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温州新政：区域民办教育制度创新的典范

上海教科院民办教育研究所 研究员 董圣足

摘 要：制度创新是教育发展的源动力。要从根本上破解制约民办教育发展的瓶颈因素，必须改革和创新民办教育制度。本文以温州民办教育新政为研究对象，综合分析了影响民办教育制度改革创新的四大因素，总结提炼了温州民办教育新政的五大突破之处和三个鲜明特点，并概括指出了其对其他地区乃至宏观民办教育制度创新的四点有益启示。

关键词：民办教育；改革发展；制度创新；温州新政

温家宝总理在第四次全国教育工作会议上发表重要讲话指出：“教育要发展，根本在改革。必须解放思想，大胆探索，坚决破除不利于教育发展的体制机制障碍，为教育事业持续健康发展提供强大动力。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)也在改革发展上“鼓励地方和学校大胆探索和试验”。本文在概括影响民办教育制度改革创新综合因素的基础上，以新近颁布的《中共温州市委、温州市人民政府关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》(温委[2011)8号)及其相关配套文件(以下简称温州新政)为主要研究对象，总结分析温州新政的创新做法、主要特点及其对宏观教育制度改革的有益启示，旨在为民办教育制度创新提供经验借鉴。

一、影响民办教育制度创新的因素分析

当前，我国民办教育改革与发展已进入一个攻坚期。由于旧有体制障碍和制度供给不足，民办教育面临的深层次问题和矛盾不断浮出水面。特别是涉及学校法人属性、产权回报、教师身份、优惠政策、信贷融资以及办学自主权等方面的问题长期得不到解决，已成为制约民办教育健康发展的瓶颈因素。总体来看，虽然在民办教育体制改革与制度创新问题上局部地区取得了一些突破，但整体而言，仍然进展不快、成效不大。影响民办教育制度改革创新的因素很多，从政府及其工作人员的主观角度分析，无外乎以下几方面原因：

第一，不敢改革创新。按照词典的解释是“把事物中旧的不合理的部分改成新的、能适应客观情况的”；“创新”则意指“抛开旧的，创造新的”。可见，改革和创新都是要突破旧有的事物、改变现有的状态，只是改革可能是局部的改良，而创新则意味着整体的创造。实践证明，要破旧立新、标新立异，除了要费尽千辛万苦之外，还可能要冒风险、担责任，甚至受到各种非议和责难。在民办教育改革发展问题上，不仅存在观念层面的困扰，如对发展民办教育的价值判断及其存在问题的认识不一致、有分歧，需要加以消除和纾解；还存在制度层面的束缚，如法律法规及行政规章之间的规定不衔接、不协调，需要加以理顺和调适。显然，这些都不是容易做到的事，有的甚至可以说是触碰不得的“禁区”和“高压线”。这就使得一些政府部门及其工作人员对改革创新存在畏难情绪，缺少勇气和胆量，不敢冲破藩篱、打破现状，于是在日常工作中就会出现因循守旧、无为而治，在执行法律规定上避重就轻、文过饰非，普遍存在以会议贯彻会议、以文件落实文件的情况。这是《民办教育促进法》出台时近九年而很多促进措施至今难以“落地”的关键原因。

第二，不愿改革创新。改革创新意味着对旧有规定的扬弃、对现有格局的整饬，不仅要改变传统做法、冲破习惯势力，还不可避免地要对各种利益关系作出调整，从而会不同程度地影响到某些利益相关者的既得利益。这就决定了任何改革创新都不可能是一帆刚顷的，都必然要遭遇阻力和障碍。同样，在民办教育改革发展问题上，有的部门、有的人员，或受到传统习惯影响使然，或出于本位主义和维护自身利益考量，主观上并不愿意改革创新，甚至内心里还不同程度地反对改革创新。现实中，一些涉及民办教育发展的关键问题(如办学自主权、税费减免等)长期得不到有效解决，不能不说与此有关。

第三，不让改革创新。由于受到各种因素的干扰和制约，任何一项改革创新未必百分之百都是成功的，或多或少存在失败的风险。有的部门、有的地方，或出于维护稳定的需要，或出于规避风险的考虑，往往会干预所在系统或部门的改革活动，不允许、不支持、不授权其下级单位进行改革创新，从而使得下级部门或单位难以在制度层面上有大的突破。如某地政府就以本届人大即将换届为由，将本已启动的民办教育立法工作暂停了下来；又如某省人力资源与社会保障部门则通过严控事业编制数量等手段，制约和阻碍下一级行政区域进行民办学校教师身份的改革探索。

第四，不会改革创新。民办教育事业是我国教育体制改革的新生事物。有关民办教育管理的顶层设计及制度安排，既没有现成的经验可资借鉴，也没有所谓的成功模式可以直接套用，需要立足国情；因地制宜，在实践中加以探索。当前，在民办教育制度改革创新问题上存在三大误区：一是缺少整体规划和系统思考，单兵独进、零敲碎打，头痛医头、脚痛医脚，很难解决制约民办教育发展的根本性问题；二是不顾国情、脱离实际，照抄照搬、生搬硬套西方经验模式，致使一些民办教育制度设计与现实情况严重背离、难以实施；三是在具体制度安排及规定上过于抽象笼统，缺乏配套措施和有力抓手，导致不少法规政策在实际执行中走样、变形，贯彻不到位。

二、温州民办教育制度的创新突破

2010年以来，按照《教育规划纲要》的部署和要求，国务院办公厅专门下发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》(国办发(2010)48号)，其中明确将浙江省列为全国唯一的民办教育综合改革试点地区。而作为浙江省实施“综改”的重点先发地区——温州市无疑是地方民办教育制度改革创新的一个典范，其近期所推出的一系列积极而有影响的新政，在破解民办教育发展难题、优化民办教育发展环境上进行了开创性探索，受到当地民办教育界的普遍欢迎，也引发了社会各方面的热议与好评。

(一)温州新政的创新之处

基于对现有政策文本的深度分析，同时结合实地调查了解，笔者以为，民办教育温州新政的创新突 破之处主要体现在以下五大方面。

1．民办学校法人分类问题上的创新突破

长期以来，我国民办学校的法人属性被定性为“民办非企业单位”，既非事业单位，也非企业单位，虽然执行的是《民间非营利组织会计制度》，但现实中又往往被视作企业进行管理。这就导致民办学校及其师生无法享有与公办学校及其师生同等的待遇，造成民办学校与公办学校法律地位事实上的不平等。如何对民办学校法人属性重新进行定位是民办教育制度改革的关键所在。根据《教育规划纲要》有关“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”的精神，温州新政率先对此进行了可贵探索，明文规定“非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理，营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理”，并明确“民办事业单位法人由民政部门登记管理，企业法人由工商部门登记管理”。这一民办学校法人分类法，无疑突破了有关学校分类的传统框架，是温州新政的最大基点，也是温州新政的一大亮点。

2．民办教育投融资体制上的创新突破

由于受到《物权法》和《担保法》有关学校资产不得设置抵押及对外担保方面的规定限制，融资难问题一直困扰着民办学校的建设、运行和发展，同样也堵塞了社会资本更好进入民办教育领域的通道。为了破解这一瓶颈，温州新政在民办教育投融资体制改革上做了很多文章，下了很大功夫。一是建立温州教育发展投资集团有限公司(注册资金达30亿元)，完善教育投融资平台；二是组建由国资引导、民资参与的教育担保公司，为民办学校提供贷款担保等服务；三是允许将学校非教学设施作抵押，或将学校学费收费权和知识产权作质押向银行申请贷款；四是支持民办学校依照国家规定利用捐赠资金和办学结余设立教育基金，鼓励登记为企业法人的民办学校探索创建教育私募股权投资基金；五是建立民办学校低息贷款政策，支持民办学校融资。这一系列新政的实施，必将大大优化温州民办教育的投融资环境，有利于民办学校健康可持续发展。

3．出资者产权及回报规定上的突破创新

鉴于现阶段我国民办教育的基本特征是投资办学而非捐资办学,《民办教育促进法》在明确民办教育事业也是社会公益事业的同时，允许出资者从办学结余中取得合理回报。遗憾的是，由于有关方面对民办学校回报性质及经济属性认识不一致，这一被认为是“民办教育促进法最大亮点”的规定，至今没有在制度层面得以落实，加上目前法律对出资者投入资产的最终归属没有明确，从而制约了民间资金更好地进入民办教育领域。此次，温州新政在这一问题上走出了重要一步。即明确规定“出资财产属于民办学校出资人所有，出资人产(股)权份额可以转让、继承、赠与，但学校存续期间不得抽回资金。”同时规定“登记为民办事业单位法人的民办学校，……可从办学结余中提取一定比例的经费，用于奖励出资人。”年奖励金额最高可以达到出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2倍。“登记为企业法人的民办学校享有松司法》规定的相关产权与经济收益，按市场机制办学，按企业机制获取利润。”

4．民办学校鼓励扶持政策上的创新突破

《教育规划纲要》指出“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，要求各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责。为促进本区域民办教育又好又快发展，温州新政推出了一系列积极的鼓励扶持政策，其力度之大可谓前所未有：(1)开放教育投资、生产、供给领域，吸引社会力量和民间资本进入教育事业领域，拟推出一批非义务教育阶段公办品牌学校，交由社会团体或个人办学，引进民营机制，探索通过土地、校舍等要素低租金或者零租金等方式，建设高端学校。(2)大幅度提高民办教育专项奖补资金(由年500万元调高到3000万元)，从升等奖励、教师培训等方面对民办学校进行资金扶持，同时以当地同类公办学校生均教育事业费为基准，建立政府向基础教育阶段民办学校购买服务的经费投入制度。(3)非营利性民办学校依法享有公办学校同等税费优惠，营利性民办学校提供学历教育劳务所得的收入，五年内免征营业税，企业所得税由税务部门先征缴后再予以返还地方所得部分。(4)非营利性民办学校可以行政划拨方式取得土地使用权(营利性民办学校通过有偿出让方式取得建设用地)，其各项建设规费减免与公办学校享有同等待遇，允许民办学校在规划许可前提下通过土地置换迁建、扩建学校。(5)实行民办学校收费定价备案制，对非营利性民办学校的收费项目及标准实行政府指导价管理，由学校按不高于当地上年度生均教育事业费3倍的标准自主确定，而营利性民办学校的收费项目及标准则由学校自主定价。

5．保障民办学校教师平等待遇上的创新突破

教育大计，教师为本。由于身份及待遇问题，人难进、人难留，已成为影响民办学校教学质量、制约民办教育健康发展的突出矛盾。温州新政在保障民办学校教师平等待遇、支持民办学校师资队伍建设上动了真格、出了实招。一是切实解决教师社会保障问题。凡取得相应教师任职资格，参加人事代理，并从事相应教育教学工作的民办学校教师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险，享受与公办学校教师同等的退休费、住房公积金、困难救助等待遇。二是着力改善教师工资待遇。参照公办学校教师绩效工资标准，制订民办学校教师工资指导线(最低标准)，不断提高教师工资待遇。按照同工同酬的原则，完善基础工资档案，落实民办学校教师岗位绩效工资制度.三是大力促进教师专业发展。将民办学校教师纳入与公办学校教师同系列、同要求、同待遇的教师培训计划中；民办学校教师参加职务评审、业务竞赛、评优评先等，指标计划实行单列；实施幼儿园教师三年一轮全员培训，所需经费由市、县两级财政和民办幼儿园三方共同承担。四是建立健全教师流动机制。计划通过3年努力，使公办、民办学校教师在实施健全的资格管理制度、社会保障制度的基础上实现由身份管理向岗位管理转变的自由流通。
此外，温州新政在完善民办教育宏观管理、推进现代学校制度建设以及规范民办学校办学秩序等方面也有不少新规定和新做法。如教育行政部门将向有较多公共财政资金投入的民办学校委派独立董事；凡没有独立校舍和重要固定资产的民办学校，要提取并维持学费年总收入的5%作为风险基金，等等。

(二)温州新政的主要特点

综上所述，温州新政紧紧抓住困扰民办教育发展的若干瓶颈问题，立足促进，重在发展，锐意改革，大胆突破，推出了一系列积极而有震撼力的新规定、新举措，可谓亮点纷呈、特色鲜明。概言之，温州新政大致具有如下三大特点：

1．充分利用现有法律政策资源

温州新政之所以有如此多的创新和突破，关键在于充分利用现有的法律和政策资源，做到了依法办事、政出有门，尤其是对民办教育公益属性、重要作用以及发展，民办教育政府所应肩负职责等方面的认识和把握，无不基于《民办教育促进法》和《教育规划纲要》的基本精神和要义。温州新政的一些创新做法，看上去似乎有点“另类”，甚至还超出了人们常规的理解范畴。譬如，温州新政对营利性与非营利民办学校的分类，不仅承认非营利性学校举办者出资的原始产权，而且还允许出资者从办学结余中取得合理回报。显然，表面上看，这是突破了传统“非营利组织”的概念边界；但从《民办教育促进法》有关民办教育基本性质及合理回报的相关规定来看，这样的创举又是于法有据且符合国情的。再如，温州新政规定民办学校教师按公办学校教师标准参加事业单位社会保险并享受与公办学校教师同等退休待遇，以及通过政府专项奖补资金支持民办学校师资队伍建设等做法，都认真遵循并充分落实了《教育规划纲要》的相关部署和要求。

2．充分借鉴各地改革创新成果

民办教育温州新政既有许多立足温州本土的创新实践，同时也广泛借鉴了其他地区的好做法、好经验，可以说是国内民办教育制度改革创新成果的“集大成者”。举例说来：国内首先在政府文件层面规定“民办学校是民办事业单位”的，是2008年1月发布的《湖南省人民政府关于促进民办教育发展的决定》(湘政发(2008)1号)，只是由于条块分割及缺少配套措施等原因，这一规定在该省民办学校进行法人登记时并未得到真正落实。重庆市也在2008年6月出台的政府文件中明确规定“民办学校可以用非教学资产作抵押和学费收费权作质押向银行申请贷款”，并同时成立了教育担保公司为民办学校融资提供服务。云南省则于2009年实施了民办学校收费备案制和政府指导价管理，允许民办学校按照补偿教育成本的原则并考虑合理回报等因素确定学费标准。山西省早在2006年就通过地方立法形式提出了建立民办学校风险保证金制度，并于2009年出台了“民办学校风险保证金提取及管理办法”，在全省范围推行。总之，温州新政较好地吸收了包含上述地区在内的国内民办教育制度创新的一些做法，并进行了选择性移植和创造性嫁接，取得了富有自身特色的新成果。

3．充分彰显温州区域个性特征

温州是社会主义市场经济的发祥地，民营经济极其发达，民间资本极为充足；同时，温州又是一个“小政府，大社会”和“民富官穷”(指政府藏富于民，财政收入有限)的地区。这就决定了在这样一个地区发展教育事业必须坚持“两手抓”，既要充分发挥公办教育在整个教育体系中的引领和主体作用，也要充分发挥社会与市场在办学兴教上的辅助和补充作用。为此，在严格遵循教育规律办事的同时，要自觉运用市场规律，有效借助经济杠杆，实施多元办学和开放办学，努力促成公办教育与民办教育齐头并进、共同发展的格局。具体到民办教育制度安排及相关政策设计，也不能不考虑区域实际和市场特征。应该说，温州新政在办学体制改革、投融资环境优化、政府扶持资金的使用安排、民办学校的收费定价以及合理回报的额度限制等方面，都充分结合了当地经济社会发展的实际情况，彰显了温州区域的个性特征，既保持了与宏观教育体制的整体一致性，也突出了地方教育制度的相对灵活性。

三、温州新政对民办教育制度改革的启示

我国经济领域改革的成功经验表明，一项涉及全局的重大制度变革，应该也必须先行在某些区域或领域进行试点、试验，在试点取得成功并不断完善改革方案后，才能在更大范围推广实行。经济改革如此，教育改革也是如此。从这个角度上说，作为国家民办教育综合改革的先行试点地区——温州民办教育新政决策及催生过程中的很多做法和经验是十分宝贵的，不仅对其他区域民办教育制度创新具有借鉴意义，也对宏观民办教育制度改革有诸多启示。

1．领导挑头，部门联动

当下民办教育在发展中所遭遇的困局和障碍，不仅涉及到法规政策问题，也涉及到体制机制问题。

其中不少问题和矛盾涉及面广、影响度大，往往牵一发而动全身，已经不是单个部门或一般人物所能左右，需要由各级政府主要领导亲自协调、各部门同心协力才有可能得到妥善解决。从2011年初接到省里试点任务开始，浙江省副省长、温州市委书记陈德荣就高度重视、全力推动，多次作出重要批示，强调“温州作为民营经济优势地区，民办教育理应走在前列”，并亲任改革试点工作领导小组组长。3月份以来，温州市委、市政府多次专题研究改革试点工作，统一认识、明确目标、落实任务，责成教育、政研、发改、财政、国资、人事、金融、社保等部门分别牵头开展6大专项课题研究。各部门通过广泛调研和深入考察，形成了《温州市实施民办教育综合改革试点课题调研总报告》及6个专题报告，并在此基础上经多方论证最终拟定了民办教育的“温州新政”。可以说，民办教育“温州新政”之所以能顺利降生，其最主要的推动力量就是“领导挑头、部门联动”。温州把民办教育综合改革试点工作上升到了“一把手工程”和“全员工程”。

2．厘清思路，突出重点

制约民办教育发展的问题和矛盾很多，其成因也很复杂。民办教育综合改革应秉持怎样的基本思路?如何选择恰切的路径?应抓住哪些核心环节?这是改革试点工作成败的关键。温州新政对此作出了 {艮好的回应和回答：一是厘清了改革试点的总体思路。即以大力发展民办教育为改革的根本目的，从问题出发，按照公办、民办教育同属于国家公益性事业的法律要求，在同等待遇基础上清理各种针对民办学校的歧视性政策及做法，破解民办教育在师资、产权、税费等政策方面的障碍，全面进行“制度重建”。二是明确了改革试点的有效路径。即实施分类管理，从民办学校营利或非营利的属性出发，开展民办事业单位法人和企业法人分类登记管理，研究制订不同的政策体系，由民办学校举办者按要求自愿确定学校属性，发挥各自特点和优势，努力办出水平和特色。三是确定了改革试点的重点目标。在政府层面，以体制机制创新为重点，健全教育公共政策，优化民办教育发展环境；在学校层面，以质量和管理创新为重点，通过建立现代学校制度，建设多元化、有特色的民办教育优质资源。

3．立足国情，勇于创新

马克思辩证唯物主义告诉我们，受到人们认识水平和能力的限制，真理具有相对性，世界上并不存在终极绝对真理。中国革命和建设的实践反复证明，西方的思想理论未必都存在普适价值，只有和我国具体实际相结合，才具有适用性和可行性。同样，由于文化、背景和制度基础不同，西方以捐资办学为主体的私立教育发展模式并不完全适合我国的实际情况。因此，在民办教育制度设计上，不能照抄照搬西方国家的做法和经验，而必须立足于社会主义初级阶段的基本国情，走出一条中国特色民办教育发展的新路子。这次温州新政所推出的诸多改革创新举措，以促进本土民办教育改革发展为根本宗旨，既有效借鉴和吸收国内外私立(民办)教育制度的合理内核，又坚持因地制宜和从本地实际出发，不囿于传统理论的条条框框、不受习惯思维的限制束缚，勇于创新、敢于突破、善于实践，从而创立了一种具有鲜明区域特色的民办教育改革发展新模式。

4．系统设计，整体推进

改革一般有两种模式，一种是局部渐进式的改革，一种是整体激进式的改革。说民办教育温州新政是一种激进式改革可能未必恰当，但它确是一种整体式、综合性的改革。对于我国民办教育而言，制约其发展的诸多因素可谓错综复杂、沉积已久，如果不是从体制深处和制度源头加以破解，光是在表面形式上做文章或是在某些局部范围下工夫，都无力且无法从本源上解决问题和矛盾。温州新政正是看准了这一点，抓住了民办学校法人属性不清从而导致同等法律地位及公平政策待遇无法落实这一根本矛盾，对区域内民办教育制度进行整体性重构，同时作了很好的系统构架和顶层设计，并在具体制度安排上同步推出了九大具有很强操作性的配套政策，这些配套政策基本揽括了当前影响民办教育发展的所有问题。为了保证各项改革试点任务落到实处，温州新政还明确了各部门单位相应的责任，强调要加强督政、督学工作，建立定期通报制度。从这点上讲，温州新政不仅具有很强的系统性、综合性，也具有很强的针对性、实效性。

结语

受到各种主客观条件的限制，温州新政作为我国民办教育综合改革的一项新鲜事物，也不可能是尽善尽美的，难免会有这样或那样的欠缺和不足。譬如，就一个地级行政区域来说，受限于自身权力范围，温州新政在涉及民办教育信贷、税收及会计制度等问题的解决程度上，还不能完全满足现实的需要；而在营利性学校登记及管理制度设计上，还有不少可以改进和完善的空间；同时，作为温州新政基本支撑点的民办学校法人属性分类，可能还会与现有体制存在某种程度的冲突。尽管如此，温州新政仍然可圈可点、弥足珍贵，不失是当前中国区域民办教育制度改革创新的典范。我们希望社会各界能够更加关心呵护和包容善待温州新政，我们也期待温州新政能在实践中不断充实、完善和提高。

本文系全国教育科学规划2011年度教育部重点项目 “地方政府民办教育制度创新研究” (DFA110218)的阶段性成果。

(责任编辑 陈霞)

（文见《教育发展研究》2011年第22期）