——政府与高校关系研究的分析
上海市教育科学研究院高等教育研究所助理研究员 周江林
政府与高校关系是高等教育发展的永恒主题。英国著名史学家珀金(Hard J．Perkin)曾指出，大学的发展史实质就是两者矛盾关系的发展史。“关于现代大学的功能和使命，学术自治和学术自由的边界，政府和国家力量的干预限度，大学参与社会的程度与方式等等，一直是高等教育哲学的主题。”“这一伴随着高等教育和实践发展的永恒主题，在社会变革和高等教育发展的转折时刻，总是被置于理论与实践的前沿。”目前，它既是高等教育管理实践中一个不容易把握尺度的难题，也是高等教育理论研究绕不过去的一个重要课题。文献研究表明，多年来，学者们围绕这个主题展开的探索和研究，基本上形成了五种理论视阈，构建了三种理想模型。
一、不同理论视阈下的政府与高校关系
(一)角色理论的观点
“角色”是一个社会心理学术语，是指个体在特定的社会条件下在群体中所处的地位和身份。个体所处的地位不同，其社会角色也就各异，所展示出来的社会行为也就千差万别。在高等教育活动中，“政府与高校的角色是他们在教育中行业规范与职责、权力和义务的集合。”“高校和政府各自充当不同的社会角色，在社会发展中发挥不同的作用。”政府是一种政治组织，高校是一种学术机构。这两类组织是平等的，且都有自己的运行规则，分别遵循“以力为中心”和“以理为中心”的规则运行。因此，在处理两者关系时，不能用某个组织的规则去要求其他组织，即既不能以政治领域的运行规则来要求高校，也不能以学术领域的运行规则来要求政府。政府在管理高校时主要应以法律手段为主，辅之以行政手段和经济手段。而高校则必须坚持在社会角色中的独立性，坚持大学自治与学术自由。
在计划经济体制下，我国政府集举办者、管理者、办学者于一身，高校几乎是政府的行政附属物。社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，对政府和高校的角色定位以及两者的关系提出严峻的挑战，需要分化与重塑政府角色、归位与调适高校角色，即政府要从高校的举办者、办学者的角色中脱离出来，成为高校的行政管理者，主要责任就是依法治教和教育服务，以宏观管理为主；而高校则要从政府的行政附属机关角色中解脱出来，成为独立自主的办学主体，并有权根据教育自身的规律和特点来组织和管理学校内部的日常办学活动。
(二)平衡理论的观点
自20世纪90年代初北京大学罗·豪才教授提出现代行政法的基础是平衡论以来，它就与原来的管理论和控制论一起成为行政法的三个理论流派。与其它两种理论各自侧重政府和行政相对方的利益保护不同，平衡论则站在兼顾双方利益的立场，主张行政主客体的权利与义务的均衡。“平衡论，即权利义务平衡论。”
以平衡论为指导，政府与高校的行政法律关系的变革需从以下几方面入手：一是明确高校与政府平等的法律关系。虽然双方权利和义务具有不对等性，但是通过这些倒置的不对等关系可以构成行政主体和行政相对方法律地位的总体平等，使原来由上下级领导与服从的隶属关系转变为间接的宏观调控关系、服务关系、合作关系、指导关系和监督关系等。二是分化和转变政府职能，实现大政府角色的转换，管理者和举办者的角色要分离。同时，要将国家教育权下放，从具体的教育事务中退出来，减少“错位”现象：三是制订程序法，平衡政府与高校的权力分配：保障高校参与制定教育法规的权利、了解权、提出申请的权利、得到通知的权利、申请回避的权利、辩论权等，使高校在其利益受到侵害时，能够依法得救济。
(三)治理理论的观点
“治理是指各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。”“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调：治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是政治制度，而是持续的互动。”“治理的主要特征不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散：不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”
在治理理论视野下，政府不再是唯一的权力中心，各种公共或私人机构只要其行使的权力得到公众的认可，都可以在不同层面上成为相应的中心。此外，在与各种公共机构关系中政府也不再是唯一的主体，各种社会公共机构乃至民间组织、个人都可以成为独立的主体，社会应该是一个二元主体甚至多元主体的社会。因此，在举办权方面，政府应该引入更多的办学主体，在现有公办高校中引入市场竞争机制，促进公．共资源优化配置。在办学权方面，政府应将权力交给大学，使大学成为一个享有办学权、独立承担法律责任的法人实体。在管理方面，政府应该对大学进行宏观层面的监督与指导，改变传统的行政指令模式，以行政合同、协商、谈的方式来管理高校，并与之建立完整的信息反馈渠道及权力双向、多向运行渠道。
(四)委托代理理论的观点
委托代理理论是建立在非对称信息博弈论的基础上的一种契约理论。委托代理关系广泛存在于现代生活的各个领域。只要有两个或两个以上的主体的合作性活动，就会有委托代理关系的产生。
我国高等教育领域也存在一个多层的委托代理关系，政府与高校关系仅是其中的一个级别，且政府和高校同时扮演着委托人和代理人的角色。但是这种委托代理关系是虚拟的。因为政府既是全体公民的代理人，又是高校的委托人，这种双重角色使得政府的代理人身份与委托人身份都被虚拟化了。在社会主义市场经济制度逐步完善以及政府加快职能转变、高校对办学自主权呼声渐高的时代背景下，这种传统的委托代理关系必须要从虚拟化走向实体化。具体而言，一是要进行市场化改造，淡化政府与高校间的行政色彩，政府对高校的管理实现直接向间接、具体向整体、刚性向弹性转变。二是要赋予高校更多自洽权，包括举办权、办学权和管理权，使政府对高等教育的管理从集中控制模式走向公共治理模式。三是要健全市场运行机制，包括建立非政府性高校评估机构以疏通政府与高校间的信息渠道：培训职业校长市场，建立代理人市场竞争机制，使委托代理关系由市场决定、监督、评价与奖惩，使委托方和代理方的目标保持一致。
(五)新公共管理理论的观点
新公共管理理论认为，政府不再是高高在上的官僚机构，而是一种服务机构；公民是享受政府服务的顾客：政府根据公民的需求来提供相应的服务。该理论主张以市场为导向学习和借鉴私营部门的管理方式和经验来提高政府服务效率，强化服务成本意识；主张重塑政府，强调分权，从等级制度转变为参与和协作制；主张某些公共部门的私有化，或者通过合同出让的方式，让更多的私人部门参与公共服务的供给等。
根据新公共管理理论的观点，要实现政府治理高校的目标，就必须要模糊公私机构之间的界限和责任，不能再坚持国家职能的专属性和排他性，而要强调国家与社会合作，强调国家与社会组织间的相互依赖关系，实现“大政府、小社会”要向“小政府、大社会”转变，支持发展第三部门，以形成政府、高校和中介组织的稳定的平衡关系。
二、政府与高校关系的三种理想模型
政府与高校究竟是什么关系?不同的国家、不同的历史时期，均有不同的表现形式。两者间的关系也并不是一成不变的，而是处在动态的调整之中。从已有文献可知，学者们大致提出了三种理想模型。
(一)依附论模型
依附理论是20世纪60～70年代西方一些激进派社会学家和拉美国家的发展理论家用来批判西方现代化理论，分析第三世界国家发展道路的理论框架和研究方法。美国著名高等教育专家率先将此理论引入教育领域，用来分析西方发达国家与第三世界国家教育发展中的依附问题，并形成了，教育依附理论。
由于政府是高校的主要政策和资源提供方，高等学校为了生存、发展，为了增强在社会中、同行中的竞争力，对政府的依赖程度也越来越高。因此，在法国学者尼夫，和荷兰学者范富格特看来，由于每一个国家的高等教育或多或少是公共部门的一部分，政府确实需要在高等教育中行使一定的职能。“铁的事实是，大学首先是国家的机构。”在此观念引导下，高校必须要依附于政府，以获得发展所需要的政策和资源。因为“资源依附状态决定高校定位的类型。”对民办高校而言，这种依附性更加明显，主要表现在两方面，一方面，民办高校需要得到政府的行政审批才能获得合法性，另一方面，民办高校的发展又离不开政府提供的政策资源，包括对民办高校的资金扶助政策、产权政策、回报政策、信贷政策等等。潘懋元教授也认为，尽管学校租政府，尤其是私立大学和政府是有矛盾的，但高等教育的发展，包括私立高等教育的发展必须依靠政府。
可见，依附论主张者侧重于从政策和资源这两个高校发展的重要因素入手，分析了高校依附于政府的理由。在这种观念指导下，高校完全受政府的直接管理和控制，自主办学权有限，成为政府的附属机构。高校的日常运行主要靠政府的干预，市场调节作用小，院校自主权少，这种模式又称为政府本位论或政府控制型。它有四个基本特征：(1)自上而上，即政府行使权力，高等教育机构仅仅响应政府的号召；(2)同质化，即政府把高等教育看作一项同质的事业，不承认高等教育的松散结合和多维的性质；(3)全方位控制，包括入学机会、课程学位要求、考试制度、教学人员的聘任和酬报等；(4)直接干预，即政府直接影响高等教育的投入、生产和产出过程。法国；高校法人化以前的日本和计划经济时代的中国都是这种模式的典型代表。
(二)分离论模型
在布鲁贝克的分析中，大学确立自己的地位还有第二种途径即哲学基础，这就是以认识论为基础。与政治论哲学不同，认识论哲学则强调“学术的客观性”和“价值自由”，这种哲学实质是主张高校远离社会、远离政府，重回中世纪的“象牙塔”。的确，在大学产生之后的很长一段时间，政府与大学是没有多大联系。“十四世纪末以前，大学基本上不受政府的约束，并倾向于对现实持批判态度。”
一些经济学家也反对政府干预教育，赞成政府与高校分离。在英国经济学家穆勒看来，国家控制教育可能会使教育成为特定利益群体实现其利益的工具，还有可能导致对人身的专制。由国家来控制教育会产生两方面的危险，“要知道，由国家实施教育是一回事，而由国家亲自指导教育则是完全不同的另一回事。”新自由主义经济学家代表人物哈耶克也承认国家控制教育存在种种危险，认为政府与社会中其他组织一样，仅仅是社会中的一种组织，它并不是社会的主宰，主张政府从教育尤其是高等 教育中退出，将其交给私人组织与经营，政府的职责主要是提供资助以及扮演“守夜人”角色。
我国也有学者从法学的角度指出，高等学校是一种特殊的行政主体，不仅享有民
事权利，还依法享有必要的行政权利。这意味着，高校不再是政府的附属机构，而是一个可以承担责任和履行义务的独立法人，享有一定的办学自主权。由于这种观点认为政府与高校是两个相互独立的组织机构，有着各自完全不同的哲学基础，互不干预，主张高校从政府的控制中脱离出来，以反对政府对高校办学的干预，维护高校的自治和自由，因此又被称之为高校自治模式。
(三)合作论模型
虽然政府完全控制高校和高校完全自治在高等教育史上都有过相应的表现，但这种表现基本上都是很短暂的，并未形成大的潮流或趋势，而且从实践角度分析，世界各国的大学都不曾有过绝对的自治。事实证明，以上两种理论都不符合高等教育发展的规律，也都不能保持长久。正如哈罗德．珀金所言，“就大学为了追求和传播知识需要的自由而言，当种种控制力量软弱分散时，大学知识之花就开得绚丽多姿；就大学需要资源维持办学，并因此依赖福裕、强大的教会、国家或市场支持而言，当种种控制力量强大时，大学在物质上就显得繁荣昌盛，但是这种力量可能一一也的确常常一以各种有害于教学和研究的方式实行控制。因此，便出现了这种奇怪现象，当大学最自由时它最缺乏资源，当它拥有最多资源时它则最不自由。”
然而，上述观点过于悲观，政府与高校的关系绝不仅仅陷于两难选择。两者之间除了在权力配置上存在矛盾冲突之外，还有更多的合作空间。事实上，随着人类社会不断进步，政府与高校之间的相互依赖关系正日益加强和扩大，彼此通过合作都能满足各自的利益诉求。一方面，政府需要依赖高校培养经济社会发展的人才和科学研究，需要高校服务政府；而高校又需要政府提供充分的办学资源和重要的政策保障，两者是相辅相成的。从发展趋势看，社会越是向前发展，政府与高校之间的这种关系就日益紧密。关键是如何在合作中保持两者之间的距离，防止各自的核心利益受到影响。对此问题，国内外学者均有研究。
美国学者伯顿·克拉克于1983年首次提出并建构了高等教育发展的政府、市场和大学的“三角协调模式”。他认为，高等教育发展主要受政府、市场及学术权威三种势力的整合影响。在“三角协调模式”中，每个角代表一种形式的极端和其他两种形式的最低限度，三角形内部的位置代表三个因素的不同程度的结合。1995年英国学者加雷斯·威廉斯又对伯顿·克拉克的上述模式进行了丰富和发展，指出政府在高等教育系统中可能扮演监督者、供应者、消费支持者和独买者等四种不同角色，将高等教育机构所面对的政府、市场及学术三种势力的强度与方向进一步图像化。荷兰学者弗兰斯·F·范富格特从政策比较的角度认为，政府对高校的干预是必要的，并认为合理的政府调控行为有三种类型：效度校正(市场失误)、资源分配、刺激或促进形成社会和文化的目标。
我国有学者从分析政府、市场、社会和高校四个要素的相互关系和责任界定入手，提出构建了“政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、高校自主办学、自我制约”的良性互动机制。
总之，无论是国内还是国外学者在加强政府与高校合作的方面的观点是一致的，这也是未来两者关系发展的主基调。事实上，全能政府和绝对的高校自治是现实中不存在的。高校有相应的办学自主权，政府可以通过多种方式进行适当干预，市场调节也起补充作用。政府与高校通过合作协调发展，实现共赢。
三、走向契约型：政府与高校关系发展的未来趋势
从依附论、分离论再到合作论，彰显了政府与高校关系变迁的历史脉络和发展趋势，也表明这样的事实，即高校愈趋近社会的中心，政府对其的依存度越高，政府与高校越来越成为捆绑在一起的利益相关方。从本质上看，政府与高校关系的调整其实就是双方利益诉求的变化和重新分配。双方之间究竟确立何种关系，既是一个有待于持续研究的历史理论问题，也是一个需要加以解决的实践问题。
近年来，作为合作论的最新研究方向，构建政府与高校契约型关系渐渐由理论研究步入管理实践，法国、新加坡和日本等国已经采用了这种管理模式。我国有学者也提出探讨政府对高校的契约管理。从组织性质看，政府与高校都是为公共利益服务的机构，两者无论在形态和地位上有一定的独立性和平等性，从现时背景看，高校已经走出象牙塔，而且与国家战略联系在一起。高校需要面向社会自主办学，但政府并不能因此而否定自己的应有的责任，有效的管理既是学校的意志也是国家意志的综合。因此，政府对高校进行契约管理就是体现这种要求的一种方式。这种管理模式实质上就是要在政府与高校间建立一种真正平等的伙伴关系。无论是从历史上还是从现实中都可以找到对应的例子，如早期历史上的大学特许状，现阶段我国对“211工程”和“985工程”院校的管理都是一种直接或间接的契约管理。可见，这种理想模型将成为调适政府与高校利益诉求关系的一种新的理论尝试。
（文见《大学（学术版）2012年第6期）