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地方政府推动普通高中多样化发展的制度供给逻辑

上海市教育科学研究院智力开发研究所 骈茂林

摘 要：在国家“推动普通高中多样化发展”的政策框架下，地方政府应通过“本地化”的制度供给，对普通高中教育改革进行引导。由地方政府供给的制度可分为促进相关主体合作、赋予微观主体改革权力、为相关主体提供激励等类型。推动普通高中多样化发展的制度供给目前存在着价值冲突、职责有限性、改革项目“局部试点”属性等约束条件。在具体行动中，地方政府应注重提高制度供给的“适应效率”，重视解构现存的不符合多样化发展目标的制度，增强制度供给的协调性。

关键词：普通高中；多样化发展；地方政府；制度供给

《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)对高中阶段教育发展目标做了新的定位，“推动普通高中多样化发展”首次被纳入国家级教育政策体系。在这一目标框架下，县级以上地方政府需要通过“本地化”的制度供给，即供给适合当地实际、体现自身管理价值诉求的制度，对普通高中教育改革进行规范和引导。在普通高中教育改革发展活动中，与其他要素相比，制度属于稀缺资源。无论是贯彻国家“推动普通高中多样化发展”的政策目标，还是实现自身的教育治理诉求，都要求地方政府用好“制度”这一稀缺资源。

一、推动普通高中多样化发展制度的概念和类型

推动普通高中多样化发展的制度，是在普通高中教育运行系统中逐步建立和形成的，受多样化发展的核心价值指导，用于协调办学体制、培养模式涉及的各种内部、外部关系的规范、规则和价值观念的总和。形态上既包括政府发布的政策文件，也包括向有关组织授予改革权力的规范；属性上既包括成文的正式规范，也包括表现为价值、观念、态度的非正式规范。由于服务于人的发展是任何教育制度的本质功能，普通高中多样化发展的制度的根本价值可以还原为促进学生的全面发展、充分发展和个性化发展，核心在于保障学生个体基于身心发展差异而在教育活动中表现出来的各种选择权。从教育实践过程看，这些选择权最终将体现为受教育者选择学校、选择课程、选择教师、选择学习时间等的权利，这些权利的享有并非完全依靠学校内部制度实现，还需要外部组织尤其是地方政府供给相应的制度来予以保障。

宽泛意义上的制度可以由政府、团体或个人供给，但政府总是居于主导地位，因为政府“能够为个人和团体的制度创新提供外在制度环境的支持或约束”。针对普通高中多样化发展，地方政府主要提供正式制度及其实际机制，不同层级政府供给的制度属性又有所区别。需要指出的是，地方政府针对普通高中多样化发展供给的制度有特定属性：一方面，相对于基础性管理制度而言，其功能定位更多地体现引导，规制不是其主要功能。在由“规制性”和“引导性”为两个端点构成的普通高中教育制度体系中，体现多样化发展要求的制度偏向于“引导性”的一端。另一方面，相对于学校自主办学过程中创立的在学校内部实施的管理制度，地方政府供给的主要是关于普通高中办学形式、培养模式、外部管理等方面的基本框架，通常以学校或相关机构为制度实施单元。这些制度如何影响教育活动并转化为学生发展效果，则需要借助于学校结合实际供给的具体制度。总体上，地方政府供给的制度可以归纳为以下几种类型：

1．促进各方主体合作的制度。制度可以被视为“人们在社会分工与协作过程中经过多次博弈而达成的一系列契约的总和”，它通过减少信息成本和阻碍合作的因素，为人们在推动普通高中多样化发展过程中进行有目的的合作创造条件。普通高中教育改革实施的主体既包括将改革计划付诸实施的组织和个人(借鉴关于制度变迁主体的研究传统，本文将这类组织和个人称作“微观主体”)，也包括普通高中学校以外为改革提供支持的地方政府及其他机构。地方政府的制度供给要为改革过程中政府与学校、学校与其他教育机构、学校与有关社会机构之间的合作创造条件，使不同主体之间的合作目的更加明确，合作行为更加规范。譬如当前普通高中课程改革中学生跨校选课以及普职融通的改革构想难以落实等问题，便是单个学校制度供给无法作为的。只有地方政府建立或倡导建立覆盖不同类型、不同阶段学校、开放灵活的管理制度，才能实现课程资源在学校之间的共享，甚至学生在不同类型学校之间的自由流动。这就需要地方政府为普通高中学校与外部机构合作提供相应规范与制度，如利用教育系统资源时与初中、高校、职业学校合作的规范，利用社会资源时与科研机构、企业合作的规范。

2．赋予微观主体改革权力的制度。地方政府对普通高中多样化发展改革项目的部署，也属于广义上制度供给的范畴，可以视为正式制度供给的基础工作。在改革初期，地方政府会以不同微观主体的“共同代理人”身份承担某些框架性制度供给的任务，而更为具体的制度供给任务则以改革项目的形式赋予部分普通高中学校等微观主体。如目前各地普遍将推动普通高中多样化发展列为教育改革试点项目，赋予下一级政府和高中学校自主开展改革实验的权利。在改革中后期，地方政府则应将主要任务放在吸纳微观主体制度实践成果上，并逐级向上传递。地方政府是连接中央治国者的制度供给意愿和微观主体制度需求的重要中介，能够通过符合本地实际的制度供给使国家治理要求与社会需求连接起来。因此在改革项目实施中，地方政府需要在试点基础上主动吸纳项目试点学校的制度实践成果，使其获得合法性。而地方政府逐级向上并最终向中央政府传递微观主体的制度需求，则可以达到推动更高层次制度供给的效果。事实上，这正是中央改革决策层推动各类教育综合改革时设定的预期收益之一。

3．为各方主体提供激励的制度。在教育综合改革理念下，推动普通高中多样化发展已经成为教育管理部门和相关教育机构及成员共同参与的改革活动。作为普通高中多样化发展改革微观主体的某一所学校或教育机构，由其发起供给的制度适用范围有特定限制，难以适用于其他同类机构因此激励效果有限，类似的缺陷需要地方政府的制度供给来补偿。因此，针对参与普通高中多样化发展的各方主体，需要地方政府建立一种持续的、正式的激励机制，提高微观主体从事多样化改革的积极性。根据激励对象特点可以区分为两种类型：一类是针对无意从事该行为的主体，通过转变预期、激发其动力，引导他们投入改革活动中；另一类是对已经参与改革活动的主体，使其参与改革的行为更加持续稳定，对改革持有更加积极的预期。可以列举为促进特长教师培养、评选的规范，指导学校分类发展的措施，对特色学校认定和激励的规范，鼓励各类社会机构支持普通高中多样化发展的规范和措施等。

二、普通高中多样化发展制度供给的约束条件

根据国家普通高中教育目标的变化，地方政府需要通过对现存制度的完善和创新以及供给新的制度，为普通高中教育改革建立更加积极的预期。运用新制度经济学的话语表述，普通高中多样化发展的制度供给可以降低改革活动中个体之间、组织之间的交易成本，使普通高中教育呈现出多样化发展的状态，增加教育总收益。其中地方政府的制度供给可以通过连接国家政策意志和教育机构的制度需求，促进普通高中教育制度整体转型。2010年以来，在《纲要》和国家教育体制改革项目部署推动下，各级政府和教育行政部门推动普通高中多样化发展的意愿明显增强，地方性的改革项目和制度供给不断增加。但是这些行动仍不能掩盖现存制度低效和符合多样化发展价值的制度供给不足的事实。现存制度低效主要表现为，选择的单一性与需求的多元性的矛盾，制度的约束性和行为的多样性的矛盾，以及某些超越职责范围供给的制度对学校自主办学的限制。符合多样化发展价值的制度供给不足主要表现在，关键环节制度供给数量不足、地方政府的制度供给意愿和能力不足。当前地方政府针对推动普通高中多样化发展的制度供给存在着价值冲突、改革项目局部试点属性、职责有限性等约束条件：

1．价值冲突的约束。将“推动普通高中多样化发展”与“全面提高普通高中学生综合素质”、“加快普及高中阶段教育”作为组合目标，是普通高中教育的独特功能定位决定的。因此推动普通高中多样化发展，首先是普通高中教育新的价值导向建立的过程。地方政府需要通过有效的制度供给使国家意志和社会需求转化为教育活动中个体的观念和行动。制度供给不仅涉及利益的调整，而且必然涉及人们的权利和价值、文化观念的调整，因此，普通高中多样化发展的制度供给既要避免现存制度对教育活动效率的影响，又要通过协调“多样化发展”所倡导的“多元”、“选择”、“自主”等核心价值与现有高中教育发展中已经固化的“划一”、“规定”、“被动”等不合理价值之间的冲突；为普通高中教育改革发展建立全面科学的价值导向。如何突破制度先天具有的规制功能对“多样化发展”价值的约束，实现规制功能和引导功能的协调，是地方政府制度供给在价值层面应该解决的问题。

2．改革项目“局部试点”属性的约束。针对教育发展转型期普遍存在的制度资源稀缺问题，《纲要》颁布以来，国家已经用行动对自身制度供给的指导思想作了“诠释”。2010年，国家教育体制改革领导小组办公室提出了向地方政府下放改革权力的思路，除重大标准、重要制度的改革，以及复杂、敏感、系统性强的改革，由国家层面进行统筹谋划、整体设计、组织实施外，对一些重点领域和关键环节的改革，由省级人民政府和中央有关部门在国家指导下开展试点。这些改革的共同特点是与制度、政策密切相关，对地方政府制度供给有较强的依赖性。然而，由于这些改革项目的“局部试点”属性而使地方政府制度供给处于“两难”境地：一方面需要改革主题涉及的相关制度的及时供给，另一方面又因处于局部试点阶段，尚不能进行全局性的、完善的制度供给。因此，如何在局部改革试点取得预期收益时，通过制度设计使其约束和引导对象逐步扩大，考验着地方政府把握制度供给时机的能力。

3．政府管理职责有限性的约束。作为普通高中管理制度体系的一部分，不能孤立地看待地方政府针对普通高中多样化发展的制度供给行为，而应将其作为政府教育管理职责的一个构成要素。《纲要》第45条对地方政府教育管理的职责做了新的阐释，即“负责落实国家方针政策，开展改革试验，根据职责分工负责区域内教育改革、发展和稳定”。但是普通高中多样化发展的制度供给问题需要在职责合法履行前提下探讨，即受到政府教育管理职责有限性的约束。地方政府的制度供给应与自身职责匹配，符合教育管理职能转变要求，并恪守“政府宏观管理、学校自主办学”的边界。超越自身职责边界的制度供给，将会导致微观主体无意从事改革创新的尴尬境地，这与多样化发展目标是背道而驰的。

三、地方政府推动普通高中多样化发展制度供给的原理分析

地方政府推动普通高中多样化发展的制度供给也是改革政府自身对高中教育的管理方式、确立新的价值导向的过程。1993年的《中国教育改革和发展纲要》中已经提出，“除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方”，为地方政府自主供给制度提供了依据。但与经济、社会领域相比，地方政府在教育领域制度供给中的地位并不突出。以往不论规制性制度的确立，还是改革项目的组织实施，均呈现了中央政府主导的制度供给策略，地方政府只是在中央授权下进行制度供给，层级相对较低的政府以及学校在制度供给中 居于完全被动地位。可以说，由于制度设计过程中这些利益相关者的“缺席”状态，导致制度需求无法得以合法、充分的表达，是造成现存制度低效或失灵的根源。按照地方政府的地位和角色，地方政府制度供给行为可以分为中央政府授权的制度供给行为，地方政府自主的制度供给行为以及地方政府与微观主体合作博弈的制度供给行为。《纲要》颁布以来，中央政府改变了以往供给具体政策、授予某些权力的趋势，而是主要以规划制定、项目部署的形式进行宏观指导。中央政府正在故意“迫使”地方政府从以往中央授权的制度供给向自主的制度供给和与微观主体合作博弈的制度供给发展。因此，需要针对后两种制度供给类型分析其运行的基本原理。

1．地方政府自主的制度供给的基本原理

由于国家对于教育改革的“放权”和地方政府在已有改革中形成的制度需求推动，自主的制度供给正在成为地方政府制度供给的主要类型。这类供给活动是地方政府在自己固有职权范围内主动进行的，地方政府既是制度供给的发起人，也充当着新制度的制定者、组织者和实施者等角色。分析这种类型的制度供给原理需要关注以下两个方面因素：

一是制度涉及的各方主体能否形成一致的偏好。新制度经济学认为，偏好的变化是制度变迁的根源，制度相关主体偏好是否一致是影响制度供给有效性的内在因素。“普通高中教育多样化发展”目前可以视为新阶段国家对普通高中发展建立的一种新偏好，由于缺乏配套制度的支持，主要停留于政策文本表述。然而现实中各级政府及其教育行政部门、教育机构、教育者并不完全具有相同的偏好，各自偏好的变化趋势及其相互力量对比，是影响制度有效供给的因素。由于以往高中教育改革推进艰难、见效慢，目前不少普通高中学校的多样化改革意愿正在衰减，表现在作为其代理人的校长对改革目标的犹豫甚至怀疑，多样化发展改革难以列入学校发展议程。究其原因，由于受到培养成效以升学率为单一维度评价机制的约束，体现多样化发展价值的评价体系缺失，极大地制约着微观主体的改革意愿和行动的持续。突破这种“胶着”状态，地方政府要在自身职责限度内，增设相应的评价项目和手段，使对相关探索行为的激励显性化，扩大相关主体改革行为的可预期收益。当务之急是，地方政府要改变按照高考升学率给学校分等排队的做法，建立更为全面科学的普通高中办学水平评价制度，通过客观的、体现多样化发展价值的评价机制引导各方主体的偏好。

二是采取何种行动策略供给制度。由于多样化发展价值的特殊性，地方政府的作用主要体现在引导性制度供给和改革外部环境的建立，而不应凡事由政府和教育行政部门直接推动。从新制度经济学视角看，有效的制度就是交易成本低的制度。普通高中多样化发展的制度供给涉及的“交易成本”，主要包括信息获取的成本，协商和决策改革计划的成本，以及制定、实施、监督政策的成本。在单纯由政府主导的制度供给中，“或者处于政绩的原因，或者出于改革实施者知识、信息的不足”，都容易导致无效的制度供给。地方政府应选择适宜的策略保证制度的有效供给。总体上看，目前地方政府制度供给实践中普遍缺乏相应的程序设计，存在着逐级向下布置任务的倾向，对项目完成后如何吸纳微观主体的制度实践成果也未预留空间。地方政府在项目实施、制度供给中的直接推动、“越俎代庖”倾向，有悖于普通高中多样化发展的价值定位，不利于普通高中学校等微观主体积极性发挥，需要政府部门认真反思。

2．地方政府与微观主体合作博弈的制度供给的基本原理

随着微观主体改革权力的增加和制度需求的形成，前述类型的制度供给将逐步向在地方政府与微观主体合作博弈的制度供给发展，最终成为普通高中多样化发展制度供给的主导类型。在这类供给活动中，由于双方存在共同诉求，地方政府会形成鼓励微观主体的制度供给活动的态度，利用自身的组织优势帮助微观主体实现制度供给，甚至也可能充当微观主体制度供给的保护者，使微观主体制度供给与地方政府制度供给形成合力。对这种类型的制度供给原理分析需要关注以下两个方面的因素：

首先，能否引导微观主体形成制度创新意愿。多样化发展是对普通高中发展方式、状态的描述，在逼近这一目标过程中政府和学校分别作为举办者和办学者承担着各自职责。学校是普通高中多样化发展的行动主体，政府对于普通高中教育的价值和目标定位都会体现在学校管理过程中。普通高中在创新教育过程、培育办学特色过程中产生的制度需求是普通高中多样化发展制度的内生点，从根源上影响所供给制度的适应性。新制度经济学认为，由单一个体供给制度面临的主要问题是外部效果和“搭便车”问题，由于微观主体缺乏和中央谈判以反映制度需求的有效渠道，“结果是广泛的搭便车心理使微观主体难以将强烈的制度需求转化为制度创新的集体行动”。此时，政府及时供给正式制度可以避免“搭便车”现象发生，克服学校与政府信息不对称现象发生，有效地保护微观主体的改革积极性。

其次，能否形成主动吸纳、传递微观主体制度实践成果的机制。对于微观主体制度供给经验和成果的主动吸纳，是地方政府对普通高中多样化发展制度供给的有限性决定的。始于某一组织的制度供给与国家实施制度供给是相互联系、相互作用的。由于地方政府直接接触当地的个人和团体，了解来自个人和团体自发产生的创新意图，制度供给过程中对微观主体制度供给行为的鼓励，可以“使新的制度安排在没有获得全面的合法性之前，具有局部范围内的合法性，避免新制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里”。地方政府的制度供给不应脱离普通高中学校等微观主体的制度实践成果，而应针对其制度设计和大范围执行中的问题予以调试、修正。地方政府对微观主体制度实践成果的吸纳，有助于克服政府机构的有限理性、利益冲突和知识局限等问题的困扰。这样，在实现制度预期的同时也能够弥补学校等单一主体制度供给的不足，从而提高制度供给的整体效率。

四、地方政府推动普通高中多样化发展制度供给的行动策略

地方政府的制度供给是在长期复杂的博弈过程中经过不断调试完成的，推动普通高中多样化发展的制度供给行动需要把握。

1.提高制度供给的“适应效率”

“多样化发展”包含着满足个别化需求、尊重多元价值等要素，因此需要重视对个体差异的尊重和自主选择的鼓励，要求制度供给体现情境性并具有较强的“适应效率”。在制度供给方式上需要关注情境的多样性与个别性，难以通过模仿、复制和经验推广实现制度供给，因此与传统的“局部试点——面上推广”的改革遵循着不同的运行逻辑。正如本研究实地调研中某受访对象指出的，“普通高中多样化发展的关键是确立学校和教师的主体地位，激发他们的主观能动性。如果校长成了执行任务的军官，必然会导致大一统，办学就很难有个性和分别”，这或许间接地表达了许多普通高中校长等微观主体对现有制度供给的无奈。教育改革中制度供给的“适应效率”不同于配置效率，它不仅涉及那些决定长期演变的途径，还涉及一个社会获得知识和学习的愿望，进行各种创造活动的愿望，以及解决长期问题的愿望。通过制度的有目的的替代，可以使地方政府对普通高中多样化发展的制度供给更具有适应效率，学校等微观主体具有更强的创新愿望和能力。提高制度供给的“适应效率”，要求地方政府建立积极的改革预期，尊重不同学校发展基础和首创精神，同时通过自主的制度供给为高中学校创造改革空间，形成鼓励学校自主办学的制度环境。

2．解构现存的不符合多样化发展目标的制度

新制度经济学通常将制度及制度结构自身的内在缺陷视为地方政府制度供给的内部动因。由于初始的制度选择会强化现存制度的惯性，从而形成路径依赖。如果初始制度选择方向正确，那么这种惯性有利于社会经济的发展。假如初始制度与当前发展目标存在偏差，这种惯性就会成为制度供给的障碍。普通高中多样化发展便存在这方面的情形，外部制度的规约因素使普通高中有限的办学自主权，无法显现出现实的学校特色。表现为自上而下的单一的政府评价，学校教育体系封闭、教育管理体制僵化、学校与社会合作机制缺乏以及传统文化的负面影响等。近两年来，即使在各地大力动下，对现存普通高中教育管理制度的改造仍未取得明显进展。因此，促进普通高中多样化发展应着眼于对现有低效的或失灵的制度的解构，特别是改革某些规制功能较强且与多样化发展核心价值相悖的制度，通过制度重新设计弥补已有制度的功能局限。对现存的不利于普通高中多样化发展的制度的解构，主要体现为：调整不利于普通高中学校自主办学的制度，改变不利于识别、满足学生个别化需求的制度，消除不利于学校课程设置多样化的制度等。

3．增强制度供给的协调性

普通高中多样化发展的制度供给是一项系统工程，需要地方政府在特定价值理念指导下整体设计。首先，要对一项制度相关要素改革实施整体设计。普通高中多样化发展涉及到多层次相互关联的制度的改革，需要对现存制度如何对接进行系统设计，只有形成实现相关要素关联的制度供给机制，才能有助于实现多样化发展的核心价值。例如，教学管理制度与评价制度改革有较大相关性，如何完善对学生学业和对高中学校的评价制度，影响到能否发挥其对于课程改革的支撑作用，这些制度应有关部门协同设计。其次，供给促进各阶段教育机构合作的制度。

普通高中多样化发展改革的主要趋势是向相邻的教育阶段即初中教育和高等教育延伸，因此地方政府在制度设计时应进行跨教育阶段的整体设计，促进各方主体有效合作。再次，增强不同部门普通高中多样化发展的制度供给协调性。政府在协调不同部门间关系方面具有优越性，在增加新的制度供给同时，还需要在影。向改革的关键环节上实现政府不同部门协同决策，共同参与制度设计与供给。

本文系全国教育科学“十二五”规划教育部青年课题“省级政府统筹推进教育综合改革的机制研究：整体性治理的视角”(EFA110349)的部分成果。

（文见《教育发展研究》2012年第10期）