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上海市学龄人口变化与教育资源的合理利用

上海市学龄人口变化与教育资源的合理利用
上海市教科院发展研究中心

学龄人口变化与教育资源合理利用问题，是上海整个人口与社会、经济协调发展中的一个重要问题，也是直接关系到上海今后人力资源的开发和教育改革发展的问题。

一、上世纪９０年代上海学龄人口变化与教育资源调整的分析

上世纪９０年代以来，上海的学龄人口变化与教育资源的关系经历了多次重大调整。调整的原因主要基于四方面：（１）学龄人口大幅度波动使入学高峰与低谷的落差加大；（２）上海城市建设的加速发展使区域间人口导入导出加剧，区域间教育资源产生了新的不平衡；（３）外来人口数量激增造成教育资源利用的新压力；（４）随着人民群众对教育需求的增加，一方面教育普及程度的提高使教育资源总量不足，另一方面急需的优质教育资源相对短缺。以下为这一时期学龄人口变化和教育资源调整的特点：

１．初等和中等教育先后面临高峰压力

招生数的变化直接反映出学龄人口的变化，是一个敏感指标。

表一 小学招生数的变化（１９８１－２０００年）

１９８８年和１９９３年小学招生数出现两个高峰， ２０００年接近低谷，与两个高峰的差在１∶２以上。

初中招生数与小学招生数曲线显示的状况有６年的时间差，目前正从第二个高峰期退出。
（说明：小学毕业与初中招生因全市尚有"五四"学制与"六三"学制的交错，数据处理按市教委的统计资料汇编口径，小学六年级包含初中预备班）。

表三 高中阶段教育招生数的变化

高中阶段教育招生变化有三个特征：（１）１９９８年达到入学高峰，现已逐渐回落；（２）普及率从１９９０年的８７％提高到２０００年的９８％；（３）１９９５年起普通高中招生比例迅速上升。

为了应对上述变化，教育行政部门采取了多种措施进行教育资源的调整。

小学高峰期间主要是扩大学校班级数和班额，使小学度过了高峰期，但也出现了挤占专用教室以及影响教师、学生的教学和学习等问题。目前，随着学龄人口减少，小学学校数和班级数正在相应减少。

初中高峰期间主要是加大公建配套学校的建设以及通过改造薄弱学校等办法，增加新学校容量和扩大老学校的班级数和班额。

高中阶段高峰期间主要是采用高初中分离办学、扩大普通高中办学规模、新建寄宿制高中等措施，在解决高峰的同时又提高了普及率以及扩大了普通高中的比例。

２．城市建设中人口的导入与导出造成区域教育资源的配置不平衡

２０世纪９０年代起，上海城市基础设施建设大规模启动，大量的老城区改造和新建住宅小区的建成，使人口流量骤增。其中中心城区人口迅速减少，而边远地区人口迅速增加。这一因素一直影响到现在，目前部分人口导入的区域还承受着初中和高中的双高峰压力，导致各区域教育资源的配置利用出现相当大的差异。

３．外来人口子女入学的增加带来了教育资源配置新的压力

随着上海的开放，外来人口逐年增多。第五次人口普查资料表明，２０００年全市的外来人口已达３８７．１１万，其中５-１４岁的有２４．２３万，目前在上海小学招生中本市户籍学生与外来学生之比已达１∶０．３５-１∶０．４７。

二、对２１世纪前３０年的学龄人口预测

预测中户籍学龄人口的计算以五普资料为依据，但五普资料缺少外来人口每一年份年龄段的确切数据和具体的生育情况，所以预测中使用１９８１年到２０００年２０年期间上海小学实际招生数与６年前户籍出生人数的比较作为推算的根据，进行系数处理，虽然并不完全准确，但有一定的可靠性。

说明：１．按照２０年的波动规律，在高峰期中，小学的招生人数与６年前出生人数基本保持一致，预测中对高峰再次到来可以采用１．１系数。２．低谷期小学的招生人数最高达到１．３５倍，预测中对以后的低谷期采用１．５系数

按人口发展的周期和对外来流动人口子女入学的系数（上海出生人口预测数在入学高峰和低谷时分别乘以１．１和１．５）测算，上海今后３０年基础教育的招生规模如下：

表五 2001-2030年小学年招生数预测（单位：人）

前２０年２００４年最低谷为９．２６万人，最高峰值２０１３年为１４．２６万人，落差达１∶１．５４。后１０年内小学招生数基本都在每年１０万人以下，最少时不到６万。
按在校生数测算，需要对六三、五四两种学制进行分析。

推算结果大致为：从２０００年的１３４万起急速减少，到２００５年为９５万， ２００８年最低达到约９０万后回升，２０１８年最高将达到近１１０万，２０２２年起又跌到１００万以下。
今后高中阶段教育招生的规模基本接近于当年的初中毕业生，大致为：２００１年到２００３年高中阶段招生达１６万以上， ２００７年前后跌至１０万，２０１８年起在１０万以上，最高达到１４万；２０２８年起下降到１０万以下。如果没有其他变量，高中阶段教育的规模在未来１０年内将出现较大变化，在校生数会从现在的近５０万减少到近３０万，减少１／３以上。

上海普通高等教育的招生规模近年也有大幅度提高：１９９８年为４．９万， ２００１年达到９．８６万，随着高等教育的进一步发展，其规模容量能够适应以后３０年学龄人口的变化。

三、上海市学龄人口变化与教育资源合理利用的对策

１．上海具备进一步解决好外来人口子女教育的条件，基础教育应该加大开放和服务的力度，提高教育资源的利用效益

上海是个移民城市，历史上就有把大量的外来人口子女通过教育培养成新市民的成功经验。目前，上海外来人口中１４岁以下少年儿童有４４．１万，约是上海同龄儿童数的五分之一，如果不及时解决他们的教育问题，这些孩子将来一旦进入社会，就会成为新的文盲、法盲、科盲群，其带来的社会综合性负面影响将更大。

２００１年《国务院关于基础教育改革和发展的决定》明确，外来人口子女教育由流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。目前上海已经具备把外来人口子女全部纳入到公办学校接受教育的条件。原因是：（１）小学、初中规模已进入低谷期。不少学校招生不足，教师富余，教育资源空置，吸纳外来人口子女入学，可以保护教育资源，提高办学效益，适度缓解教师分流矛盾。（２）上海人口负增长，对今后３０年内基础教育学龄人口的测算表明，无论是低谷还是高峰的回升，上海完全有能力解决外来人口子女的义务教育问题，并且不影响上海开展小班化教育改革和基础教育实现现代化的进程。（３）解决这个问题的关键是教育财政的支撑，财政成本中的８０％大约是教师的人员费成本，这已经计入已有的教育财政支出中，只要适当调整收费标准，政府对公办学校进行补贴，使生均经费每学期达到１０００元左右，就能达到基本的义务教育要求。

２．应该控制学校和班级数下降过快的局面，适度推进小学小班化和控制初中班额

２００１年上海市人民政府召开的基础教育工作会议明确提出建设现代化的基础教育，其中重要内容之一是小学推进小班化教育，初中班额控制在４０人以内，以提高学生受教育的充分程度，相对提高办学标准。
　　 按全口径计算，上海可以在２００４年由"六三学制、五四格局"进入到五四学制，小学同时全部采用小班化教育，而到２０１４年前后入学高峰回升时，只要适当提高班额（不超过４０人）也可满足需要--这里的前提是不能再减少现有的小学规模和班级数。

上海从现在起就可以在整体上把初中班额控制在４０人左右。２００５年到２０１５年期间可将班级数减少到１万个。以后当招生数回升时只要将班额提高到４２－４３人即可满足。如不调整，２０２７年起因学生数大量下降，班额也会因此而大幅下降。

３．加强高中阶段教育和高等教育内部的结构调整
　　

统计表明，今后高中阶段教育的总规模不会再有大幅度提高，而且，即使普通高中的办学规模不再
扩大，绝大部分初中毕业生也能进入普通高中学习，进入寄宿制学校，以及市、区重点高中等优质教育学校的比例也将提高到５０％以上。

不久，随着初中毕业生数量的大幅减少，普职比很快会调整到６０∶４０以上。高中阶段教育将以普通教育为主流，职业教育可以上移为高等职业教育。因此除保留现有的一些职业高中并加强建设外，不需要新建职业高中，以免重复建设。

寄宿制高中及一些优质高中资源可以进一步利用品牌效应，扩大办学规模，在校生人数应达到２５００－３０００人左右，以降低办学边际成本，同时应就近建设或增加学生宿舍，适度放开招收外省市学生的数量。
　　 今后上海高等教育的发展及其资源配置调整的重点是：一方面可以扩大全国招生的数量，另一方面要注意减少专科的比例，维持本科的现有规模，适度扩大研究生规模，并在２００６年左右可以逐渐扩大招收外省市学生以及外国留学生。
　　 ４．控制生师比，调整教师队伍结构
　　 ２０００年小学、初中和高中的生师比分别为１８∶１、１５∶１和１５∶１。如果考虑六年级学生中有１０万名在中学读预备班，小学与初中的生师比正好对调：小学为１５∶１，初中为１８∶１。
　　 上海初中和高中教师的生师比与国家标准比较接近。随着生源的逐年下降，可以考虑将初中教师的学历标准提高到大学本科；高中教师也会出现总量有余现象，但表现出普通高中教师不足与职业高中、中专和技校教师过剩的矛盾，这需要从现在起就开始培训和分流。
　　 ５．应该加强教育资源的内部流通，一校多功能，发挥最大效益
　　 教育资源是社会总资源的一个重要组成部分，教育资源内部的边界也应该打通。尤其在现代信息技术平台上，今后学校建设应该实现功能多元化，一所学校需要同时服务于普通教育、职业教育、成人教育甚至老人教育。基础教育与高等教育资源的界限也会越来越模糊。这一趋势应该在新学校的设计和老学校的改造中体现出来。
　　 ６．在城镇化趋势中优化农村教育资源，学校应成为教育中心、信息中心、文化中心、体育中心、社区中心和精神文明建设的高地
　　 农村义务教育学校布局结构应该进一步调整，小学集中到乡镇，办学规模应达５００人以上，初中办学规模应达１０００人以上，并使农村学校成为乡镇的教育中心、信息中心、文化中心、体育中心、社区中心和精神文明建设的高地。新学校的教育设施建设起点要高，应该体现上海现代化的水平和适应进一步发展的需要。
　　 ７．实行农村学生到城市"留学"政策，提高城市教育资源的开发效益
　　 近年来，人口负增长使生源数量逐年下降，中心城区的一些教育资源正在出现空置现象。如果在城市内建设一些小型寄宿制学校，把农村孩子送入城市就学，可以使城市教育资源得到充分的利用，提高资源的开发效益。这既有利于扩大农村土地的有效使用，又能使部分农村学校的建设费用转移到学校功能开发上，在总量上节约教育经费；又有利于迅速提高农村教育质量；更有利于农村文化向城市文化的改造和上海国际化的进程。
　　 ８．加速"走出去"的步伐，取得更多的教育份额，扩充教育资源总量
　　 上海是中国的上海，是世界关注的上海。上海拥有许多优势，许多改革的经验已引起全国的瞩目和世界的关注。因此，上海凭籍这一办学优势应该主动出击，占领更多的市场份额，让一些好学校办到外省市，甚至办到国外，增加教育资源的总量。这既是上海教育自身发展的内在需要，又是我国教育和世界教育的发展交给上海的一个光荣任务。