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科学统筹高教布局 引导高校特色发展

科学统筹高教布局，引导高校特色发展
陈国良 李芙蓉 杜瑛
（上海市教育科学研究院，上海 200032）

[摘要] 本文从人口与经济布局的变化趋势、高校分类管理架构、各级政府高校管理权限划分、行业及部门共建共管、大学运行模式创新、跨省高教合作机制、建立开放性评价机制等方面论述了应如何科学统筹我国高校布局，引导高校办学特色的发展，并指出了高等教育在管理体制、方式、内容、管理机制、手段、方法等方面实现“科学统筹、特色发展”的突破口。

[关键词] 高等教育；布局；办学特色

我国已拥有世界最大规模的高等教育，从建立人力资源强国和满足人民群众需求出发，高等教育迫切需要在规模、结构、质量、效益、特色等方面继续发展与提高，从提升宏观管理水平的需要出发，在宏观思想、管理模式、管理手段等方面创新思路，不断探索新途径、新方法。

当前，如何有效引导和推动我国及各地高等教育布局结构进一步优化，促进各类高校合理定位并形成办学特色，已经成为迫切需要解决的问题。

一、适应人口与经济布局变化特点及趋势，优化和完善国家高等教育布局体系

根据国家及区域发展战略、产业和人口布局以及高等教育资源分布状况，确定高等教育布局结构调整重点，在新增高校、新设学科专业、调控高校招生数量、控制高等教育结构变化、调配政府高等教育资源等方面，加大引导力度和有效性，对部分地区或某些类型的高校实施重点支持政策，突出新时期我国高等教育的空间布局特点，推动高等教育的协调发展，将高等教育布局结构调整纳入国家和地区经济社会发展规划，结合国家和部分地区制定教育改革和发展中长期规划纲要，制定国家及区域高等教育布局结构调整的战略规划和实施方案。

应该从国家战略需要、基本国情以及高等教育发展现状和人民群众多样化的需求特点出发，参考世界发达国家在高等教育大众化发展阶段以多种模式发展高等教育的经验与做法，选择多样化的规模扩展路径，以规划和落实未来高等教育的发展：一是继续发展多种形式的成人教育，创新成人高等教育发展模式，给成人教育进一步扩大和分流更多的受教育人口留有余地；二是改革和探索普通高等教育办学及人才培养模式，在普通教育机构中加大弹性学制、网络等类型高等教育规模所占的比例；三是充分利用现有多种类型的高等教育资源、设施，举办一些入学容易、成本低、学习时间及学制灵活的适合穷人的高等教育，为更多的人接受高等教育和实现发展的机会；四是适应国家和地区经济、人口以及生产力布局结构变化，以多科性和单科性院校为主，新办一部分职业型、教学型和科研教学性高校，使之与原有高校以及其他多种形式的高等教育形成多样化的方式，共同承担我国高等教育规模、结构、质量、效益和特色进一步协调发展的需要。

围绕国家和区域生产力布局形成高等教育布局结构调整特点。在引导大城市进一步提升高等教育发展水平的同时，适应人口、产业、资源布局现状及趋势，通过科学控制增量和合理调控存量，结合省级行政区划和城市体系，构建具有特色的国家高校布局体系。围绕存量调整和提高发展水平，将新的综合性、研究性大学集中在北京、上海、南京、杭州、广州、长沙、武汉、重庆、西安、成都、沈阳等若干区域性高等教育重镇集中，强化和凸现大城市高校集聚地的地位。

从我国目前和今后一个时期人才、经济社会发展需求的特点出发，在现有高等教育体系及其布局特点的基础上，适应高等教育大众化发展需要，在现有高校体系的基础上除新增或调整成为少数综合性大学之外，未来高校的增量主要以新建单科性、多科性院校为主，非省会、非计划单列城市一般不再新设综合性大学。

鼓励和支持那些经济社会发展快、发展势头强劲、对内对外开放程度高、要素流动快、人口呈持续增长态势、对周边放射能力强的大中型城市新建多科性高校；在一些经济实力强、有办学积极性、现代化水平高的新兴城市，如一部分地级城市，可以设一些中小规模的具有特色资源开发利用、特殊自然环境治理、洁净能源开发利用、特色产品生产加工等方面的特色技术学院。
大力支持和鼓励各地探索，配合招生体制、学位制度以及教育教学管理机制改革，或利用现有的高等教育机构设施、或通过社会教育资源共享、或适度举办一批入学标准低、学费低、学制灵活、学习内容具有行业或地方特色、由地方政府公共财政支持为主的社区型专门学院，努力满足多样化的高等教育需求。

在西藏、青海、新疆等地域广阔、居住分散的少数民族地区可以集中办一些多科性的以培养特色专门人才和技能型人才的学院，对于经济水平有限的地区，可以通过中央转移支付、省级对口支援援建。

二、建立新的高校分类管理架构，引导各类高校形成办学特色

针对高等教育发展趋于将学校办大、办高、办成综合的倾向，针对高校普遍缺乏办学特色、缺乏创新、同构发展的突出问题，围绕指导和促进各类高校立足一定的服务面向努力办出特色，按照高校的功能定位、学科门类设置等的不同，设计符合我国国情和高等教育分类发展、分类管理需要的分类框架，为高校分类进行顶层设计、实现错位发展提供指导。

参照联合国教科文组织及相关国际机构、发达国家和发展中国家的共同规范，借鉴国外高等学校功能类型定位方面的成功经验，把握国际高等教育的发展趋势，按照高等教育的功能定位，将我国的各类院校分为：研究型大学、教学研究型大学、教学型院校、职业学院（包含高职专科学校或社区学院）。同时，按照学科门类的设置数量以及学科之间的联系，将各类院校也可分为综合性大学、多科性院校、以及设置两个及以下学科门类的专门院校（或单科院校）。

设计各种类型高校分类框架的意义在于通过科学确定各类高校的标准和类型特点，指导高校合理确定自身发展方向。各级政府从目前我国高校的管理体制、办学导向以及高校的发展动力机制特点出发，通过法规、政策、资源分配、评估等多种宏观调控手段与激励机制，“引导”和“逼迫”高校明确自身办学努力方向，根据相应的标准在某类型体系中找到自己的位置，并能够安于一定的服务面向着力于形成自身办学特色。有关政府部门尤其要根据高校的类型框架设计和出台相应的拨款引导制度，使各类高校都可以根据自己的任务和功能获得相应的财政支持，而且这种拨款制度应该能够鼓励高校在不同类型中争创一流，而不需要通过升格、转型等方式才能获得相应的财政支持，从而激励高校自主实现多样化发展。

三、重新划分各级政府高校管理权限，改善宏观管理与服务职能

确立高校设置、布局调整与高校办学的分散化管理、分类指导框架。进一步调整中央和地方政府之间高等教育的管理职责，中央政府部门进一步强化规划统筹、宏观调控、法规建设、政策指导和提供信息服务等方面职能，并通过培育专业化中介机构和实施分散管理、专业化指导，进一步加强对高校设置制度、高校办学质量监控、招生计划安排、公共教育资源分配和基础信息服务职能，以便于更加科学地使用政策导向、管理绩效评估及经费拨款机制，来调节高等教育布局结构和管理高校办学。

在现有的高校管理体制下，加大地方政府对高等教育发展规划、管理的权限与责任，并通过调动社会力量积极参与，有效提高对各地高等教育布局结构调整及高校办学的管理水平。尤其要发挥一些高等教育管理水平高、公共治理基础好的省以及直辖市科学管理高等教育的积极性，选择部分省、市先行试点，省市制定高等教育布局结构调整、高校设置、高校分类发展的规划，内容涉及一般性本科院校及专科院校（包括民办文理科类、独立学院、公办各类院校、中外合作举办的学院）的设置和调整布局。中央管理部门组织专家论证、指导和审批各地规划，并通过备案、监督评估和检查等手段实施宏观管理。对于大部分专科（高职）类院校，各地应从实际出发，把相关的管理职责交给地（市）级政府主管部门，以体现人才培养的适应性、高校的错位发展和应有的办学效益。

为了更好地发挥中央部门对高等教育的宏观管理职能，中央部门应减少高校的直接管理数量和一般性的管理职能，并在中央对高等教育投入总量及水平保持不下降的前提下，仅保留部分对国家有特殊需要的大学，将目前直接管理高校的数量逐步减少到30所以下。管理工作重点提升为从建设创新性国家的需要出发，加强培育重点学科、教学及科技创新团队、建设重要科研平台、加强校领导班子建设以及引导高校积极参与国家或区域性重大科技攻关项目和产业化项目。

加快人才供需预测机制建立，依托专业机构深入调查、分析和掌握各行各业专业人才的需求与供给状况，教育部门与人事、劳动以及其它产业部门共同合作，建立专门信息网络和专业数据库，完善人才需求预测及公布制度，分不同产业、不同行业、不同职业、不同时间节点、不同类型的人才需求适时滚动预测，为高校调整专业结构、招生结构和人才培养规格提供公共服务信息，从而有效缓解毕业生就业矛盾，有效指导高校适应社会经济发展需要逐步形成自身办学特色。

四、与行业及部门共建共管，重塑部分院校与部门的联系及其行业特点

针对一批行业性院校划转地方、高校脱离部门直接管理后尚未形成新型的高校与部门、高校与行业、高校与企业合作机制的衍生问题，为了缓解目前社会上反映强烈的高校人才培养质量不适应行业企业需求、高校办学缺乏特色以及部分高校办学与行业、部门缺乏必要的联系、导致大量毕业生一方面难以就业而另一方面企业急需的人才又招不到等突出矛盾，通过国家部门之间建立高层协商机制及合作机制，积极鼓励各地及高校参照中央与地方共建“985”高校、共建国家重点实验室或工程中心、共建综合改革实验区等模式，与地质、石油、矿业、农业、林业、交通、教育、医疗卫生等行业、部门共建共管部分高校，通过签订协议规范地方政府、教育部门、其他部门、行业企业以及高校各方的责任与义务，在高校的办学方向、专业设置、课程体系构建、人才培养规格设计、实验实习基地建设、行业职业素养形成与就业指导等方面各自承担不同的职任与义务，通过多种形式让行业、部门、企业参与何影响高校的人才培养，恢复原有的校企联系、教育与行业及部门的联系，促进和保障部分专业设置行业性强、需要行业企业提供支持的高校在办学过程中形成稳定的服务面向和办学特色。

对于校企合作培养人才适应经济社会发展需要、就业状况好、善于解决产业发展和科技创新中实际问题的产学研合作高校，教育、科技、产业部门通过评估，在相关项目安排、经费支持、教育资源配置以及扩大招生规模等方面予以优先考虑，鼓励和支持高校积极主动与行业企业、与部门形成合作培养专门人才以及合作攻克行业发展面临科技难题的互惠互利联合机制和长效机制。鼓励多科性、专门性高校与行业企业合作研究、预测、规划和新设适应未来或近期产业行业人才需求变化的学科专业。支持高校随着科研组织方式的不断变化需要，主动与部门、行业企业共建人才培养基地、科技研发机构以及联动发展机制。

各级政府尤其是教育、科技、产业等部门应从制度建设入手，从高校管理的动力机制特点和客观实际出发，通过联合定期对高校与行业企业、与其他产业部门合作成效突出、人才培养适应性强、解决产业企业实际问题突出的高校及其联合体进行总结、评比和表彰，建立促进高校逐步形成自身办学特色的有利外部环境，发挥机制建设和外部环境的推动与保障作用，调动高校、行业、企业和部门的积极性与主动性。

五、创新大学的运行模式，给分校相对独立运行留出空间

引导和支持巨型大学办出特色、办出活力。着力改变在综合化、大学合并政策推动下我国巨型大学数量不断增加（2007年已形成了150多所3万人以上在校生的大学，5万人以上的大学也已达到26所）、运行效能有所下降、人才培养质量越来越远离原有服务面向的趋势。针对其中一些不仅在校生规模大、而且院校数量多、甚至若干校园或分校区之间相距甚远、彼此之间根本不能实现教育资源共享、规模扩大无益于学科交叉的大学，尤其对那些合并了一批原来具有显著办学特色、具有较强行业服务能力、具有明显行业性专业研究能力和专门人才培养能力的院校、且在合并后根本不能与原有行业、部门继续保持合作关系的大学，应在政府部门的指导下，实践和探索总校区、加上一所或若干所分校的高校“组团式”运行模式，通过建立多校园及分校区分散管理、相对独立运行的促进和保障机制，通过对巨型大学的运行“减肥”，提高大学运行的管理效益、改变部分院校合并后专业化发展受到总校发展强势学科挤压、原有办学特色逐步淡化、服务面向优势逐步式微、相关学科的发展因很难摆到总校主要议事日程中而逐步失去办学特色的不利局面。

在政府部门的指导下，一批合并到巨型大学中的原行业性高校，如以地质、矿业、交通、农业、林业、医疗卫生等具有明显行业性、专业化服务面向的分校，应在学科布局、教研机构设置、人才培养及科研基础能力建设等方面加强建设，参照美国加州大学总校区、加大学分校的独立运行和管理模式，重塑原有的行业服务优势，独立面向行业、企业和社会办学，在家全社会服务中形成自身办学特色。
为鼓励和支持这类巨型大学中的分校独立运行、在强化服务行业中重塑办学特色，政府部门应在拨款、基础能力建设、招生等方面予以大力支持，并通过教育部门与地方、与产业部门、与行业企业合作，在参与这些分校的人才培养规格标准及人才培养方案研究、制定中发挥积极作用，并在合作办学、提供实习实验场所、订单培养人才、支持毕业生就业创业、委托高校承担科技公关项目等方面为高校提供支持，并以此形成合作、互利、共同发展的长效保障机制。

建立适用于与巨型大学总校独立运行分校的分类指导及管理机制，督促独立运行分校制定发展规划和强化行业服务能力建设的发展目标。参照一些国家政府主管部门普遍采用督促学校进行自检、自查和自我提高的做法，政府部门加强指导和督促高校校内设置专门机构，自行确定长、短期发展规划和阶段性目标，政府部门组织专家对高校规划的落实情况进行诊断与评价，这类评估和检查的意义在于为高校办出特色、办出水平提供指导与服务。

六、建立跨省高教合作机制，推动区域高等教育联动发展

适应国家区域发展战略需要，鼓励和支持一些经济一体化发展区域按照生产力布局特点和区域发展功能定位要求，率先推进高等教育区域布局结局调整一体化设计和联动发展，在国家教育部门和各地政府的指导与支持下，通过建立高校布局结构调整和高校分类发展统筹规划及协调发展试验区，一体化调控区域内部高等教育资源的存量与增量：适应和对接区域产业分布与发展特点，注重高校类型结构、层次结构、服务面向的布局与调整，优化学科专业、重点实验室、工程研发中心、实训基地及中心的布局与合理配置，避免各类院校同质同构、同位竞争，通过分类指导和分层次布局发展，不断提高区域内部高等教育的整体实力和竞争力。

在全国众多的经济一体化发展区域中，率先支持长三角城市群、京津冀都市圈、珠三角城市群联合规划区域内的高等教育布局结构调整和高校特色化发展，支持这些地区政府及教育部门合作规划、一体化设计区域内高校及学科布局，从整体上调控现有高校的办学特色与服务面向，从区域发展需要上设计新建高校的数量、类型、布局以及高校的办学服务特色。支持长三角城市群、珠三角城市群围绕发展高新技术产业、装备制造业、现代服务业及重化工业等这点领域，支持京津冀都市圈围绕服务于机械制造、钢铁、汽车、电子及旅游业的快速发展，并考虑这些区域集聚产业和人口能力强以及要素流动快的特点，一是与区域产业布局和经济发展特点相适应调整现有高校、学科专业的发展重心与布局结构，二是通过现有高校挖潜、发展多种形式的学历教育和非学历教育、新建部分专业性强和服务面向明确的单科或多科类院校，培养相关产业发展需要的高素质专业技术人才。同时，适应国家西部大开发、东北等老工业振兴、中部崛起等国家区域发展战略需要，在武汉、成渝、中原、山东半岛、辽东半岛、长株潭等城市圈新办部分资源开发、生产加工、制造等方面的单科或多科性的院校，为这些地区的重点产业和特色产业发展培养、储备人才以及提供对口的科技服务。

在国家教育部门指导下，区域内各地政府共同制定高等教育布局结构调整和高校科学发展规划，建立新增院校、新举办学科专业的联合论证与信息交流机制。促进人员相互流动、相互兼职。提高各地院校对区域内其他地区行业、产业服务的能力。互相鼓励多类型教育集团品牌在区域内部发展壮大。促进教育资源相互开放，鼓励区域内各地之间建立资源共享联盟，以利益补偿、利益让渡等策略解决利益协调问题，以对等开放运作模式参与及共享区域内有特色、有影响的实训基地、科技园区、工程中心、重点实验室等资源，对内提供统一的服务，对外形成影响力。

在高等教育布局结构调整及促进高校形成办学特色中推进科研院所与高校的实质性合作。在促进高等教育布局结构调整和引导高校形成办学特色的过程中，要从建设国家创新体系和提升国家科技竞争力的战略要求出发，同时将区域内的各类科技创新资源、高等教育资源统筹规划与协调，鼓励区域在促进高校体系、国家科研院所体系、地方乃至行业企业科技创新体系及其机构相互合作的基础上，促进高校与科研院所资源的实质性整合，实现人员互聘、科技资源互相开放、合作攻关、共同承担国家或区域性重大科技攻关及产业化项目，建立高校、科研院所及地方、行业企业科技创新战略联盟，在国家和区域性科技创新体系中成为支柱与引擎。

七、建立开放的评价机制，凸显政府拨款的激励导向作用

围绕强化对全国及各地高等教育布局结构实施分类指导和提高政府对高等教育的宏观管理效率，中央政府管理部门需要进一步重视调控高等教育布局结构和促进高校形成自身办学特色的机制和工具建设，通过制定指标体系、法规、标准和培育专业化的中介服务机构，在分散化管理的政府职能改革框架内，将管理、办学、评价相对分开，通过承担委托、代理等形式的指标建设和实施科学评估，指导和推进全国及各地高等教育布局结构优化调整和高校的分层发展。

建立和完善高校分类指标及其标准体系，为高等教育增量、存量调控提供指导与依据。充分考虑符合国家发展战略要求、适应国际高等教育发展趋势、满足科技创新、紧贴行业发展需要、连接区域生产力布局、便于广大人民接受可选择教育、有利于促进高等教育科学发展等方面因素，建立可量化的普通高校分类及设置指标及标准，指导各级评审机构和各地高校的申报、审议、设置和调整高校的办学方向。根据全国高校设置现状和发达国家的经验，围绕高校的建设发展目标、高校职能、服务面向、举办主体、管理主体等主要特征，目前可以沿着“研究型大学、教学研究型大学、教学型院校、职业性院校（或二年制大学层次社区学院）”的分类框架再深入进行分类指标体系及其标准建设研究。

建立和完善高校招生分省分配指标的科学调控指标体系、调控模型，并使之成为指导各地高等教育发展、调控专业以及人才培养重心的有效机制。在充分考虑各地经济发展水平、社会需求、人口集聚程度及生产力布局特点的基础上，进一步加大各级教育协调发展、各地学龄人口变化和人民群众新需要的反映力度，并将各省份的高校可招生数量与各省份可录取数量分开计划，充分发挥高校集中的一些省份为全国服务的作用。对于不宜进一步扩大高等教育发展规模的部分中西部地区省份，可通过增加外省份高校在本省份的招生数量，满足当地高中生及社会人员就学的要求，并以此推进区域间高等教育资源的优化布局。对人才培养类型及高校专业建设与发展的指导，同样可以根据上述因素及其指标、根据社会需求预测和毕业生就业情况，通过减少和扩大某一些类型人才的招生数量等途径，实施宏观调控。

推动不同层次的专业性咨询、评价组织建设，形成各级政府对于不同层次的高校设置和布局调整依靠不同的咨询、评价组织的运作机制和信息公布机制。通过提高专业化中间组织及其组成成员资格、诚信度、运作程序和内部运作机制的公正性和可靠性，提高评估、审议工作及其结果的客观、合理性和可操作性。各级政府部门委托的中间机构或组织成员应必须既有教育界的权威人士，也有经济界、产业界专家、社会知名人士，从而保障高校设置、高校调整及其办学质量的公共监督及科学评估。在强化中央政府部门共公评估机制建设的同时，大力推动各地及高校实现自评自查自我诊断，并逐步形成对外公开自评结果、接受公共监督的机制。

完善与高校分类指导及其评价体系相适应的政府教育拨款、科研拨款以及绩效奖励制度。按照不同的高校分层发展特点及其指标体系，确定不同的政府拨款考察内容、核心指标及其标准，并接合其他资源配置标准、招生及学位审批计划，形成与高校分类指导及其评价体系相对应的分类评价、分类拨款、分类资源配置、分类引导形成不同办学特色的政府激励及宏观管理体系，通过政府的科学评价、资源配置及其有效激励，形成各地及高校按照高校分类指导框架科学定位、努力凝练自身办学特色的引导机制和落实机制。

为了接受社会的公共监督、获得反馈意见和便于各界参与其中，各级政府部门应通过专门的网站，在发布相关政策、信息的同时，广泛接受社会各界反馈的意见、建议和批评，以推动、约束不同层次和类型高校设置和调整工作，并适应新的变化，及时从政策、法规、管理运作程序等方面纠正不适应的管理思路与方法，以提高对高校设置、高等教育布局调整以及对高校办学的管理水平和有效性。

总之，要在管理体制、管理方式、 管理内容、管理机制、管理手段、管理方法等多个方面实现突破，科学统筹高教布局，促进高校的特色化发展。

在管理体制上，实现政府部门“集中管理”与“分散化管理”相结合。即：在建立责任政府、效率政府以及强化政府部门管理能力和提高管理成效的基础上，推进各级政府管理体制改革，通过培育政府部门延伸机构、委托社会专业化的中介机构等方式，将专业化的指标、标准体系设计以及评估、评议、可行性研究等专业化的管理工作让渡给第三方，以提高管理层次、管理效能以及管理工作的科学性及公正性。

在管理方式上，实现“行政干预”与“提供服务”相结合。即：在政府部门通过行政指令、规制等方式自上而下地要求地方或高校如何落实高等教育布局结构调整政策、以及如何形成高校办学特色的基础上，通过提供公共服务尤其是提供专业化的指导与服务，支持和引导各地优化高等教育布局结构、支持和引导高校按照分类指导框架合理定位并凝练自身办学特色。如通过建立人力资源和专业人才需求预测、信息滚动更新及其发布机制，建立行业企业及专门性高校之间资源共享机制，建立和完善高校技术成果公开推介机制等，以此帮助地方教育行政部门适应经济、产业、人口和区域生产力布局的需要，合理布局、调整高等教育资源配置，推动高校合理定位、科学调整自身发展，并立足于稳定的服务面向，办出特色、办出水平。

在管理内容上，实现“单项管理”与“综合管理”相结合。即：在政府部门实施项目审批、局部调控等常规管理工作内容基础上，建立自下而上与自上而下相结合的规划管理制度，下级政府部门、高校从实际出发，设计当地高等教育布局结构调整规划或高校发展规划，提出短、中期发展目标及其保障需求，主管部门通过审批规划、通过监测和评估规划落实情况及其目标的达成度，评价地方高等教育布局结构调整成效、高校的特色化发展绩效等情况，并以此进行拨款计划的调整、资源配置的增减、专业及招生计划的调整等奖惩举措实施。从而改被动管理为主动管理、从简单的事务性管理转向高层次的宏观管理。

在管理机制上，实现“引导性”与“逼迫性”政策相结合。即：在通过制定法规、政策、拨款、评估等手段，推进全国及各地合理调控高等教育布局结构以及引导高校科学定位、主动适应经济社会发展和努力办出特色的同时，建立退出机制及其相应的惩罚性措施，对于各级政府在调整高校合理布局和形成办学特色方面应承担的责任没有履行好、高校办学长期缺乏特色与活力、培养的人才不适应经济社会发展实际等情况，通过执行问责制度以及科学的评价，对部门或高校负责人、法人或高校实施处罚，如停止新增高校、停止新设专业、减少或停止招生、减少拨款等制裁性措施，让无所作为或乱折腾付出应有的代价。通过建立和执行退出机制、惩罚性机制，提高高校布局结构调整和促进高校分层发展政策的权威性和执行效果。

在管理手段上，实现“增量调控”与“存量调控”相结合。即：一方面按照国家和区域高等教育布局结构调整原则和新建高校要求，对经过审批的各地高等教育发展规划及其新建高校方案予以咨询、论证和审批，通过增加部分服务面向清晰的专门性院校和推进高校分层发展，优化不同区域的高校布局。另一方面，在现有高校管理及体制格局不改变的前提下，通过指导巨型大学中个别分校的独立运行、通过引导高校学科专业调整以及招生数量的控制，调控高校内部运行结构、专业发展结构和人才培养结构的调整，并以此优化各地及高校的专业发展、服务面向和人才培养重心。新设高校、招生计划是高等教育布局结构调整和促进高校形成办学特色有效调控的“双杠杆”：在增量调控中，不仅要考虑经济社会及环境的需求，还要把各级各类教育的协调发展和学龄人口的变化放在重要的位置上重点考虑；而在增量调控中，既要考虑各地的需要、高等教育能力、保障条件及环境支撑等因素，同时还要科学调控各地高校招收本地及服务外地招生的份额与规模。

在管理方法上，实现“宏观管理”与“精细化管理”相结合。即：在政府通过制定法律、规划、宏观政策调控高等教育布局结构和促进高校形成办学特色的基础上，通过建立高等教育布局结构调整指标体系、高校招生数量分配指标体系、指标分配与调控数理模型以及相关的数据库建设，创新管理方法与手段，努力推进以定量为基础的“精细化管理”，从而提高相关政策的科学性及其可操作性。

本文系陈国良研究员主持的全国教科规划教育部重点课题“我国高等教育持续发展中的院校设置与布局研究”（DIA050140）的系列研究成果之一。

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（文见《教育发展研究》2011年第11期，正式发表时略有修改和调整。）