香港“直接资助计划”述评
上海市教科院普通教育研究所 朱怡华
香港私立学校参加“直接资助计划”，可以自由制定符合基本教育标准的课程，自定学费及入学资格，每五年接受一次政府对学校的评估，而政府则根据学校的实际招收人数给予经常津贴。
一、什么是“直接资助计划”
香港的中小学大体可分为三种类型：公立学校、津贴学校和私立学校，其中公立学校和私立学校各约占学校总数的10％左右，而大部分的学校属于“津贴学校”。香港的“津贴学校”是一种比较特殊的学校类型，它的基本特点是，非营利的民间办学团体使用政府提供的教育津贴为香港居民提供免费的九年义务教育和标准收费的高中教育和大学预科教育，由于津贴学校在办学中的主要经费来自于政府，受到政府“资助则例”的严格管理和约束，因此津贴学校与公立学校一样，被视为公共教育系统购一部分，是一种实际上的“公营学校”。
香港的私立学校长期以来一直处于比较弱势的状态，他们既得不到政府的财政支持，也不受政府的严格管理与控制，处于自生自灭状态，当然在政府学位紧张的时候，他们也接受政府的“购买学位”。
1988年，香港教育统筹委员会在第三号报告书中建议：当局应对那些已达到相当高教育水准的私校推行一项新的“直接资助计划”，即政府资助并鼓励私立学校发展为一个强大的体制，参加“直接资助计划”的学校可以自由制定符合某个教育标准的课程，自定学费及入学资格，每五年接受一次政府对学校的评估，而政府则根据学校的实际招收学个人数给予经常津贴，如果学校办学质量好，能成功地吸引学生的话，就能得到政府更多的资助。政府对每个学生的资助额是按政府给津贴学校的平均单位成本计算的，不过如果学校收取的学费高于平均单价成本的2/3时，政府便会相应地调低其资助金额，以避免直资学校滥收学费。
香港政府接纳了教育统筹委员会的建议，“直接资助计划”于1991年开始执行。并有一批私立学校和国际学校加入了“直接资助计划”，这类学校被称为“直资学校”。不过在计划实施后的十年间，一来直资计划对香港的淖贴学校吸引力不大，因此没有一所津贴学校转为直资学校，二来香港私立学校并小多，也少有“名牌”学校。因此直资学校在社会上并未受到普遍重视，直资学校在香港基本上还是处于学校制度的边缘位置。
二、进一步推进学校教育的市场化导向
上世纪90年代末，香港政府对实行了将近十年的“直资计划”进行了检讨，认为“直资计划”的实行，为香港的办学模式注入了新的元素，改善了香港的私立学校的办学质量，为香港的学生和家长提供了更多的教育选择。由于直资学校获得政府资助的力度是由学校能招到的学生数为依据的，因此他们的运营实际上是由市场机制来进行监控的。而这种市场导向的竞争机制的引入有利于提升教育的质素。
1999年，为了推动直资学校的发展，香港政府推出了一系列有助于促进直资学校发展的措施，例如办学团体可以申请租用政府兴建的标准校舍，或申请分配政府兴建的校舍，用以开办非盈利的直资学校；政府向已有的直资学校增拨工程及设备等方面的非经常性资助等，以保证直资学校的办学条件能达到最新的津贴学校标准。并把转为直资学校的范围从所有的私立中小学和津贴中学扩大到所有的津贴小学。
为了进一步在学校中引入竞争机制，推进学校教育的市场化导向，吸引现有的津贴学校加入“直接资助计划”，改变公营的津贴学校吃“大锅饭”的现象，香港政府在2001年又进一步调整和修订了“直接资助计划”，推出了一系列的新措施，主要有：
1．对于直资学校的评估可以由直资学校委聘外界专家与教育署合作，共同审定直资学校是否达到办学承诺书中所设定的目标，当然所聘专家应得到教育署的认可。
2．大幅度修订政府经常性津贴的办法，根据新的制度，如果直资学校收取的学费不高于一个津贴学校学位平均单位成本的2 1/3（二又三分之一）倍，政府就将向学校全额发放津贴学校学位平均单位成本的经常性津贴，如果学费超过这个水平，政府便不再向学校提供任何津贴。这一办法使学校可以收取的学费大大高于前十年，而唯一的要求是：在津贴学校学位平均单位成本的2/3-2 1/3之间，学校每多收一元学费，便应留出50％或总学费收入的10％作为奖学金或提供贫困学生减免学费之用。
3．津贴学校转为直资学校后，如所获得的经常津贴少于转制之前。五年内可以继续获得原有的津贴水平，并可按直资学校的政策收取学费，
4．津贴学校转为直资学校后，或从津贴学校转入直资学校任教的教师，如果已参加按揭利息津贴的，可以保留继续领取按揭利息津贴的权利。
新措施在2001年推出后，吸引了一部分津贴学校转制为直资学校。尤其是德望学校、圣保罗男女中学等三所津贴“名校”转为直资学校后，更是引起了社会的广泛关注。当然他们的转制除了可以收取较高额的学费外，学校在办学中有较大的自主权（如招生、用人、课程、经费使用等）也是他们离开津贴学校行列，进入直资系统的重要原因。
津贴学校转为直资学校以后，究竟效果如何，现在评说还为时过早，但有一点是肯定的，转为直资后的学校必须面对市场办学，以办学质量在社会立足与生存。例如圣保罗男女中学在其申请转为直资学校的文件中向家长表明，转制后他们将会：
★减少班额；
★减少教师工作量；
★增加对学生的个别照顾；
★改革课程以响应信息年代的挑战；
★为教师提供更多的专业发展机会；等等。
三、香港“直接资助计划”的启示
1．政府应通过各种形式的资助有效地影响私立学校
在教育的体制改革中，完全政府办学的公办学校可能带来体制僵化的弊病，但完全市场化的私立学校也未必是一种理想状态，尤其是基础教育中的中小学，由于它的国民教育性和社会公益性，决定了基础教育中必须贯彻国家意志，保证公民教育的实施一般情况下，当国力达到一定水平后，政府通过各种形式材非牟利私立学校的资助，进而影响私立学校就成为一种重要的方式。香港政府的“直接资助计划”就是政府通过校舍设施分配、提供经常性资助等方式对私立学校的资助，直资计划的实施，使香港的私立学校处于半市场化的状态，一方面政府为私立学校提供了有效的保障，有利于提升他们的办学质量，另一方面也使政府对学校的各种影响有效地进入到私立学校之中。
2．在公办学校中引入市场竞争机制有利于改善整个公立学校制度
香港教育统筹委员会认为，现今世界正处于经济、科技、社会文化的根本转变之中，为了保持和提高本地的竞争力，应该让家长和学生有机会选择学校，以使学校能对“消费者”的需要更灵活地作出反应，否则便会面临淘汰的风险。学校的办学质量在这样的优胜劣汰的市场环境里会得到提升（2000）。特首董建华在一次演说中也提到：在推行教育改革时，我们一方面继续使中小学教育更为普及，同时不断致力改善整个公立学校制度的质素，另一方面，我们亦推行了一项重要措施，使“直接资助计划”的学校更具竞争力，以及协助更多私立学校配合不同家长和学生的各种特别需要（2001）。香港“直资计划”在2001年推出新措施以吸引“公营”津贴学校转为直资学校，正是上述思想的具体实践，而其中最重要的杠杆是政府的经费资助。对于津贴学校来说，政府的经费投入与学校的办学质量没有直接的关系，对于一般学校而言，政府的经费旱涝保收，办学是没有风险的。但转为直资学校以后，政府经费拨付的多少是根据学校对学生的吸引力而决定的，从而把竞争机制实质性地引入了政府对学校的管理之中，这种做法将有利于改善公营学校的办学机制。
3．直资计划提供了大量社会资金集聚到教育中来的途径
随着高科技与信息社会的发展以及人自身的发展，教育面临着越来越多的改革要求和素质提升要求，提高教育的素质需要大量的资源投入，这对于政府来说往往是挠头的事，即使是发展水平较高的香港地区也同样如此。由此香港的教育统筹委员会在《香港教育制度改革建议》（2000）中提出：“由于政府现时投放于教育的资源占公共开支的比例已相当高，而将来仍要推行多项需庞大额外资源的新措施，所以实在有需要订定一个适切的资源策略，除了更有效地运用现在投放于教育的资源外，更需要善用其他的社会资源。要使教育改革得以全面落实，社会各界，特别是学习者本身，必须愿意作出更大的承担。”直资计划的实施与直资学校的发展提供了一个有效的渠道，大量的社会资源通过学费的形式转移到学校教育中来，使学校有了更多的提高办学素质的机会与可能。
由于“直资计划”并不是以减轻政府的公共财政负担为目的的，在正常情况下学校的转制不会消减对每个学生的津贴水平，出此政府仍然承担了他的责任和义务，这是“直资计划”得到香港市民认同的重要因素之一。据我们了解。圣保罗男女中学转制后，每年收取的学费要高达48000港元，但学校的“招报比”仍然高达56/1000（小学）和60/500（中学），当然这与该校是一所老牌名校有密切相关，但是进入直资学校的学生仍然能享受到政府的公共教育财政津贴也是一个重要的因素，这使他们有一种安全感和公平感。
4．利用市场机制促进“领袖”型学校的发展
促进香港的学校主动发展，形成一批中小学的“领袖”学校，也是否港政府进一步推进“直接资助计划”的主要目的之一。在学校管理中扶植培养一批“领袖”学校，并使他们在全体学校发展中起到“电兔”作用，这是各国和各地政府管理学校的主要策略之一。但是如何来形成这样一批“领袖”学校，采取的路径可以是不一样的。香港政府采取的是通过市场机制来促进“领袖”学校发展。
首先，学校是否加入“直资计划”完全取决于学校本身，由学校主动提出申请并提交建议的“校务计划书”。“校务计划书”必须列明该校的办学宗旨、理念、课程、收生政策、班级结构、管理及组织、教与学的方式、对有需要学生的援助（包括为合资格学生提供奖学金或经济援助）、校风、办学表现目标以及自我评核的指标等。现有津贴学校加入“直资计划”还必须征询教师及学生家长的意见，并通知家长有关转为直资学校过渡的安排。
其次，直资学校的生源取决于社会对学校的认可和选择，香港政府对直资学校不保证生源，即使是中学的派位也是“不选不派”。而直资学校的招生多少是学校能得到政府资助的唯一依据。
第三，直资学校必须每年向学生家长派发“学校章程”。教育署规定“学校章程”至少须包括以下各项资料：学校的理想、使命、目标和管理方法，包括任何对达致目标的进度评估；学校所开办的班级结构；详细介绍学校的课程，包括教学语言，并说明拟加入哪些新项目；过去三年内，学生在公开考试所取得的成绩摘要；学校提供的课外活动；学校学费连向减免学费和奖学金计划的详情，以及下年度的财政预算；等等，由全体家长和社会来监督直资学校的运行与发展。香港有的直资学校就是出于没有兑现当初的承诺而遭到了家长的投诉。
第四，直资学校必须每五年接受一次全面评估，评估将包括“技规审查“和“质素评核”。“按规审查”是通过视学和查阅账目等途径，查核学校是否违反加入直资计划的规定。“质素评核”则是安排由校外机构检讨学校的整体表现，包括管理与织、教与学、给予学生的支援和校风、学业及学业以外的表现。评估的结果将关系到学校能否继续参加“直资计划”。
四、值得讨论的问题
香港的直资计划实施了十多年，在2002年真正地引起了广泛的关注，原因是香港的三所名牌学校从津贴学校转为了直资学校。这三所转为直资的传统名校不约而同地收取高额的学费（每学年从35000到48000港元），当然这些学校都承诺了向学生提供更优良的教育。于是有人就提出了如下的问题：
1．直资计划的实施会不会带来社会的公平问题?
这些名校转制前是向所有学生开放的，转制后在某种程度上成为主要向经济条件优越的家庭开放的学校，虽然根据直资计划的要求，学校必须有一部分收入用于资助贫困学生，例如圣保罗男女中学在2002年收取的学生中有18％享受了减免待遇，校方也正在寻求更多的资金用了资助中低收入家庭中学业优良的学生，并承诺将有更大比例的学生能得到奖学金和减免待遇，期望在5年内逐步做到高收入和中低收入家庭的学生各占一半。但不管怎么样，进入这类学校的主体部分是家庭经济条件相对优裕的学生。长此以往，会不会有可能造成社会阶层的分化，或者说是社会的阶层分化将可能通过教育制度而进一步得到巩固。
2．直资计划的实施会不会使学校之间差距进一步拉大?
直资学校一方面接受政府的资助，一方面又向学生收取学费，相比之下似乎较一般的津贴学校和独立的不受政府津贴的私立学校会处于明显的优势。因此也有人担心，直资学校会不会与非直资学校之间拉开距离，最后造成学校之间的差距被人为地拉大。其实，香港政府推行“直资计划”的目的正是想促成一批跑在前面的学校，从而发挥“电兔”效应，而这种“电兔”不是以政府公共财政的“不公平倾斜”为代价，而是通过市场机制的作用和社会的资源投入来形成。事实上，也并非所有的津贴学校和教师都愿意加入直资计划的，如香港的另一所名校拔翠男书院，在是否转制的问题上就碰到了一定的阻力，毕竟转为直资学校后，市场风险要由学校自己承担了。
不管怎样，“直接资助计划”是香港政府激活中小学教育市场的一个重要举措，目前正在开始逐步发挥效应，让我们拭目以待吧。