力资源总体水平分析。２００１年，上海具有大专及以上文化程度的从业人员数达到１１２万多人，分别比１９８２年和１９９０年净增８０多万和近５０万人。大专及以上文化程度的从业人员占全部从业人员的比例也从１９８２年３．８７％和１９９０年的７．９４％提高到２００１年的１３．８３％；其中本科及以上的比例也已超过了６％，人力资源水平提升成就显著。与大专学历比例增长态势形成鲜明对比的是，２０年来，小学文化程度的比例大幅下降，２００１年已降到了１５％以下。
——产业升级中人力资源分布的变化。随着产业结构由适应性调整转向战略性调整，上海从业人员加快了向第三产业的转移。从１９９０年到２００３年，第一产业从业人员从１１．１％下降到９．１％；第二产业从业人员由５９．３％下降到３９．０％；第三产业从业人员比重加速上升，由２９．６％上升到５１．９％。其中金融、通讯、传媒、旅游、咨询、房地产等行业从业人员比例都出现了持续增长的态势。
——职业转换中人力资源文化构成的变化。根据２０００年第五次人口普查资料，在业人员的职业分布出现了一些新的变化，集中表现在：生产运输设备操作人员数比１９９０年有较大幅度的减少，规模下降了２３．８％；而办事人员和商业服务人员规模则有较大幅度的提高，与１９９０年相比，增幅分别达到１０６．０％和４８．９％。不同职业的在业人员文化程度都有不同程度的提高。其中专业技术人员、办事人员两类职业人员中，高学历劳动者的比例上升最快。各类管理人员中大专及以上文化程度的比重也稳步提高。
２．人力资源的引进与流动
上海通过实施“人才倍增计划”、“构筑人才高地”等重大战略措施，逐步建立了高学历人才的引进机制，引进国内人才数大幅度增加。按劳动部门有关数据推算，９０年代以来，在人才流动中，流入数约为流出数的３倍，而且引进的人才一般层次较高，其中本科及以上的比重超过了９０％。
——引进国际人才走在全国前列。截止２００２年，累计引进各类留学回国人员５万人，是２０００年前累计引进的２．３３倍；在沪常住外国、港澳台专家和专业技术人员７万余人，比２０００年前增长了５０％；２００２年从国内其它省、市引进的涉外人才４万余人，各类专家和紧缺人才１．７万人。引进国际人才工作走在全国前列，为上海的经济社会发展提供了新鲜血液。
——非上海生源高校毕业生的录用人数持续增长。近年来，全市所录用的大学毕业生，非上海生源继续保持较高的比例，２００３年达到４８％以上；其中，非上海生源的本科毕业生已超过５０％，非上海生源的毕业研究生的比例则高达８８％。１９９９年以来的５年间，上海累计录用非上海生源近１１万人，其中研究生３万多人，占全部录用数的２８％以上；本科生７万多人，占录用总数的７８％。本科及以上合计接近９７％。
——人力资源市场进一步开放。改革开放以来，整个人才、劳动力市场发生了重大化变化，上海曾经实施过的“蓝印户口”和大规模的农村户口转为城市户口政策，冲破了以往人员地域流动和等级身份变换的严格限制，为人力资源流动提供了广阔的空间。
３．教育发展及对人力资源增长的贡献
教育优先发展促进了人力资源的持续增长。９０年代以来，上海各级各类教育不断发展壮大。１９９０年到２００３年上海普通高校和科研单位共培养研究生６．７５万人，普通高校培养本专科毕业生５６．９３万人，其中留沪就业的人数呈持续增长的态势，１９９０－２００３年累计约为５０万人，其中研究生４－５万人，有力地推动了上海社会经济的发展和人力资源水平的不断提升。１９９０年到２００３年期间，中等职业教育毕业生达到８６．８５万人。
——义务教育均衡发展。２０世纪９０年代中期以来，上海市政府把中小学“薄弱学校更新工程”列为“实事”工程，用三年时间完成了２３０所困难学校的改造。
——扩充优质高中资源，提高上海中等教育的现代化水平。１９９７年以来，上海先后建成１５所现代化寄宿制高级中学，校园总面积２５００亩，校舍建筑总面积７０万平方米。到２０００年，上海户籍学龄人口高中阶段入学率已超过９８％。上海中等教育的普及水平已达到国际大都市的先进水平。
——高校布局结构调整，增强了上海高等教育的人才培养能力，有效促进了高校与城市、产业结构的互动。“十五”期间上海加大了高校建设步伐，按“２＋２＋Ｘ”计划方案，建设以复旦大学为核心，具有综合性、多层次特点的杨浦大学城，建设以交通大学为核心，具有文理渗透、理工结合特点的闵行紫竹科学园区；形成东西两个以政府主导与社会参与建设相结合的大学园区，即松江大学园区和南汇科教园区；建设若干个与产业密切相连、与城市区域发展重点相配套的、依托产业开发区和新城镇的产学研一体化的高校。本市户籍１８－２２岁学龄人口的高等教育毛入学率从１９９８年３０％左右，迅速提升到２００３年的５３％，实现了从大众化向普及化新的历史飞跃，达到了发达国家的平均水平。
——各级各类教育的多项改革收到成效。近十年来，上海在教育领域里探索了各项改革，创造了大量的改革经验。在多元化办学中，民办教育取得较大进展；中外合作办学项目和机构其办学层次涉及学前教育、普通高中、中等职业学校、非学历成人教育以及高等学历教育；在沪长期任教的外籍专家、教师和合作项目数量快速增加。在投融制体制改革中，“九五”以来，在加大政府财政教育经费投入的同时，上海多渠道教育投入经费不断增长，占教育总投入的比例也不断提高。
三、问题：尚未形成特有的科教综合竞争力
１．科技创新：不足以支撑城市知识创新体系的形成与发展
——科技与教育投入不足。２００２年，上海Ｒ＆Ｄ经费总投入列全国第４位，低于北京、广东和江苏，仅为北京的一半；全市Ｒ＆Ｄ经费投入占ＧＤＰ的比例仅为２．０４％，不到北京（６．８４％）的１／３。２００３年，上海地方财政性教育经费投入占ＧＤＰ的２．６５％，全社会教育总经费占ＧＤＰ的５．１％（含中央部属教育机构支出），均低于全国平均水平。
——科教创新能力弱。上海具有科技创新能力的综合性大学理工类本科院校仅为北京（４０余所）的一半；上海独立科研机构仅１００余所，而北京有４００余所；上海科研机构承担国家级重大攻关项目数也仅为北京的三分之一；上海高校科技合同金额只有北京的四分之一。从成果上看，上海科技成果转化率仅为１０％，深圳高达９０％。国际大都市综合竞争力指标的基本标准为３０项专利／万人，上海有非常大的差距。
——对推动产业升级的先导性作用不明显。国际上一些发达的大城市，高校知识创新在推动产业发展中具有基础性的提升作用，国内一些高等教育资源丰富的大城市在促进地区经济发展、提升城市综合竞争力方面开始发挥强劲的推动作用。上海的科教尤其是高校在提升上海产业结构及国际竞争力方面，远未能发挥出应有的基础性作用。
——投入分散、资源配置效率低、资源整合度差。发达国家科研拨款大多以竞争为原则，利用评价机制与合同拨款，提高经费配置的效率。上海财政性科技投入分配权分别由科委、经委、教委、发改委等几个部门掌握，以至于不少的科技研究项目计划从策划、预算到实施完成，带有很强的部门意识，互相联系和协调很少，导致普遍性的科研经费分散和重复使用。职能部门的条、块分割及企业对大量技术引进的过分依赖，直接导致了上海科技资源配置和使用的低效率，也造成了人才资源的大量浪费。
——高校与科研机构分立，难以形成合力。上海拥有近２００个自然科学、社会人文科学地方研究机构和４０余所地方高校，但高校与研究机构之间缺乏联系机制，没有形成强大的研发合力。由于大部分研究机构规模较小、缺乏学科支撑，导致研究课题小型化、研究力量分散、单科独进的现象非常普遍。这种现象既制约了高校、研究机构的规模效应和科技生产力，也在整体上严重削弱了上海的科技创新能力和城市综合竞争力。
——产学研合作缺乏有效机制保障。上海的企业、高校、研究机构之间尚未建立起市场机制下的资本、成果转化纽带关系，政府在审批各类科技项目时，也没有附设必要的产学研合作约束条件，企业与高校、企业与研究机构之间，依然缺乏实质性的激励和约束机制。
２．高等教育集聚度与辐射力不强
——高等教育机构在校生集聚度持续下降。高等教育在校生人口占城市人口的比例是体现城市综合竞争力的重要指标，国际大都市一般为５％－７％，纽约是６．４％，洛杉矶、波士顿为７．４％，东京达到６．０％，汉城也有５．５％，但上海只有３．５％。１９９０年，上海普通高等教育规模（包括研究生）占全国的比例为６．０％，２００１年下滑为４．２％（２００５年将可能下降为３．５％），江苏、湖北却呈上升趋势，分别占８．１％和６．４％。从高等教育的在校生规模来看，１９９８年上海高等教育在校生规模在几大省会城市中，仅低于北京和武汉，居第三位。到２００２年，南京、西安、杭州、广州和天津等城市高等教育迅速发展，其增长速度都超过了上海。
——缺少一批具有国际先进水平的大学与学科。世界一流大学如哈佛大学、麻省理工学院、斯坦福大学、加州大学伯克利分校等，均有２０余个学科在世界上享有很高声誉，而上海列入“９８５”计划的复旦大学与交通大学与之相比，差距很大。
四、“十一五”：上海教育发展与人力资源开发面临的战略机遇与严峻挑战
１．现代化国际大都市的目标定位提出新的要求，新的人力资源观和城市发展观带来重大机遇
上海发展战略要求上海率先建设现代化和实现小康社会，建成现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一。伴随新一轮经济社会形态转变、产业结构提升和城市物质文明、精神文明和政治文明建设，上海下一步的发展必然从依赖资本驱动转向依靠资本、技术、知识和人力资源驱动。上海要在未来十几年实现国际大都市发展目标，人力资源开发与教育发展追赶的任务非常艰巨。上海已提出“科教兴市”和“人才强市”的重大战略决策，并按照科学发展观，围绕社会经济协调发展和人的全面发展，通过制定《实施科教兴市战略行动纲要》、《上海实施人才强市战略行动纲要》等纲领性文件，制定了上海教育发展和人力资源开发的战略规划和重大举措，提出“建立以人才高地为支撑的城市新体系”、建成“国际化创新人才的集聚地和国内外人才配置的中心城市”的战略与任务，为上海确立了新形势下人力资源能力建设的新思路，为上海人力资源的进一步开发构筑了巨大的发展平台。
２．长三角挑战上海：发挥核心城市的辐射和服务功能
与国际大都市圈相比较，长三角地区的人口集聚程度、经济地位及其影响依然存在很大差距。在新的发展中，长三角如何发挥比较优势，吸引国内外各种要素和信息在区内汇集和流动，使大都市圈集聚的产业、金融、贸易、科技、信息参与全球经济活动，并通过提升综合实力在国家全面建设小康社会中发挥引领作用，已经成为长三角构筑中国区域经济发展的重要增长极和发展成为亚太地区经济发达地区之一进而发展成为世界第六大都市圈的关键一环。
作为区位优势明显核心城市的上海面临重大机遇与挑战。更好发挥经济中心城市的服务、辐射和带动作用，在共同打造世界第六大都市圈的合作与竞争中，通过构筑人才高地迅速提升人力资源能级，出色地发挥“联动长三角、影响中西部，服务全中国、面向全世界”城市功能，是上海在推动长三角经济一体化进程中面临的一项重大考验
３．举办世博会将引发相关产业跨越发展，上海面临又一次人才集聚的历史性机遇
上海承办世博会，将引发全球信息流、资金流、商品流、人才流、技术流以空前的规模向上海集聚，为相关产业跨越发展提出新的要求。借助世博机遇，上海将尽可能参与国际前瞻性分工，勇攀世界经济下一轮增长的主导产业——生物医药等的产业高峰；推动ＩＴ产业参与全球相关产业的分工，使上海成为全球ＩＴ产业的制造与技术开发的中心之一；积极参与国际性产业的分工，并以汽车产业为主导带动整个工业系统的全面提升。
世博机遇迫切要求上海本土人士尽快熟悉国际规则、了解各国文化，并能够主动融入国际合作。上海要抓住世博机遇，关注和抓牢“白领”工作全球化的“第二波”机遇，努力主动地接受现代职业服务的国际转移。这一新的发展趋势，无疑对上海的中、高层次人才的教育、培训提出了更高的要求，同时也对做大作强上海教育、对塑造上海国际大都市的城市精神和全面提高市民素质都提出了新的要求和挑战。
４．学龄人口下降给人力资源开发带来不利影响，提升劳动力整体素质潜伏重大危机
十多年来，上海低龄人口（１５岁以下）的比重出现大幅度下降，从１９９０年的１８．２３％下降至２０００年的１２．２６％。按照２０００年人口普查资料推算，如没有外地生源输入，到２０２０年，初中、高中、大学学龄人口均将继续下降为目前的１／２左右。
学龄人口的变化带来劳动适龄人口大幅减少。２０００年，上海劳动适龄人口（男１６－５９岁、女１６－５４岁）为１１４３万，按上海２０００年人口普查资料推算，到２０２０年，如果不输入外来人口，上海劳动适龄人口只能维持在８７０万左右。这一发展趋势将导致上海城市的抚养系数急剧上升，极有可能引发上海综合竞争力的下降，甚至给上海实现经济社会发展目标造成重大阻碍。
外来人口持续增长的变化趋势，将进一步给上海人口和劳动力发展带来两大明显的变化：改善人口和劳动力结构，同时也影响劳动力队伍受教育程度和素质提升。从研究结果看，“近年来，上海外来人口受教育程度仍以初中、高中和小学受教育程度为主体，总体素质没有获得明显的提高，２００３年的调查结果与２０００年的水平基本持平。”显然，重视改善和扭转上海这一人口、劳动力结构现状，加快提升劳动力队伍整体素质，对上海未来教育发展和人力资源开发，将带来新的压力。
５．人的需要悄然发生变化，对教育发展带来新的挑战
在不断增长变化的各种需求与物质文化消费中，不同层次、不同种类、不同形式和教育，无疑是上海居民最普遍、最急切的需求与消费。同时，社会进步和教育普及水平的不断提升，也将使传统教育制度面临更为严峻的挑战
６．更新改革理念、推动制度创新是实施教育综合改革的关键
选定上海为全国教育综合改革试验区，是国务院、教育部以及上海市领导着眼于上海和全国的一项具有重要现实意义的重大决策。
启动教育综合改革试验的核心是放权、减少直接干预和提供规范的法规、服务保障，关键是教育发展的观念和制度创新。上海必须把握和利用这一政策与机遇，遵循新的发展观，设计和落实行之有效的对策与举措，为全国其它地区提供新鲜经验。
未来发展需求预测
一、人力资源与教育需求预测的主要依据
未来十几年是上海建成现代化国际大都市的关键时期，也是经济结构转换和提升的快速发展期。经济的快速发展、优越的地理区位、都市的集聚效应和资源与生态等诸多因素的相互影响和约束，以及市场经济体制和运行机制的进一步完善，都将影响上海人力资源和教育的发展。如何充分发挥上海人力资源的比较优势，如何通过人力资源的进一步开发来促进全市经济和社会的可持续协调发展，是本报告对未来需求分析的一个基本依据。
１．经济总量持续快速增长
１９９２年以来，上海经济已连续１２年保持两位数增长。２００３上海国内生产总值达到６２５０亿元，比２００２年增长１１．８％。从历史和未来的发展趋势来看，上海经济仍将保持强劲的增长势头。据国家统计局预测，从目前到２０２０年全国经济总量将维持年均７％左右的增长速度，而上海经济增长速度将高于全国平均水平２－３个百分点。预计２００４年到２０１０年期间，上海国内生产总值将继续保持两位数增长；２０１０年到２０２０年期间，ＧＤＰ年均增长９％，２０１０年上海经济规模总量将在２００３年的基础上大约翻一番，达到１２１８１．１亿元，２０２０年在２０１０年的基础上再增长１．４倍，达到２８８３７亿元。
２．产业结构不断优化和升级
根据经济社会发展规划目标，同时考虑到上海处于国际、国内产业分工中的地位及比较优势，未来一个时期内先进制造业和现代服务业并重，仍是上海产业快速发展的基本格局。从２００３年到２０２０年，上海第一产业所占比例将继续下降。根据发展形势判断，２００７年前上海第二产业所占比例在现有基础上将有所上升，往后几年随着上海世博会的临近，服务业的规模将不断发展壮大，因此第三产业的比例将不断上升，第二产业的比例将逐渐下降。到２０１０年，上海第三产业比重将达到５１．０％，第二产业的比重下降到４８．０％；到２０２０年，第三产业将进一步提升到５９．２％，而第二产业将继续下降到４０．０％。
注：《上海市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出２００５年三次产业结构比为1.2:43.8:55.0。根据目前发展形势，要实现这一计划目标存在难度，因此我们对２００５年三次产业的结构进行了调整。
３．人口和从业人员规模适度扩大
根据上海城乡一体化发展和生产力布局调整趋势，参照伦敦、东京等城市形态结构和人口密度进行可比性测算，预计２０１０年上海总人口将达到１９００万人，２０２０年将达到２１００万人左右。
２００３年上海人口的劳动参与率为５０．２６％，２０１０年劳动参与率将继续保持在５０％左右，因此，２０１０年的从业人员将达到９５０万人左右，其中户籍从业人员６００万人，劳动参与率为４３％；外来从业人员３５０－４００万人，劳动参与率为７０－７５％。
２０２０年，劳动参与率保持在４５－５０％之间，从业人员达到１０５０万人。其中户籍从业人员６００万人，劳动参与率将下降为４０％左右；外来从业人员达到４５０－５００万人，劳动参与率可能下降到７０％左右
二、人力资源总量和增量分析
１．从业人员总量逐步增长
上海经济的持续快速增长及产业结构的不断优化升级，对劳动力总量和结构都提出了新的要求。根据上海城市功能定位与产业结构调整，综合考虑就业弹性[就业弹性＝（Δ从业人员／从业人员）／（ΔＧＤＰ／ＧＤＰ）]及劳动参与率变化等因素，测算经济增长的就业弹性约为０．１１，到２０１０年上海从业人员将增加到９５０万人，比２００３年增加９０万人左右，２０２０年从业人员将在２０１０年基础上再增加１００万人，达到１０５０万人左右。
２．三次产业的从业人员结构不断上移
为适应上海产业发展的需要，今后第三产业从业人员比例将继续增长，第一、二产业从业人员比例将继续下降。预计到２０１０年，第一产业从业人员比重将下降到７．０％；第二产业从业人员比重将调整到３５．０％；而第三产业从业人员比重将提升到２０１０年的５８．０％。到２０２０年，三次产业从业人员的比例将进一步调整到５．０％：３０．０％：６５．０％。
３．从业人员文化素质将进一步提高
随着产业结构的升级，先进制造业和现代服务业的比例和技术含量不断提高，上海劳动力文化素质也将有较大提高。２０１０年，上海从业人员中受过大专及以上教育的比例，应达到并超过２０世纪末发达国家的平均水平，即由２０００年的１３．９％提高到２０１０年的３０％左右，２０２０年达到５０％以上。２０１０年到２０２０年，从业人员中具有专科及以上文化程度的比例，将达到当时发达国家的水平。
４．需补充上百万专科及以上学历的从业人员
根据第五次人口普查资料，２０００年上海８２８．４万从业人员中具有专科及以上学历的为１１５万人，其中本科及以上学历４８．８万人。到２０１０年，上海从业人员中具有专科及以上学历的将达到２８０万人，其中本科以上学历达到１２０万人（本科占从业人员的比例为１２．５％），均比２０００年增长１．５倍左右。考虑到自然减员等因素，从２００１年到２０１０年，上海需累计新补充近２００万大专及以上学历的从业人员，其中本科及以上需新补充９０万人左右。
２０２０年上海从业人员中具有专科及以上学历的将达到５００万人，其中本科以上学历达到２５０万人（本科占从业人员的比例为２５％左右），分别比２０１０年增长１倍左右。因此从２０１０年到２０２０年，上海需累计新补充２６０万大专及以上学历的从业人员，其中本科及以上需新补充１５０万人以上。
三、重点发展领域的核心人才需求
１．企业家和职业经理人
企业家和职业经理人是上海增强企业核心竞争力的关键人才。据测算，目前上海职业经理人的需求数量为１５万人。从目前上海从事经理职业人员的总体情况看，尽管有相当的数量，但获得劳动和社会保障局颁发的资格证书的人数并不多，今后需要通过专业培训加速提高职业经理人的综合素质，以满足上海企业发展对高级职业经理人的迫切需求。
２．研发人才
上海的研发人员主要分布在政府研究机构、高校以及企业研究机构。２００３年上海从事Ｒ＆Ｄ的工程师科学家共１８万人左右。随着上海技术结构的升级，作为上海新一轮发展支柱产业的电子信息、新材料、生物医药等产业也持续快速增长，其对研发人才的需求将增加到４０万左右。
未来上海高新技术产业中人才需求数量倍增。到２０１０年至少需要增加２－３倍，其中本科以上层次人才将至少需要增加３－４倍。２０１０年人才拥有量将达到３５万人左右，层次进一步提高，人才规格趋于多样化。２０１０年电子信息产业和生物医药人才比例将达到４０％，新材料行业将达到２０％。人才需求类型主要是原创型研发人才、复合型管理人才和高技能人才。
３．高技能人才
上海产业结构调整和产业技术升级，需要一大批具有一定技术基础知识、掌握精湛技艺的高技术工人，需要一批具有创新能力的智能型高技能人才。２０１０年高技能人才总量应由目前的１１万人增加到３０万人左右，高技能人才占一般技能人才的比例应由８％增长到２０％（其中具有高职及以上学历的高技能人才比例达到５０％左右），形成具有一定规模、结构合理、素质较高的高技能人才队伍。
上海高技能人才的开发必须适应先进的装备制造业、现代服务业的发展要求。今后若干年，需求的重点是与核心制造业相关的模具制作、数控机床操作与维修、工业设计、现代测量技术等高技能人才，以及与都市型产业相关的会展设计、印刷媒体、园林园艺、工艺美术、多媒体制作、动漫设计、装饰装潢、烹饪、高级护理人员等高级技能型实用人才。
４．新兴职业人才
伴随产业结构的调整，上海将出现更多的新产业，原有产业也将随之升级，这些变化将带来新的职业如雨后春笋般不断涌现。据上海市劳动部门分析，２００４年内上海将诞生６５个新职业，主要分布在六个门类。这些新职业一般都是市场需求缺口大，强调专业知识背景与较强的动手操作能力相结合，并且很多蕴含着高科技、时尚和创意特征。迅速发展的高科技、创意产业，已成为催生新职业的主要领域，比如色彩搭配师、珠宝首饰评估师以及宠物医护人员，等等。
５．知识服务业人才
近年来，上海知识服务业发展速度逐步加快，２００１年的增加值已达６１８亿元，占全市ＧＤＰ比重１２．８％，堪称上海“第七大支柱产业”。上海一般传统产业的发展速度为６％－７％，而知识服务业的发展速度要高一倍。据预测，２００１－２００５年，知识服务业整体年增长速度达到２３．７％。在六大知识服务业中，发展最快的无疑是专业咨询业。而在各类专业咨询服务中，发展最快、对人才需求量最大的，是各个行业的会计、法律以及管理方面的专业咨询服务。
随着更多的跨国公司进入中国，更多的中国公司到国外投资以及到国外资本市场筹资，注册会计师将面临更加复杂的经营与财务问题，如多国货币、多国税收、多国法律法规、复杂的金融工具等问题。这必将导致对通晓多国会计制度以及精通外语的高级会计师的需求迅速增加。未来１０年，我国需求的１５类人才排行榜中，注册会计师将位居榜首，尤其是熟知专业业务和国际事务的人才更为抢手。
６．生产服务业人才
随着上海金融中心地位的逐步确立，国际金融机构入住上海的数量进一步增加，对金融高级人才的需求也势必日益增长。据测算，到２０１０年，上海大概需要６万左右的高、中级金融人才，而２００２年上海高级人才的保有量不超过３万人。其中投资银行、资产证券化、投资理财、宏观金融分析、中高级保险管理人才，经纪人和代理人才以及法律、咨询、市场化经营、交易中介和国际会计等成为人才需求的重点。
上海在建设国际航运、物流分拨中心的过程中，高级物流研究人员和物流经管人才是相关行业和企业健康发展的决定性因素。能够对企业物流总体协调、管理和控制的高层次管理人才和物流规划人员，也是企业需求最大、最迫切需要的人才。根据权威机构测算，目前国内需要中高级物流专业人才的数量已经达到６００多万，其中上海缺口６０万，而物流产业还将以每年３０％的速度迅速递增。
７．装备制造业人才
机电装备类工业是上海建立新型产业体系的骨干产业，发展重点是汽车、船舶、飞机、电站及输配电设备、轨道交通设备、大型数控机床、环保设备、医疗器械设备、物流设备等。到２０１０年，上海将建成装备类工业的开发、营销中心和高技术、高附加值产品制造基地，重点增强整体设计和关键零部件的自主研究开发能力。
据分析，到２０１０年，需要具备本科学历或中级职称的人才１２万人，比目前净增约４万人。人才需求的类型主要是国际化、跨地域的经营管理人才，高级研发和设计人才，具备投融资能力和熟悉国内外资本市场的资本运作人才，具有跨文化沟通能力又精通本行业营销业务的复合型人才，掌握数控编程和加工中心操作维护的高级技工和技师。
８．公共管理及社会事业人才
按照建设法制政府、责任政府、服务政府的要求，到２０１０年具有本科学历或中级专业技术职务的公务员比例将达到７０％左右。需要重点造就和培养一批能应对复杂形势、驾驭市场经济、依法行政和高素质的高级公务员；一大批精通职能业务、具有复合知识结构、信息搜集分析能力、熟悉国际规则、跨文化沟通能力的行政技术专家。
随着城市综合功能的增强和社会经济的发展，今后社会事业人才开发，将呈现规模扩大和层次素质提高并重的势头，预计到２０１０年，上海社会服务业人才需求将从目前的３３万增加到４５万人左右。
“两步跨越”发展目标
一、人力资源发展目标
１．城市人口与劳动力人口发展目标
充分考虑到２０１０、２０２０年上海经济发展、劳动生产率提高和人口承载能力等多方面因素，本研究报告参照市人口办等有关部门的预测结果，预期未来上海人口、从业人员的发展目标如下。
２．从业人员和新增劳动力教育水平提升目标
——从业人员平均受教育年限。２０１０年上海从业人员平均受教育年限，由２０００年的１０．１年提高到１１．５年，接近于ＯＥＣＤ国家１９９９年的平均水平；２０２０年可达到１３年，基本赶上当时发达国家的平均水平。
表１ ２０１０、２０２０年上海人口与从业人员预测（单位：万人）
指标项目
2003年
2010年
2020年
全市常住人口
1711
1900
2100
其中：户籍人口
1342
1400
1500
流动人口
383
500
600
全市从业人员
860*
950-1000
1000-1050
注：按《上海统计年鉴２００４》，２００３年全市从业人员总数为８１３万人。本表按大口径概念包括非正规就业人员数约４７万人。
——新增劳动力平均受教育年限。预计新增劳动力平均受教育年限由目前的１１．５年提高到２０１０年的１２．５年，２０２０年达到１４年。新增户籍劳动力平均受教育年限由目前的１３．５年提高到２０１０年以及２０１０年以后的１４年以上。
——从业人员中本科及以上学历人员比例。２０１０年上海从业人员本科及以上学历人员的比例，应由２０００年的６％提升为１４％（１９９９年ＯＥＣＤ国家平均水平为１５％），２０２０年达到２５％左右，相当于２１世纪初国际大都市的平均水平。
——从业人员中大专及以上学历人员比例。上海２５－６４岁人口中，接受大专及以上教育的人口比例由目前的１３％提高到２０１０年的２４％，２０２０年达到５０％左右。
３．公众的科学素养：２０２０年赶上发达国家
上海要形成积极进取、开拓创新的上海城市精神，必须大力提高居民的文化科学素养，通过各级各类教育和多种形式的培训，力争到２０１０年，上海公众科学素养的达标率超过１０％，２０２０年达到发达国家的平均水平
４．人才流动与引进
通过更大力度地落实人才引进政策和举措，２０１０年实现人才吸纳和输出数量的基本平衡；２０２０年人才流动实现输出总量明显大于流入总体趋势，辐射全国，进而可以充分发挥上海人力资源、教育对兄弟省、市、区的服务作用。
——海外引进。２００３－２０１０年期间，上海需累计吸引各类海外人才１５万人左右，其中外国专家６万人，海外留学人才９万人；２０１０年，在上海工作的境外人才应该占上海人才总量的１０％以上；同时还要适度引进上海急需的紧缺人才。
——国内引进。２００３－２０１０年期间，上海需引进国内的高层次人才、高技能人才和本科以上外地高校毕业生大约１５万人。其中，国内高层次人才和高技能人才要着重满足上海重点产业发展的要求，总量约为７万人
二、全市教育发展目标
１．两步跨越：做大做强教育，再创上海新辉煌
——通过进一步追赶，到２０１０年上海教育将有可能达到发达国家２０世纪末的水平。根据上海义务教育普及水平、高中阶段教育和高等教育发展规模与普及水平、教育国际合作与交流、高校科学研究与科技开发水平等方面的情况，我们对２００５－２０１０年全市教育发展的目标水平进行了初步预期。
教育发展水平描述
整体描述
2010年教育发展整体水平达到发达国家和部分国际大都市20世纪末的平均水平
义务教育
在覆盖全部常住人口的范围内，实现高质量、均衡化的义务教育；重在培养学生全面发展的素质教育得到进一步重视
高中和高等教育
在发展规模方面达到人力资源和劳动力市场需求基本平衡；教育集聚程度明显提升，为服务辐射创造条件；高等教育全面参与城市国际竞争力和创新体系建设
教育国际化
中等以上学校对外开放和合作明显增加，境外留学生规模快速增长，重点高校留学生比例将达到10%左右；学术交流与中外合作办学在规模和层次上获得明显提升，注重“走出去”；双语教育从试点向普及推进
职业培训与继续教育
初步建立以就业、创业和技术创新能力为核心的职业教育培训体系；职业教育培训与劳动力市场需求形成良好的互动机制；提供满足市民多样化学习需求的各类开放式教育培训
教育管理与制度创新
注重探索与教育发展水平相适应的各类教育教学制度创新，初步形成以终身教育为理念的上海现代国民教育体系；初步形成服务型政府管理体系；初步形成教育与社会经济协调机制
——２０２０年上海将形成区域性乃至国际性教育中心，在教育发展上与国际大都市并驾齐驱。在２１世纪第一个十年的精心策划和行动的基础上，上海将成为国内外重要的创新基地和知识扩散中心，成为国际化人力资源开发中心和国际化创新人才的集聚地，成为名副其实的国际级和区域级的教育中心。
范围与领域教育发展水平描述
整体描述
到2020年，上海教育发展整体水平上与发达国家和国际大都市并驾齐驱，初步建成世界区域性教育中心
基本建立现代国民教育体系
素质教育全面落实；完善以就业、创业和技术创新能力为核心的职业教育培训体系；职业教育培训与劳动力市场需求形成良好的互动机制；高等教育全面参与城市国际竞争和创新体系；基本建立注重以满足市民多样化学习需求的、以终身教育为理念和制度基础的现代国民教育体系
基本建成世界区域教育中心
教育集聚程度明显提升，服务与辐射能力强；各级各类学校对外开放和合作明显增加，境外留学生规模与比例快速增长，重点高校留学生比例将超过15%；学术交流与中外合作办学在规模和层次上有明显提升，“走出去”与“请进来”相平衡；双语教育普及水平提升
初步形成先进的教育公共治理结构
建立与教育发展水平相适应的各类教育教学制度，形成以终身教育为理念的上海现代国民教育体系；建成服务型政府管理体系；教育与社会经济协调机制全面形成
２．做大：进一步加大开放力度，继续扩大教育规模
——义务教育：全覆盖与均衡发展。２０１０年，上海常住人口义务教育普及率将达到９９％以上，在校生总规模由目前的１１０万人增加到１２０万人。基本实现城乡、区县和学校之间的均衡发展，保障外来进城务工农民子女接受义务教育的基本权利，高标准、高质量、均衡地普及九年义务教育。
——高中阶段教育：扩大规模与加大开放。扩大高中阶段教育规模，２０１０年，高中阶段教育在校生由目前的５５万人增加到７０万人左右，２０２０年达到８０万人左右。普职比保持在６０∶４０或６５∶３５之间；加大开放力度，２０１０年非沪籍外地生源当年招生总数达到７万人，占招生比例３０％；２０２０年非沪籍外地生源当年招生总数争取达到１０万人，占招生比例４０％；扩大优质教育资源，２０１０年，普通高中和三类职业高中的优质教育资源在校生规模由目前的５０％提高到６５％以上。
——扩大高等教育规模并增强服务与辐射能力。逐年扩大上海高等教育规模，使在校生总规模由２００３的６４万人增长为２０１０年的９０－９５万人，占城市总人口的比例由目前的３．８％提高到４．８％左右。２０２０年高等教育在校生总规模达到１０５－１１０万人，占城市人口比例提高到５％以上；进一步扩大高等教育的辐射与服务功能。到２０１０年，高校招生规模将由２００３年的２１．５万提高到２８万，其中普通高校外地生源招生比例由目前的２０％左右提高到４０％；到２０２０年，年招生规模提高到３２万人左右，其中普通高校外地生源招生比例提高至５０％左右；通过市与教育部重点“共建”复旦大学和上海交通大学，将之建成亚太地区一流大学；建设一批高水平的重点学科；通过产学研联手、抓一批高新技术产业化重大项目，形成一批有一定原创能力的高新技术研发中心。
——教育国际化：加强师生、及学术的交流与合作。进一步推进国际合作办学，充分发挥政府的主导作用，利用上海６０多个“友好城市”资源，力争到２０１０年与国际知名大学合作举办１０所分校或二级独立学院；到２０２０年，国外著名大学分校或中外合作二级独立学院数量达到２０－３０所以上；扩大境外留学生招收规模，到２０１０年，上海各级教育在沪境外留学生数由目前的３万多人，增加到５－６万人，到２０２０年，进一步增加到１０万人左右；积极鼓励并支持全市高等院校扩大招收境外学生，使全部高校留学生比例由目前的２％左右提高到５％左右，并使本市重点高校境外留学生占本校普通全日制学生数的比例从目前的３－５％逐步达到２０１０年的１０％和２０２０年的１５％以上；加强国际学术交流，到２０１０年及以后，与科技、教育有关的国际交流活动人次占当年境外旅游接待人数的比例由目前的５％提高８－１０％；推进双语教育，全市中小学实行双语教育的学校比例由目前的１０％左右逐步达到２０１０年的２０％和２０２０年的３０％；全市高校实行双语教育的课程数也由目前的不足１０％逐步提高到２０１０年的２０％和２０２０年的３０％。
——培训：从满足职业型需求向满足工作和生活质量双需求的转变。适应本市各类学生及从业人员就业、创业和工作转换的需求，上海应加大各种类型职业教育和培训的力度，在“十一五”期间，确保每年３５０－４００万人次接受各种类型的继续教育和培训；为此，２０１０年、２０２０年之前，上海应不失时机地满足市民多样化的教育培训需求，并同时实现传统教育体制向更为开放的、以终身教育为理念的现代国民教育体系转变。
３．做强：注重教育能力建设，跻身国际大都市行列
——以培育、塑造民族精神和上海城市精神为核心，全面提升全市青少年基本素质。按照中央和市委市政府关于加强未成年人和青少年教育的要求，在各级各类学校教育教学中注重弘扬中国特色社会主义的共同理想和民族精神，塑造、培育具有时代特征的城市精神；注重提高学生的基本文化素质和道德品质、全面发展学生的创新能力和实践能力。培养学生的生存与生活、就业与创业、合作与沟通的能力，弘扬民族精神，开拓国际视野；注重学生基本能力的培养，使学生的平均科学与数学成绩达到专门机构认定的国际先进国家水平；外语水平达到非英语国际大都市的相应水平；计算机应用能力达到国际大都市先进水平。
——研发水平：追赶并接近发达国家和国际大都市水平。到２０１０年，上海研发能力赶上新加坡、汉城等新兴工业化国家大都市的水平，接近部分发达国家和国际大都市的平均水平；到２０２０年上海研发水平将成为全市竞争力的重要支撑，成为科技进步、产业结构提升和社会经济发展的动力源。上海地方财政支出中科技经费比例由２００３年的１．７４％达到２０１０年的２－２．５％、２０２０年的２．５－３％。研发经费占ＧＤＰ的比重２０１０年达到２．３％；２０２０年研发经费占ＧＤＰ的比重达到美国、日本３％左右的水平；上海每万人中Ｒ＆Ｄ科学家和工程师人数为２００３年的２７．７人，[４]按此估算，上海有Ｒ＆Ｄ科学家和工程师共４万人左右，力争到２０１０年实现翻番，总人数达到８万以上；到２０２０年再翻一番，使Ｒ＆Ｄ科学家和工程师人数指标接近国际大都市的平均水平。目前上海全社会科技进步对经济增长的贡献率为５３％，２０１０年要达到６０％以上，２０２０年达到７０％左右；上海高校力争２０１０年有５－７个基础研究和基础性应用研究领域的研究成果与水平处于世界先进行列；２０２０年有１０－１５个基础研究、基础性应用研究和世界尖端研究领域走在世界前列。
——机构能力：注重团队建设和整体实力。加快建设和培育一批全球知名且能与国际接轨的高水平大学、学科或科研联盟，尽快形成能参与国际学术和技术创新的科研开发机构、培训机构和团队，在竞争中不断增强上海科技教育的整体实力；按科研运作规律和市场运行规律，在提升研发实力和国际竞争力的过程中，重点培育一批具有国际化视野的大学名校长、科学家、大师级人才和大批年青的科研骨干，并籍此占领部分学科和技术领域的制高点。
市民关注焦点满意教育的内涵
教育质量
为学生提供与其学习与发展潜力相适应的教育；
学校选择权
在基础教育阶段赋予学生及其家长的学校选择权；
经济负担能力
合理的收费政策与多样化的资助制度适当平衡；
教育提供方式
在学位、专业、课程及培训等方面提供开放、灵活、多样化的教育服务；
教育信息服务
能方便地获得学生及其家长所关心，并与教育选择和教育评价相关的各类教育信息；
教育管理与决策
依法行政，依法办学，在涉及重大教育问题的决策中应不断提高透明度，并不断提高上海教育决策的科学性水平；
教育参与途径
应逐步形成适合不同教育的社会、家长、学生的参与机会、参与途径。
制度创新：六大战略抉择
一、转变观念，创新思路，以教育综合改革为突破口，做大做强教育科技
１．转变观念，抓好组织落实，牢固确立教育和人力资源开发在上海城市发展中的优先战略地位
——确立人力资源是第一资源的战略地位。从上海发展的全局和长远需要出发，进一步认识科教兴市战略中教育和人力资源的不可替代的作用，确立人力资源开发和教育优先发展的战略地位，努力创造良好环境，使“第一资源”成为支撑上海未来２０年乃至５０年可持续发展的支柱。
——形成以政府行动引领全社会落实的思路。要走通“华山天险”这条路，需要全市各级政府和全社会共同行动。全市各级政府将努力实践“三个代表”的重要思想，从执政地位、执政战略、执政行为的高度，真正落实科教兴市战略，抓投入、抓规划、抓管理，像抓城市基础设施建设那样抓好人力资源开发和教育发展的落实工作。
——充分发挥必要的领导与组织保障作用。落实科教兴市战略与落实教育发展和人力资源开发战略，迫切需要上海建立旨在领导、统筹、协调全市科技、教育和人力资源的新体制。无论从科技、教育和人力资源对上海新一轮发展的诸多重要价值，还是从其所涉及的众多部门（包括组织人事、劳动与社会保障、科技与教育、财政与经济、国内与国际合作与交流等），都有必要确立全市性领导与组织机制，从根本上避免因部门分工可能导致的工作失误。
２．创新思路，规划要为科教发展和人力资源开发提供制度和公共资源保障
——抓紧制定全市科技教育统筹发展的中长期战略规划。制定全市科技、教育和人力资源发展的中长期战略规划，要突出科教统筹、科教合作和产学研一体化，制定符合上海实际、能够支撑上海经济社会发展和产业振兴的科教发展和人力资源开发战略规划，并通过相关政策、法规和市场的有力推动，真正把科教发展和人力资源开发转变成上海新一轮发展的巨大推动力。
——综合运用行政与财政、法律与社会等多种调控与约束手段，恰当引入市场机制，充分发挥各类公共资源集聚效应。抓住《行政许可法》实施的有利时机，充分发挥行政管理与政策导向的作用，充分运用行政与政策手段，做到“管好该管的”；运用公共财政绩效拨款新机制，实现有限资源的最大社会和经济效益；加快建设科教与人力资源各相关主体的法规、政策体系，使政府的依法行政与包括学校和科研机构的依法办学、依法科研、与公民个人和社会依法行事构成一个完整的、各有责任与利益、又互相协调的法制环境；探索并实践以上海整体发展为价值导向的社会监管新机制（如社会舆论、媒体引导、个人与组织行为的社会约束等），逐步建立起以社会价值和责任为核心的科教与人力资源发展的新道德观。
３．以教育综合改革为抓手，突破上海科教发展的体制瓶颈，创造教育发展与改革新局面
上海教育综合改革有必要从两个方面加以推进。一方面，要在教育与科技、教育与人力资源、教育与全市经济和社会的关系方面，突破传统的和现有的各种体制障碍（如科教分割体制等），将上海的教育改革与发展问题放在全市的战略高度通盘规划，统筹协调。另一方面，要抓住教育中社会广泛关注并寄予厚望的“关节点”（如考试与招生制度等）进行重点突破，将教育的指挥棒和兴奋点引向素质教育和创新人才培养上来，引向注重学校办学质量和办学特色上来，引向教育科技引领上海实现科教兴市战略上来。
二、整合全市科教资源，建立产学研战略联盟，聚集高端人力资源，有效提升城市科技竞争力
１．以投资改革为导向，以体制改革促建新机制，大力深化推进产学研“投资－体制－机制”三位一体的改革
——突破产学研部门管理分割的体制性障碍，实质性推进公共研发资源的统筹与管理。在大教育、大科技、大教育理念下，构建以公共财政为核心的“大财政”制度框架。在全市产学研统筹协调机构的领导框架下，消除公共财政中现存的弊端，改革部门分散拨发科研经费的传统做法，按科教兴市战略目标要求，以联席会议制度及相关的操作方式，安排全市重大科技攻关项目的财政支持及招投标活动，并通过特殊政策，在竞标中优先向产学研结合的团队倾斜，鼓励产学机构之间多种形式的合作。
——转变职能，搭建产学研政策、管理、技术和信息服务大平台，建设服务型政府。转变政府职能，在《行政许可法》框架内，积极主动建设“管办分离、政企分离”的现代服务型政府。近期特别需要在相关产学研的政策与环境、指导与管理、信息公开与服务等基础环节，做好扎实的推进工作，搭建以技术产权和产权交易所为载体、以科技中介机构服务集聚和风险基金引进与发展为支撑的便捷、开放、高校的产学研合作服务平台。从体制、机制、政策等各个方面推动创新，重点打造实施科教兴市战略的技术平台，形成全社会开放、各方面共享共用的公共实验室、通用技术中心、监测中心等，培育技术创新、中试、孵化基地，建立一大批企业研发中心。
——以项目机制激活产学研联动，鼓励社会资源参与产学研合作，形成产学研结合的长效机制。促进上海全市产学研联动，需要进行系统的制度设计与程序安排，包括在重大项目的财政资源配置上鼓励产学研合作，以知识创新、技术创新提升上海科技竞争力和产业结构，促进资源配置与布局结构调整等重大战略方向的引导。项目机制不仅可以实现有限财政资源的合理优化配置，也能在相当程度盘活存量，激活产学研三方合作及其人力资源开发，同时，项目机制也可在相当程度上弥补公共财政资源的不足。当然，这就需要有相应的政策和措施，鼓励和支持社会资源通过投资、参股等多种合作方式，与高校共同组建以资产或技术为纽带的科技研发实体，面向社会、政府和企业，以市场机制承担各种委托与服务。
２．大力推进高校与研发机构的布局结构调整与资源重组，快速提升上海科教资源整体实力
——科教机构整合：一项迟早要做的抉择。从可行性考虑，可设计分步推进战略，即首先启动上海地方科研院所与大学的资源整合；在涉及中央相关部门的科研院所和部属高校方面，积极鼓励多种形式和全方位的联合与合作，以实现在尽可能短的时期内大步提升上海城市科技实力，并以此作为攻克“华山天险”的一项战略部署。
——科教机构整合：地方率先启动。鉴于我国高校与科研院所隶属关系和财政体制上的差异，鉴于近十年来数十所上海高校与科研院所以多种方式联合与合作的实际，上海已有条件率先推进地方科研院所与高校的布局结构调整，并可以此作为“十一五”期间上海高校布局结构调整的举措。作为第一步，可首先考虑上海科学院下属研究所、其它独立研究机构进入高校，通过科研院所布局调整与资源重组，充实和加强高校研发机构、实验室、工程中心及科研队伍的实力，实现优势互补，提高上海整体的研发实力和科技团队承担重大科技创新和参与科技攻关、产业化项目的能力。
——推动全市科教机构和研发人员多种形式的联合与合作。对于部委属院校及科研院所，逐步加大联合与合作的力度，以联合申报科技项目或承担研发任务为依托，建立科研机构、高校及企业研发部门参与的课题组或攻关团队，使中科院上海分院、上科院下属研究所以及其他独立研究机构与上海高校实现资源共享，建立以课题的分工、合作及成果共享为纽带的产学研实质性合作机制。
——构筑产学研开放式管理与评价体系，充分运用项目“标准”和“评价”两个杠杆，加快与国际接轨的步伐。在构筑上海产学研开放式管理与评价体系中，紧紧抓住“标准”和“评价”两个杠杆，主动与国际水平接轨，同时，根据项目特点，逐步引入境外专家参与标准的研制和评价过程，使产学研项目立项过程和评价过程成为上海参与方提升自己实力的学习机会，尽快缩小上海在产学研相关领域与国际先进水平的差距。、
三、以“管－办－评”分离为切入口，用“大教育”理念统领新一轮教育综合改革试验，加快建设上海教育公共治理新框架
１．“管－办－评”分离：以新的思路和机制构造上海教育新制度框架
抓住《行政许可法》实施的契机，将政府职能转变与上海教育整体改革结合起来思考，就必然涉及政府与学校、政府与社会的关系。上海在过去十多年的改革实践中在政府管理、学校办学和社会监管的体制改革方面已奠定了较好的基础，进一步统筹规划政府、学校与社会关系的改革，按“管－办－评”分离与协调的思路进行改革的深化，不仅具有必要性，也同时具有现实的可能。
２．“管”：依法行政，探索并实践现代教育管理新途径
——用新公共管理理念诠释上海现代教育管理新思路。借鉴国外的实践经验，从上海实际出发，在教育公共治理结构改革与完善中实现传统管理方式的创新，是提高公共管理效率、进而也是提高政府公共管理国际竞争力的有效途径。
——按法制型政府的改革目标，在教育的宏观管理、尤其在教育改革与发展的重大决策以及市民广泛关注的重大问题方面，上海应进一步完善决策、政策审议制度、听政制度、责询等制度，使决策建立在更为透明和民主的基础上。此类制度的实施过程，应充分体现市民参与、法制化与决策透明的精神，从而为打造政府竞争力奠定制度基础。
——按绩效型政府的改革目标，在教育管理中有效引入市场机制。在涉及较多专业知识和操作程序的业务领域，可以探索实行政府管理和政府职能延伸型的专业性“机构”体制，使公共财政资金的分配更具公平性和绩效约束；在与政府教育管理职能相关的招生考试管理方面，既可采用完全市场化的方式，即让中介组织参与咨询及相关领域的工作，也可通过“委托－代理”方式，组建专业性的研究或咨询机构，由其负责有关教育项目的管理。
——按服务型政府的改革目标，在学校、学生及家长与社会各界广泛关注的领域率先推进服务导向的改革。比如，针对当前普遍存在的信息不对称实际，建设以专门从事教育信息分析处理的部门或机构（既可作为教育管理部门的一个分支，也可采用“委托－代理”的形式），提供完善、可信、可靠的各种教育信息；在涉及学生就业等社会普遍关心的管理与服务方面，可探讨在现有基础上进一步强化以服务质量的导向的改革，完善服务质量、运作效率、资源节约、教育与社会责任相平衡的约束机制（类似于企业等经济部门的契约机制）。围绕２００４年７月１日全国范围实施的《行政许可法》，上海教育管理也应对现行各项教育行政管理的法律规章进行全面梳理，以实现政府依法行政的目标。
——管－办分离与管－评分离：政府管理，学校办学与社会互动。按管办分离的改革思路，既要解决政府对教育科学管理的问题，包括管理的范围、管理的方式和途径等，也要解决长期以来政府管得过多的问题，法规规定的该由学校自主确定的办学范围应由学校自主，并允许试验和探索。针对全市分级政府教育管理以及涉及多个政府部门，目前迫切需要形成一个全市性教育培训领导机制，使政府间的教育培训管理职责分工变为合作协调，提高上海教育培训的宏观管理能力；应对上海高水平教育的发展目标，有必要针对教育管理系统实施能力提升计划，力争通过三至五年的时间，形成与上海创建一流城市一流教育相适应的一流管理水平。
３．“办”：依法办学，按现代学校制度的发展目标，创建有利于加快上海教育发展的现代大学制度、民办学校制度和社区参与的义务教育学校制度的新教育体系
——市场体制建设：从现代企业制度建设到现代学校制度建设的跨越。考虑到上海各类教育所存在的巨大差别，在建设现代学校制度方面也客观存在着不同的路径选择问题。本着成熟悉一块推进一块的指导性原则，为及早建成具有国际先进水平和发展潜力与活力的上海学校教育体系，谋划战略与策略。
——大学改革出路：快速启动上海现代大学制度改革。若上海按《高等教育法》规定的自主招生、学科专业设置权、课程与教学、科学研究－技术开发和社会服务、国际交流与合作、人事和财务等七个方面的自主权，与上海教育管理改革相适应（参见上述“管”部分），那么可以肯定地说，上海现代大学制度的改革与政府教育管理改革不仅在目标上完全一致，而且在改革推进和实施上也具有内在的连贯性。
——民办学校：体制创新需要制度和政策的支持。上海应尽快搭建具有指导功能的协调机构，克服教育、民政、工商、法律、财政、物价、计划等部门的各自为政，创造有利于民办教育健康发展、有利于推进公办教育改革深化的互动机制，为全国民办教育的可持续发展提供上海经验。
——义务教育：均衡化推进战略中的基层政府主导和社会参与体制的重建。上海在推进义务教育均衡化的同时，应加强推进基础教育的社区参与制度建设，并使中小学成为社区、街区文化、体育、科普、娱乐等多功能文化中心。要使学校建设与社区活动中心建设、公共运动场建设、科普教育基地建设相互协调，使学校、社区街区、青少年社区居民动起来，创造上海基础教育融入社区的鲜活经验。
４．“评”：从学生评价与社会评价入手，按两条线路方向，深化教育改革，积极推进与现代学校制度相适应、有利于从根本上确立素质教育、有利于提升上海教育现代化管理水平的新制度框架
（１）招考分离、以考试改革为突破口：以双赢策略，再次引领全国考试招生制度改革
——基础教育：“赢”得素质教育的体制基础。首先从招生制度上打破了基础教育单纯依附于高等教育的陈旧观念，改变了仅以考试分数作为高校入学的评价标准；其次，为上海重新构建评价基础教育的考试、考查形式和高校入学标准，打开了改革、探索与实践的大门；第三，即使以能力检验为特征的综合性考试，也能为高中向各高校推荐毕业生提供新的途径和空间。实践已经证明，不突破传统的招生考试制度，素质教育就不可能获得真正的实效，创新人才培养也只能大打折扣。
——高等教育：“赢”得具有多重价值的自主招生权。一方面，高校在中学推荐与综合考试评价基础上进行招生入学制度的改革，在实践中不断摸索有利于创新人才选拔的新机制；另一方面，高校也获得了各种开放式入学的制度基础，学校招生分等分级的不公平性将被彻底抛弃；再则，通过招生制度改革与学分制、弹性学制改革的联动，也将从制度层面推进现代大学制度的完善。
——考试制度改革需设计战略目标和实施路径。可以考虑的建议包括：一是继续保持“毕业考”与“升学考”两考分离，确保高中教育学段的完整评价；二是改革课程型的升学考，参考国际成功经验，注重综合能力考试，作为升学诸多标准之一；三是探索多种多样的学生学业与能力评价方法，为可行可靠的推荐创造条件；四是需要具体设计分步改革的途径、程序与实施方法，使改革能顺利衔接。
（２）社会多元化的教育评价：现代教育体系的“软”制度建设
创造条件与环境，尽快形成与上海教育发展水平相适应的各种社会评价制度，促进全市各级各类学校在政府依法行政、服务和指导下，真正做到依法、规范、有序办学。
——专业化的教育评价制度建设：再往前走一步。上海应出台相关的政策和法规，鼓励各专业协会、行业及其他专业机构对教育、对学校、对高校学科专业进行各种方式的评价，并注意在一定程度上吸纳境外相关机构、独立评估专家和专业人员参与有关学校教育的评价活动，通过评价，促进上海教育的国际化水平提升；上海还应当开放各种媒体和舆论的教育评价，使评价走近市民生活，形成有助于实现市民进行教育培训选择的信息参考，成为社会参与教育、监督教育行为的一条特殊路径。
——从法律、责任、道德角度创建教育的社会评价机制。上海教育评价制度的设计要充分考虑社会最基本的行为规则和道德约束，从制度上避免由不公正及各类缺乏可信度的评价行为的发生，通过教育评估机制为广大市民提供各类教育信息。
５．实施“管办评”分离改革，需突破的难点和重点
——考试招生制度改革牵一发、动全身。考试与招生制度改革既要从上海实际出发，考虑此项改革与其他教育、甚至整个社会事业改革的相互衔接和配套，同时也要充分考虑与全国及其他地区的衔接和沟通要稳步推进。
——现代学校制度改革。现代学校制度改革与深化可以说是改革的又一个难点和重点，这一改革牵涉法律与政治、经济与财政、教育与科技、人事与劳动社会保障、工商与民政等方方面面。在规划与实施上海现代学校制度改革中，要牢牢把握既定方向，分步实施，要以国家利益和全局利益为评判基准，这是上海教育具有蓬勃生机和活力的最重要基础。
——政府教育管理创新。政府教育管理创新，特别需要探讨法律约束的行政管理与多样化的现代管理手段之间的恰当平衡。政府作为管理部门又有着与权力分配与调整相互牵动的特殊性，也正是由于这一特殊性，改革与创新中要充分考虑上海城市发展的利益。
——教育的社会参与和社会评价机制构建。教育需要社会参与，也需要得到社会的反馈与评价。给社会的广泛参与和评价提供一个合理、合法的地位，实际上等于为教育自身健康发展提供了多样化、多元化的动力源。
四、“教育移民”、人才引进和国际交流“三管齐下”，优化人口和人力资源结构，支撑上海城市竞争力持续提升，提高教育服务在第三产业发展中的贡献
１．以优化上海人口结构为目标，扩大教育移民规模，增强上海教育的服务、辐射和引领能力
——法律监管与政策调节相结合，重视教育移民。教育移民是上海通过人口地区间迁移途径来解决和优化城市发展人口需求的主要思路和重大举措，市级政府在包括教育移民在内的外来人口迁入的政策设计和法规调整方面，要明确重点导向，通过法规、政策和经济手段，促进教育移民健康有序地发展。
——充分发挥宏观调控与市场机制两种功能，扩大非义务教育对外招生规模。上海在设计扩大教育移民（本处主要指外省市招生）政策时，应在充分发挥政府规划、协调、监管机制作用的同时，充分引入市场调节机制，促进各级各类学校面向长三角和全国各地招收优秀学生。市和区县两级政府有必要统筹规划教育扩大外省市招生的优先领域，明确在高等教育中的本科与专科之间，本科优先；明确普通高中和中等职业技术教育之间，普通高中优先；在义务教育与非义务教育之间，非义务教育优先；在义务教育阶段，也可鼓励部分高成本的特色学校（包括民办学校）适当对外招生。通过明确的政策导向，充分发挥教育在改善上海人口质量和人力资源结构方面的独特作用。
２．加大人才引进力度，创新人才引进方式，提升城市人力资源能级水平
——进一步完善各类人才引进制度。立足于城郊一体化发展，实现市区与郊区人力资源开发的统筹协调。根据中心城区重点开发现代服务业、郊区重点开发现代制造业的目标定位，组建国内外专家咨询委员会，重点研究上海人力资源开发的公开、高效工作方案及其举措，及时为上海城市发展战略、重大工程和项目等的人力资源开发提供咨询服务。
——创新各类人才引进方式。进一步加大人才引进力度，大学尤其是研究型大学，以及中科院上海分院、上海科学院，要面向全国、全世界公开招聘学科带头人等高层次人才，做大、做强科技创新平台，对于关键人才的引进，上海政府要增加“软”资助；扩大官方与民间的合作与交流，充分利用政府、国际组织间的交流合作渠道和民间渠道，广泛开展与海外行业协会、专业团体、华人社团等各类组织与机构的人才交流与合作；探索多种发掘与选拔途径，在国外大城市设立招聘海外留学人才的工作网点和窗口，引导和鼓励通过购买国际知名猎头公司、咨询公司的相关服务，在世界范围内搜寻各类优秀人才。提高海外人才的“进口”规模和外籍人口占常住人口的比例。
——吸引外国学生来沪留学研修。开放高校、科研机构和企业研发中心，吸引外国留学生和研修生进行课题研究、项目攻关。依托特色专业、优势学科，争取与国外名校的学分互认，推动留学生管理模式与国际接轨。
３．拓展国际交流与合作的范围及领域，以国际化的教育培训和职业资格认证为突破口，加快推进上海人力资源国际化进程，提高教育服务在第三产业发展中的贡献度
——以规则引导行动，融入国际教育培训与职业资格认证体系。建立和完善符合国际规则、国际惯例的各类教育发展和人力资源开发认证机构，提高上海人力资源、学科专业、资格证书、标准互认与交流的国际化水平和影响力。面向全国和海外筹建国际化教育信息交流和职业教育培训中心。
——通过多种渠道，加大项目与各类人员的对外合作与交流。大力提倡和鼓励政府机构、企事业单位、大学及研究单位采用开放式、国际化的研修性的人才培养、进修、合作与交流模式，鼓励和支持基础研究人才与国外一流大学、发达国家国家级的学会、世界知名研究机构进行多种形式的合作；鼓励和支持各类开发性、应用性研发人才与住沪跨国公司、大型企业研发机构进行项目合作。
——走国际合作办学道路，扩大招收境外学生，推进双语教育。进一步开放高校、科研机构或企业研发中心的招生范围，吸引外国留学生和研修生前来留学或进行课题研究、项目攻关合作。利用国际友好城市政府、民间的合作优势，吸引部分国际知名高校来沪与上海有关教育机构合作（公立大学、民办高校、专科院校）举办一批外国大学分校。与国外优质高等教育机构合作办学，学生可在境内外分段培养，授双学位或国外大学学位，开辟快速提升上海人力资源国际化水平的新途径。开拓中国品牌和上海特色教育、培训服务的国际市场，围绕提升教育服务在第三产业发展中的贡献率，不断探索和开拓教育服务业发展的新空间。
五、实施以创业、就业和创新为核心的城市人力资源能力建设战略，逐步创建以终身教育为先进理念和制度基础的学习型社会
１．政府规划、统筹、引导与协调，学校全面推进以能力培养为核心的素质教育，大力提升新增劳动力的就业、创业和创新能力
——构建人才培养目标的社会化沟通制度。由市政府专门机构统筹、协调，定期组织上海企事业单位、社会用人机构和相关专家，滚动预测上海人力资源开发对中等职业教育和高等教育毕业生的近、中期需求，并对毕业生应具备的各种能力提出明确的要求，为各级各类教育确定人才培养的目标提供指导或参考。利用政府的组织资源和网络平台，建立关于中等职业教育、高等教育改革和在校生实际能力培养要求等方面的公众信息收集、加工、发布以及信息交换机制。在解决学校人才培养标准、企事业单位用人标准“两张皮”的难题中，充分发挥政府的统筹、协调和引导作用。
——有效引导教育机构强化毕业生的能力培养。在强化毕业生的能力培养方面政府采取的具体举措为：实施毕业生企业实践制度，由政府协调，确定若干企业为毕业生实践基地，并对承担毕业生实践活动的企业予以一定的经费补助或税费减免；实施校长培训、教师进修以及实验室建设、教育教学改革工程等项目。
２．政策引导，财政支持，社会广泛参与，建设上海城市发展急需人力资源的教育培训新机制
——重构专业化、社会化、市场化的培训体系。加速建立面向市场开放运作、多途径举办、多元投入以及满足不同层次需要的市场化、专业化教育培训体系。充分运用市场机制，培育一支适应上海城市发展需求、社会化的职业培训师队伍。制定法规或条例，培育培训市场要素，支持和鼓励上海企业、行业在海外创建各类人才培养基地，鼓励企事业单位和政府定期选送青年公务人员赴海外进行实战培训，支持在沪国家、市属科研院所、大专院校、企业的科研教学人员以兼职或业余的方式参与各种形式的培训活动。
——以“政府资助”与“政府购买”取代“政府培训”。在政府宏观指导和经费补贴下，依托行业、企业和专业化的培训机构，培养培训上海城市发展急需的紧缺人才。对于涉及上海经济社会发展重要领域紧缺的管理、技术和技能型人才的培养培训，以及下岗工人再就业培训、弱势人群技能培训等公益性培训和继续教育工程，政府采用政策引导和财政支持等措施，通过签订相关的培训合同，调动包括培训机构在内的各方面的培训需求，吸引、鼓励和扶植专业化的培训机构等社会力量积极参与，并由政府按照培训成本对培训机构予以必要财政性补助。
——开辟职业培训公共服务平台。建立健全与劳动力市场供求信息网络互联互通的职业培训网络平台，政府通过这一平台为各类培训机构提供市场信息及相关服务，鼓励和引导全社会各类培训机构进行公开、公平、公正的竞争，并给予必要的资助。
３．产学研联动，构建开放的各类人员继续教育培训体系，铺设上海人力资源能力提升无障碍通道
——形成各级从业人员接受继续教育和培训的产学研联动新体系。通过支持产学研合作平台和“高层次管理、创新人才培养基地”建设，引导企事业单位采用校企结合、院（所）企结合的模式，依托上海高水平大学及专门研究机构，建立高层次管理、营销、技术创新人才的培养培训基地，通过有针对性的高层次的理论和专业培训，加速企业事业单位高层次管理、技术创新人才队伍建设。通过支持“各类人员教育培训中心”建设，推动上海一批本科院校、职业教育机构和社会培训机构承担或参与企事业单位的专门人才、技能型人才的培养培训活动。依托上海高校、尤其是一批示范性职校和示范性专业，根据从业人员的具体条件和企业对不同时期、不同人群的培训要求，灵活采用日校、夜校、周末班等多种受欢迎的学习培训形式。
——创新企事业单位在职培训的经费投入体制。探索建立由政府引导下的社会、单位和个人分担的继续教育培训经费保障机制，不断拓宽人才培训经费来源渠道。对于从业人员适应产业升级、职业转换及创业培训，在企事业单位资助和提供条件的基础上，由政府提供一定的经费补贴，以引导从业人员根据自身条件进行自我设计、自主投入和自我提高。
——设置入门标准，提升新增劳动力的专业、技能水平。根据上海城市发展需求，政府与部分行业协会共同设立本行业不同岗位反映的基本学历和能力的准入标准，对于录用不符合准入标准人员的企业给予必要的惩戒，对于从事人力资源开发的基础性行业，强制执行准入的高标准，大大提升从业人员的知识水平和人才结构水平。
４．改变传统的教育培训模式，倡导以提升居民生活质量为主要目的的灵活多样的新教育培训模式
——用多元灵活的教育培训提升广大市民的生活质量。通过改革，打破正规学校、统一教育教学模式为主导的、适用于传统工业化阶段需求的教育培养体系。适应消费结构提升中人民群众来自于非就业、非职业、非流动目的的学习需求，通过灵活的教育培训形式，不断满足社会成员追求多元化、个性化、高层次精神享受，以及人的全面发展的社会新需求，鼓励教育和文化消费。
——建设以社区教育培训为基础的终身学习城市。依托基层政府和社区，积极创办服务于本地区的社区教育中心*9穴或学习中心*9雪，通过互教互学、网络教育、专家授课等多种形式，提供广大居民随时随地能够接受的教育培训。通过政策、法规和必要的财政支持，强化各级学校教育职能部门的推动和支持作用，整合社会各种学习资源，形成宽领域、广覆盖、科学合理、规范有序的社区学习教育网络。充分利用现有文化教育公共设施、各类教育机构和居民活动场地，开展社会教育与公益性培训活动，满足市民终身学习和发展的需求。形成上海终身教育体系的基础单元，在全国率先建成现代化的学习型城市。
５．主动与中西部地区教育机构合作办学，扩大上海高技能人力资源供给途径与辐射范围
鼓励上海职业教育机构、尤其是具有行业、企业依托的中等职业教育机构与中部、西部地区广泛合作，采取“２＋１”、“１＋１”等多种形式，培养中等职业技术人才，使接受教育者在当地完成一、二年时间的职业教育后，集中到上海中等或高等职业教育机构继续学习、实践半年或一年，以增强其实战能力和提高技术水平等级，经相关企业考核合格后优先录用为企业职工，解决上海以及长三角地区一线蓝领劳动者数量不足、技能不强的实际问题。
六、营造有利于创新、竞争与合作的上海人力资源能力建设的新环境
１．开创有利于创新、创业的政策法制环境
——加快上海的人力资源能力建设政策、法规体系建设。在人员流动、信息共享、创业融资、生活便利、完善市场体系、健全服务网络以及税收、薪酬等方面，形成逐步完善的法律法规和制度框架，为上海人力资源能力建设提供基础性保障。重点针对人力资源开发、保护和人才流动权益保障、人事代理条例等人力资源能力建设关键领域，加快制订政策法规，进一步提高政府依法行政的水平。
——放宽兼职范围，重视人力资源共享制度建设。根据政事职责分开、单位自主用人、个人自主择业、政府依法监督的原则，以推行聘用制和岗位管理制度为重点，加快建立符合各类公共管理人才特点的用人制度和市场化的经营管理人才、企业家选拔任用制度。放宽兼职范围，形成柔性流动机制，激发人才创新活力。
——探索建立“竞争性”的人才聘用制度。发挥用人单位在人才使用上的积极性和主体作用，以充分激发各类人才的竞争意识、危机意识和工作积极性为目标，完善科学化、民主化、制度化的人才管理制度，强化考核，实现“能上能下，能进能出”，充分调动各类人才的竞争意识、危机意识和工作积极性，为各类优秀人才脱颖而出，为不同岗位的从业人员创新、创业创造外部环境。
２．构建开放、高效的人力资源公共服务体系
——建设适应国际化、市场化的人力资源服务体系。打破行业、部门、地区和所有制界限，着力构建由行政协调、公共服务和社会中介三个层面相结合的社会化、网络化服务体系。适应上海人力资源能力建设需要，在国际化、市场化、法制化和信息化的框架下，加速构建人力资源能力建设服务体系。在人力资源培训、交流、评价、人事代理服务等方面，实现人力资源服务的组织网络化、功能社会化、服务产业化和竞争市场化的运作系统，为单位和个人提供全方位的服务。
——改变人力资源市场服务模式。积极转变政府职能，从政府“办市场”逐步转变为“引导、管理市场”；逐步规范政府行为，促进人才、毕业生就业、经营者和劳动力等各类市场的融合，在全市形成统一开放、多元有序、信息共享的人才资源市场体系；逐步形成统一的人才大市场和人才服务体系，推进人才资源市场体系由有形市场为主导向无形市场为主导的转变。
——提供广泛的人力资源信息服务。实现人力资源信息的科学采集，实现政府三级公务网站与人力资源政务信息网络的互联互通。完善人才信息发布机制，定期向海内外公布《人才开发目录》、各行业人力资源需求及高层岗位招聘信息，及时公布高校毕业生就业率及其就业分布，并适时发布市场工资指导线信息、不同职业的收入变化趋势以及主要行业供求信息等。通过国际、国内的广泛合作，实现人力资源市场信息共享，建立广泛的跨区域人力资源信息服务体系。
——充实创新创业服务内涵。建立多元的风险投融资服务体系，扶持风险投融资中介机构的发展。积极引导，建立政府、民间、外资和混合风险投资多元一体的创新创业风险资金资助体系；通过开设知识产权、科技成果转化交易市场，提供工商登记、财务管理、人才租赁等配套服务，为知识产权的创造、占有、运用、实施、保护、转化等提供一系列便捷高效的服务，形成融交易服务系统、信息服务系统、保障服务系统为一体的知识产权服务体系，构建知识产权服务平台。
３．探索和建立立体化的人力资源激励机制
——激活人力资源的政府激励机制。在财税、融资、用人和分配等方面充分发挥政策的引导和激励作用，进一步创新和完善以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。适应不同单位特征和各类人力资源的不同特点，以人才的创造能力、业绩为主要评价标准，建立和推进效率优先、兼顾公平的市场化分配和激励机制。
——完善人力资源的企业激励机制。推动和鼓励各种单位、尤其是各类企业大胆采用包括科研成果、专有技术、知识产权，以及经营者持股、年薪制、特殊劳动贡献分红制等多元化的收入分配方式。在国有企业经营管理者按照要素分配的试点工作中，将收入与责任、风险与经营业绩直接挂钩，落实收入分配向关键岗位和优秀人才倾斜的政策。
——创立人力资源的社会激励机制。鼓励和支持各类社会组织、用人单位、境外机构和个人设立各类优秀人才奖项，实现全社会的有效激励和有序奖励，使上海人力资源发挥更大的创新潜力、国际国内影响力和城市发展的推动力。
课题负责人：胡瑞文、陈国良
各部分执笔人：成就、问题与挑战：傅禄建、陆璟、王红、付炜
未发展需求预测：茅鸿祥、贺绍禹、周飞、邱国华
“两步跨越”发展目标：张珏、李芙蓉、董业军、杜瑛
制度创新：六大战略抉择：陈国良、张 珏、茅鸿祥、杜晓利