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行政职责转变视角下高等教育评估机构的法律地位探析

上海市教育科学研究院智力开发研究所 骈茂林

摘 要：在履行行政职责过程中，高等教育评估机构行使的是由行政组织授予的特殊行政权力，根据权利义务相统了的原则，还需要具备承担行为后果责任的法律地位。特定的组织要件和规范的行政权力配置方式是高等教育评估机构获得法律地位的条件，只有在实践中赋予其相应法律地位，高等教育评估机构才可能以全新的角色履行职责，发挥其对于高等教育管理的独特功能。

关键词：高等教育评估；行政职责；非政府组织；法律地位

中图分类号：G526 文献标识码：A 文章编号：1672-4038(2012)03-0064-05

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“促进管、办、评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”的要求，迫切需要对行政职责转变与高等教育评估机构发展的关系，以及承担行政职责的评估机构的法律地位进行深入研究。

一、行政职责转变与高等教育评估机构发展

在行政管理范畴内，高等教育评估是由特定机构行使的一种国家教育权力，与高等教育行政职责联系在一起。作为由法律规定的、行政机关必须履行的义务，行政职责是行政管理范畴内高等教育评估机构发展和规范运行的前提。伴随着传统行政管理向公共行政的发展，教育权力在政府、高等学校、社会之间的重新分配，需要对高等教育评估机构发展和行政职责转变的关系形成科学、系统的认识。

1．行政职责转变对高等教育评估机构发展的影响

首先，高等教育评估机构发展是政府高等教育行政职责转变的必然要求。当前，政府职责日益聚焦于社会管理和公共服务，服务行政逐步成为政府管理的核心理念。按照服务行政的要求，政府首先拥有的是职责，在履行职责过程中为了保证行政职责的顺利履行，法律才赋予政府以相应行政权力。政府作为国家教育权力的代表，对高等教育管理的职责也在不断发展，实现与维护公共利益已成为其主导价值。按照服务行政和实现宏观管理的要求，高等教育管理体制改革面临着解决决策、执行、监督评估职责不分的问题。一方面，政府需要实现作为举办者的职责同作为行政管理者的职责的分离；另一方面，由于监管和评估事务的专业性和复杂性，也需要监督、评估职责与其他行政职责分离。通过强化监督、评估等职责能促使政府从管制行政下高校事实上的“办学者”的不恰当角色中解脱出来，赋予高校更多办学自主权。实现政府对高等教育的宏观管理，必须由符合法律要求的特定组织来履行相应行政职责。

其次，高等教育评估机构承担行政职责是高等教育公共治理结构重建的现实要求。行政职责转变起因于传统管理体制与多元主体参与高等教育治理要求的不相适应。在公共事务的复杂性增长和国家需要保持必要管制二者构成的张力下，政府在实现监督、评估职责与其他职责分离过程中，面临着如何拓展社会管理主体的挑战。按照公共行政理论，行政职责履行可以采取适应公共行政要求的多样化的组织形态，由行政职责转变引起的评估机构发展，是高等教育行政职责在政府组织和社会组织之间重新分配的结果。为了更好地解决非政府组织行使行政权力所产生的法律问题，行政法学提出将行政权扩展为国家行政权和社会公行政权，将行政管理活动扩展为国家行政管理活动和社会公行政活动，这样就能把“非政府公共组织”纳入行政主体的范畴。依据这种理论构想，原本代表社会权力的非政府组织可以和政府组织一样，以法人主体身份参与高等教育治理，行使高等教育评估的行政职责。

2．评估机构发展过程中政府高等教育行政职责转变的表现

高等教育行政职责转变主要源于政府行政管理体系内纵向、横向伪重新分配，以及教育权力在更大范围内的配置需要考虑发挥社会、高校等主体的作用。因此，高等教育评估机构发展进程中，政府的行政职责既有因自身能力的有限性而减少的部分，也有因解决新产生的社会问题和因非政府组织承担行政职责而增加的职责。职责转变后政府应主要承担如下职责：

首先，促进评估职责在行政体系内部的分化。评估是政府高等教育行政职责的一个重要构成，由于与决策、执行职能内涵的差异而需要予以分化。评估职责从总体性行政职责中的分化，针对的是高等教育评估权力高度集中于行政体系内部的问题，主要是解决职能部门履行职责中的横向协调和中央与省级政府间的合理分权。具体体现在：一是按照政府承担宏观调控职责、非政府组织承担微观处理职责的通行标准，有选择地履行必要的监督评估职责。

研究认为，评估方面职责的行使应划定政府和非政府组织的界限，通常将政府的评估职责限定为对大学进行办学的合格评估及设置评审，大学的发展水平评估可以由非政府组织实施。为此，政府应通过供给制度对行政组织和非政府组织各自的评估职责予以规范。二是设立与高等教育管理体制相适应的中央、地方政府评估职责权限。按照省级政府为主的管理体制，应区分中央政府和省级政府的职责，向省级政府赋予与其管理权限相应的评估职责。通过评估权力下放，充分发挥省级政府在设置和调整高等学校及学科、专业布局中的鉴定、激励等功能。

其次，通过多种形式的权力配置引导非政府性高等教育评估机构的发展。引导非政府性高等教育评估机构的发展，主要是针对行政体系外部政府与其他社会组织之间权力集中的问题。对于社会参与高等教育治理，可以运用行政学提出的间接行政，即由非行政机关实施行政的方式来实现。例如，国家直接通过法律设定某种非行政机关的公务组织承担某项公务职能，行政机关通过委托方式由某一社会组织代行行政职能等。随着组织的发育成长，非政府组织将在获得法律地位的基础上逐步成为评估主体。在高等教育评估机构发展过程中，政府的责任在于：首先，应依据法律法规将应该授权的评估职责充分授权给有关非政府组织。由于评估职责行使对组织使命和专业资质有严格的约束，并不是任何组织都适合承担行政职责，在评估机构发展过程中政府“必然要承担起谨慎挑选承担行政职责的非政府组织的职责”；其次，对非政府性高等教育评估机构的发展予以必要的扶持。非政府高等教育评估机构发展需要经历从依附性体制中逐步发育，从外力牵引向内部驱动发展的过程，政府应当积极扶助，在发育成熟的基础上赋予其行政职责。

第三，加强高等教育评估基础性制度的供给和对评估机构的必要监管。行政职责转变需要以特定的制度供给为基础，政府在正式制度供给中的不可替代性决定了其在高等教育评估体系整体设计和基础性制度供给方面的主体责任。政府要针对高等教育评估机构发展中制度供给不足的现状，积极推动高等教育评估立法和制度建设，实现高等教育评估法制化。首先，政府要通过制定高等教育评估法规，规定高等教育评估中各行为主体的地位、权利、义务、责任和相互关系，使各主体既分工合理、职责分明，又相互协作、互为补充。其次，政府对高等教育评估机构设置、评估规范建立、评估市场秩序建设方面供给基础性制度。这些领域的制度供给，体现的恰恰是政府对高等教育管制的全新内涵，具体包括科学规划将评估职责赋予哪种机构执行、从事评估的专业人员的基本资质设定、组织评估活动的基本规范、评估结果如何开放与应用等。第三，建立对评估机构的监管机制。将评估职责授权给非政府组织的前提，是政府承担着“指挥、监督非政府组织以符合公共利益的行事标准，以满足最广大的人民群众的要求为服务的目标”。当然，这种监管主要是对非政府组织承担行政职责的规范和结果的监管，包括贯彻执行国家法律法规、按照组织章程开展活动、经费，收支等情况，而不是对其微观运行过程和评估业务活动的介入和干预。

二、承担行政职责的高等教育评估机构的特征分析

高等教育评估机构需要承担由政府职责转变而产生的行政职责，需要具有独立的法律地位。

1．行使的是由行政组织依法配置的特殊行政权力

这种组织主要承担政府原有管理职责分离后的监管、评估等行政职责，实质上享有的是对公共事务进行管理的公共权力。获得授权后这些组织在行使职责时具有行政主体身份，行使的是行政权力，且受行政法规范调整。除因授权而行使的这部分权力外，在本身活动中使用的是社会权力，仍受私法调整。其行使的权力与行政机关的权力区别在于：首先，行政权力来源不同。行政机关的权力是依据宪法和组织法的规定在成立时就具有的，而这类组织所行使的行政权力是依据法律法规由其他组织配置的。其次，行政权力行使方式和效力不同。由于评估活动的服务属性和专业技术要求，行使方式上具有非强制性，体现的是民主管理的原则和基于专业规范的约束力。行政学认为，这种行政权力是一种“与国家行政机关行使的不分领域、不分事项的一般行政权相对的特定领域和具体事项的特定权力”。而行政机关享有的权力是以国家强制力为后盾，具有“命令一服从”的特点。

获得了行政权力后，在公共行政活动中这类组织获得了合法地位，与作为评估对象的高等学校之间属于行政法律关系而不是民事法律关系。由于其承担职责的行政属性，在行政法学中这种组织被称为“行政主体”，即依法成立且享有公共行政权力，具有权利能力，能独立行使公共行政权力做出影响公民、法人或组织权利和义务的行为，并能由其本身承担行政法律责任的法人。在法律关系中这类组织属于公法意义上的独立主体，既享有行政权力也承担相应法律义务。高等教育评估机构的行政权力表现在，有权要求评估对象提供关于自身运行的全面真实的信息，依据专业规范对获取的信息进行判断和处置，依据评估标准对评估对象出具评估结论等。同时，它承担着向评估对象提供客观的评估结果、为评估对象提供必要救济途径的义务，以及因职责不当行使所应承担的法律责任等法律义务。

2．生存发展的基础是评估活动的专业权威

高等教育评估的客体是高等教育管理活动以及高校发展情况和办学质量，专业性较强的特点决定了评估成为行政机关管不了也管不好的事务。评估的专业性决定了这类组织行使行政自由裁量权时应遵循行政合理性原财，即遵守基于高等教育发展规律的专业边界。这类组织行使公权力“应当更多地运用与其特定的公权力身份相适应的专业性、技术性规范，道德规范”。因此，本质上讲高等教育评估机构生存发展的基础是基于评估活动的专业权威，而
不是政府权威。为保证活动的专业性和独立性，这类组织在从业人员和活动经费方面需要具备相应条件。首先，应具有符合从事评估活动资质的专业人员，保证其活动的专业性。这类组织应聘用符合行业准人标准的从业人员，为专业人员发展提供培训、技术职称晋升等条件，根据评估活动属性建立专业人员的分类管理机制。其次，具有必要的经费和设备等资源，保证其活动的独立开展。评估活动的特殊性决定了行使其职责的组织应具有独立性，最根本的是要有多样化的经费来源，评估行为不被授予其权力的组织和评估对象所支配。因承担行政职责而开展的活动可以获得政府的财政支持，但组织自身发展不应依靠财政拨款，而应拓展会费收入、服务费用、资助等多种经费筹措渠道。

3．具备能够承担行政责任的法律地位

从行政法学视角看，当前高等教育评估机构面临着是否具有法律地位以及如何获得行政权力等现实问题。法律地位即由法律所确认的享有权利或承担义务的资格，具体表现为拥有特定行政权力，独立地行使行政权力，并能对自己履行职责产生的后果承担相应的法律责任。行使行政职责的评估机构可以是经过法律法规授权的事业单位或者非政府组织。事业单位作为介于行政组织和企业组织之间的一种组织形式，这是我国目前多数高等教育评估机构的属性。但是，由于组织序列上仍隶属于政府，经费主要来源于财政拨款，很难脱离政府的意志，也难以满足独立承担法律责任的要求。此外，具有事业单位属性的高等教育评估机构，面临着与国家事业单位分类改革接轨的选择。同时，今后国家不再批准设立承担行政职能的事业单位，对于没有建立评估机构的地区，已很难具备建立事业单位属性评估机构的条件。

从组织成立的宗旨、经费来源以及治理结构等方面综合考量，承担行政职责的高等教育评估机构应向非政府组织方向发展。非政府公共组织基于公共目的的组织使命，在特定条件下拥有公共管理职能和为社会提供公共服务的义务。非政府属性则表明这类组织不属于或不隶属于国家权力、司法、行政机关的组织。非政府公共组织承担行政职责最显著的优势在于，组织自身拥有的对社会公共事务的自治权力。这种权力是“通过成员的自愿让渡，集合而形成独立于个体权利的公权力”，这一来源决定了组织的权力代表的是组织成员的一致意见，而不受命于任何外力。由于权力来源的独特性，非政府组织以授权方式获得高等教育评估职责更容易确立一种符合高等教育治理目标的公共利益。

三、高等教育评估机构法律地位确立的条件

当前，我国非政府组织发育水平不高、高等教育评估外部政策环境尚不完备，高等教育评估机构获得法律地位需要符合相应的组织要件和法律程序。

1．法律地位确立的组织要件

高等教育评估机构除体现政府对高等教育的价值取向外，在权力来源、行使权力所使用的名义、是否具有法律地位等方面都有相应条件。其中，是否具有法律地位是一个组织作为行政主体行使权力、参加行政法律关系应具备的基本条件。对于行政机关以外的组织获得法律地位，首先需要具备相关法规规定的法人的基本条件。即《民法通则》第37条规定的法人成立的四要件：依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。依据非政府组织的属性还需要符合相应组织要件，如对于定位为社团法人的非政府组织需要同时满足《社会团体登记条例》第10条规定的六项积极要件。这些组织要件对于承担行政职责的高等教育评估机构有以下启示：首先，教育行政机关内设机构不适合独立行使高等教育评估职责。附设于教育行政机关的内设机构既不具备独立法人地位，也不具有独立的人、财、物等资源，因此难以独立承担法律责任、独立行使行政职责。其次，现有评估机构向非政府组织发展面临的主要问题是不具备自治组织特有的独立法人地位，如何实现机构、经费、人员等与政府脱钩，是其获得行政权力、具有行政主体资格的基本前提。

2．获得行政权力的方式选择

从行政法的视角看，当前高等教育评估体
制改革面临的问题，是如何使现有的评估机构获得行使权力所应具有的法律地位。其中，行政权力的配置方式是构成其行政主体地位的法律要件。行政授权，和行政委托是为行政机关以外的组织配置行政权力的主要方式，它们对评估机构能否获得行政主体的法律地位具有不同影响。

行政授权，即法律法规直接将某些行政权力授予行政机关以外的组织行使。依据行政法的研究，对高等教育评估机构授权通常看两种途径：一种途径是由有关单项法律、法规、规章的明确规定直接授权。现行的《高等教育法》第44条规定“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估”。仅规定了教育行政部门的职责，没有为政府以外的组织承担高等教育评估授权。另一种途径是由有权制定法律、法规的国家机关依据法定权力和法定程序授权，或者由法律、法规规定的有权机关间接授权。1990年原国家教委发布的《普通高等学校教育评估暂行规定》对高等学校评估机构的规定属于这种类型的行政授权，但其中的被授权组织还停留于“普通高等学校教育评估领导小组”，不适用于目前事实存在的评估机构。按照我国高等教育管理体制，可以由国家和省级教育行政机关依据单项法律、法规、规章间接授予。在短期内无法获得单项法律、法规、规章直接授权的条件下，可以通过修订《普通高等学校教育评估暂行规定》使评估机构获得间接授权。

行政委托，即行政组织在其职责范围内根据需要自行决定将其权力委托给另一组织行使。与行政授权基于立法或行政立法行为不同的是，行政委托的直接依据是行政机关与受委托组织达成的行政委托合同，它只是行政机关自由裁量行为的表现。从规范上讲，委托合同需要载明委托的法律依据、委托的事项及权限范围、委托行政机关及委托人各自的权利、义务及责任、委托期限等。我国目前各级高等教育评估的机构主要是受行政部门委托行使评估职责，但委托形式上普遍不符合上述规范。由于不具备行政主体的法律地位，以行政委托方式行使行政权力的组织无法独立承担行为后果的法律责任。因此，通过委托方式配置权力，评估机构并不能获得行政主体的法律地位。

鉴于是否承担法律责任以及权利义务相统一的原则，以及评估事务需要独立实施等原因，高等教育评估机构行政权力的获得应选择行政授权的方式。在短期内无法实现以授权方式获得行政权力的情况下，应考虑通过制度建设规范行政委托行为，使高等教育评估机构行使权力的内容、期限、权利、义务得到明确规范。按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出的“培育专业教育服务机构”，发挥各类社会组织在教育公共治理中的作用的具体要求，当前迫切需要对高等教育评估机构的行政权力配置提供立法或行政立法方面的有力支持。

（文见《国家教育行政学院学报》2012年第3期）