推荐阅读

公民参与：现代学校制度建设路径探讨

上海市教育科学研究院智力开发研究所助理研究员 骈茂林

[摘 要]公民参与学校管理是调整学校与社会关系的重要策略，也是建设现代学校制度的重要路径之一。公民参与路径的学校制度建设通过建立参与学校管理的组织形态、制度规范，为公民行使参与公共教育管理的权利提供条件和制度保障。作为一种系统的制度变迁，只有乒确识别制约公民参与的制度因素及其作用规律，选择适宜的制度变迁策略，才能有序推进公民参与路径的学校制度建设，实现基础教育阶段学校管理体制改革的预期。

[关键词]公民参与；现代学校制度建设；依法办学

[中图分类号]G47 [文献标识码]A [文章编号]1002—4808(2011)09—0030—04

建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，是佃家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲勤)，针对教育体制改革提出的二项重要任务。推进现代学校制度建设，是学校教育适应社会改革和公共需求变革的现实要求，对于突破现有的行政手段主导的学校管理体制，：构建政府、学校、社会之间的新型关系具有重要意义。为完善中小学管理制度，《教育规划纲要》明确提出要，“建立中小学家长委员会，引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督”，从而为当前基础教育阶段推进现代学校制度建设提供了一条重要路径。

一、公民参与：现代学校制度建设的重要路径

公民参与是调整学校和社会关系的重要策略，也是建设现代学校制度的重要路径之一。产生于20世纪90年代初的治理理论表明，现代国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会。按照治理理论的主张，公共教育事务管理不再仅仅被作为政府的行政管理职能，或单纯公共组织酌管理，而是整个公共教育服务提供过程中由公共组织、私人组织以及公民个人等主体共同实施的治理行动；公民参与学校管理顺应了公共教育体制变革背景下调整学校与社会关系的要求，对于建设现代学校制度具有重要意义。

首先，公民参与可以使公民依法享有的公共教育事务管理的权利得以回归。学校教育服务具有公共性，公民依法享有参与学校公共事务决策和管理、获得学校提供教育服务过程中与自己利益相关的信息、对学校教育服务进行监督和评价等权利。

在教育主管部门对学校实行以单纯行政方式为主的管理体制下，由于“委托—代理”，链条的存在，政府作为公民权利的受托者而代为行使相应权利，公民自身并未有效行使管理公共事务的权利。现代学校制度建设是社会民主化进程中呼唤公民权利回归的重要改革举措，它要求通过公民参与这一重要路径，使公民本应依法享有的公共教育事务管理的权利实现归位。

其次，公民参与可以增强学校的自组织能力。对作为公共事业组织的学校的治理，需要与包括公民在内的有关主体协调利益并联合行动，促进其公共组织目标的实现。与政府和学校关系调整、学校完善内部治理结构等建设路径的区别在于，公民参与学校管理已经超越了传统体制下学校系统和教育管理体系的边界，重视挖掘外部社会组织和个人对学校系统有效运行的积极因素。社会开始作为一类主体参与到改革中，通过相关的组织机制对原有的利益格局施加影响，这有利于学校克月瞅策和管理过程中目标和方法的局限，使学校系统的自组织能力和自我调适机制得到加强。

最后，公民参与有利于使学校教育服务更加贴近公民需求。治理理论认为，公民参与是—个上下互动的管理过程，“它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”。作为一种由社会主体参与的公共教育治理形式，公民参与学校管理要求政府和学校转变以往主要基于系统内部、追求内部效率的管理理念和模式，使公共教育管理更加开放透明，更加贴近公民需求。这也顺应了当前公共服务型政府建设中政府要求拓展教育服务评价主体，以更好地满足对公民需求进行回应的要求。公民参与学校管理，其终极目标已不再限于追求学校系统内部的平衡，而是力求实现学校系统与社会大系统的协调，这也正是学校这种公共组织存在的根本使命。

二、公民参与路径的学校制度建设的要件

公民参与路径的学校制度建设，实质上就是使公民参与学校管理从非组织参与向组织参与形式发展，逐步提高公民参与的组织化程度。从制度建设来说，其要件包括公民参与学校管理的组织形态、制度规范以及其他辅助条件，这是公民享有参与学校管理权利的重要保障。

(一)公民参与的，组织形态

以组织形式参与是公民参与的发展方向。组织形式参与是指社区中的组织、学生家长、选民通过特定的机构或形式，按照规定程序参与学校管理。组织形式参与具有组织性、目的性、规范性较强等特点，是一种利用组织力量的、水平较高的参与形式。依据承担的主要职能，公民参与的常设性组织机构通常包括以决策为主要职能的机构、以咨询为主要职能的机构以及以监督评价为主要职能的机构等。以决策为主要职能的机构参与范围较广、参与程度较深，享有实际的决策权，主要对学校办学目标，发展规划、员工管理、财务预算以及校长招聘等重大问题进行集体决策。“学校董事会”“学校社区委员会”是欧美国家学校普遍设立的参与决策机构，我国部分地区也对民主管理委员会、教育议事会等形式的参与决策进行了试验。参与决策的机构通常由国家主导建立并由相关法律、法规予以保障，往往与对学校管理体制改革和调整的制度安排相伴而生。由学校和社会组织、个人发起的参与决策机构的资格和参与决策的程度会有一定局限。咨询性机构对规定范围内的学校事务享有知情权，通常行使咨询、顾问、指导、建议职能，参与学校规划设计、改革项目决策、管理制度制订等活动咨询，但不具有最终决定权。咨询性机构可以由社会人士、专家学者以及具有较强参与能力的家长组成。以监督、评价为主要职能的机构通常依据学校发展规划目标对学校各项工作运行状况和成效进行监督、评价。当前不少学校在自主评估实践中对家长、社区参与进行了实践，政府和有关部门也予以支持和弓[导。尽管此类机构的监督、评价行为属于一种间接约束力量，其强制性和效力有别于行政监督；—但对于学校加强自我管理、形成反馈调控机制、实现预定发展目标具有积极影响，代表着公民参与学校管理的重要趋势。除常设性机构外；公民参与可以采取以下形式。一是具有特定任务的参与形式。学校根据发展目标和特定教育活动需要，根据自愿参与原则确定部分家长和社区代表组成临时性参与学校管理和教育活动的组织，任务完成后即自行解散。二是听证会。听证会是行政听证会在公民参与学校管理中的应用，是学校在作出影响学生及其监护人的权利和义务的决定前，就有关问题听取利害相关者意见的一种程序。以所证会形式参与学校管理比较灵活，能够使影响决策的认识得到及时的表达。三是公民论坛。公民论坛是20世纪90年代以来欧美国家公民参与社会政治生活的一种形式，由生活在同一社区中的公民自发组织形成。公民论坛实行开放的会员制，会员将他们需要讨论的社区事务以书面方式投到论坛信箱，由论坛志愿者整理形成专题，通过成员间的讨论、对话达成共识。

(二)公民参与的制度规范

公民参与路径的学校制度建设是学校与社会关系的制度性重构，相关组织机构运作需要特定的法律、规范和制度予以保障。由于制度可以通过提供一系列规则确定个体、组织的选择空间，规范个体或组织之间的相互关系，减少各自活动的不确定性，从而使公民参与学校管理合法、有序。欧美国家公民参与学校管理的传统就是在法律保障下形成和发展的。公民参与学校管理的制度规范建设包括以下两方面内容。

一是公民参与的法律建设。法律建设指国家以宪法、法律法规、行政规章等形式对公民参与学校管理权利作出的规定。例如，西班牙1978年《宪渤规定，地方行政机构和部门及学校当局应积极创造条件确保公民参与的实现并提高其质量，对于那些阻扰公民参与的违宪行为，宪法法院将作审理和裁决。不少国家甚至对公民参与学校管理的范围、方式、职能等作了具体规定。我国馓育渤第四十六条规定：“企事业组织、社会团体及其他社会组织和个人，可以通过适当形式，支持学校的建设，参与学校管理。”哒为家长以及其他社会团体、公民参与学校管理提供了法律依据。但是，我国现行教育法律对学校与外部组织的法律关系界定还不够清晰，对于公民参与的权利、义务、形式、程序没有配套法律和政策，这是公民参与学校管理的法律建设面临的任务。

二是公民参与的规范建设。规范建设指有关组织根据参与学校管理的目标制定的、限制或约束组织机构及其成员行为的规范，以及协调参与机构与学校之间关系的操作性规则。20世纪80年代以来，伴随着；“社区主义”思潮的兴起，欧美国家提出把“公民参与”纳入公共管理架构，突出了“社区”这一独特要素在设计公共事务治理模式中的地位。目前我国公民参与学校管理的目标、方法、途径以及保障条件等相关程序性的规章制度还不够健全，公民参与学校管理的制度化、规范化程度还很低。公民参与学校管理或者流于形式，或者以非组织形式“参与”，有时甚至对学校正常运行带来负面影响，这些都是规范建设中需要解决的问题。各级政府和教育行政部门必须加强相关规章制度建设，明确公民参与公共管理的途径、机制和基本程序，使家长、社会组织通过合法的途径行使参与学校管理的权利。这与国家推进相关立法同等重要。

(三)公民参与的辅助条件

在具备组织形态、制度规范等要件的基础上，公民参与路径的学校制度建设还有赖于其他辅助条件的成熟。首先是要实现学校管理事务公开。参与学校决策、管理、监督等权利的实现与知情权密切关联，赋予公民知情权是公民参与学校管理的基础条件。只有全面、客观、充分地了解法律规章许可范围内的政府和学校的管理信息，公民才能有目的地、高效地参与学校管理。实证研究表明，从社区参与内容来看，公共性程度较低、每个居民“共享”利益较大(即较强分利能力)的社区项目，参与的居民较多；瞰府和学校要按照有关规定及时、全面地公开管理信息，提高公共教育事务管理透明度。学校管理事务公开的重点是那些具有较强“分利能力”的项目或领域，即与教育对象及其监护人、有关社会组织利益密切相关的信息。其次是公民应具有一定的参与意识和能力。公民参与意识是公民在观念中对于参与公共事务管理的价值和必要性稳定的认识。公民参与意识是公民在公共事务管理活动中能动地实现其权利的前提条件。具备一定的参与意识，公民才能够基于对自身权利和义务的认识而参与公共事务。公民参与能力主要表现为公民是否通过合法的途径、采取规范的形式参与教育管理事务。由于信息获取能力、对教育政策知晓度的差异，特别是受公共意识悬殊等因素影响，当前公民参与学校管理的能力显得不足。当然我们也需要明确，公民参与公共事务的能力是在参与实践中逐步形成的，而不是—种现有状态。

三、公民参与路径的学校制度建设的策略分析

治理“既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”。公民参与学校管理的制度体系由相互作用的两个部分组成，即表现为成文规则的正式制度和表现为个体习惯、态度、价值观的非正式制度。公民参与路径的学校制度建设既受外部机构供给的成文制度影响，也受公民习惯、信念、价值观等非正式制度影响。政府、学校等主体必须对此进行识别，选择有利于二者相互融合的制度变迁策略。

(一)重视政府在公民参与路径学校制度建设中的先导作用

按照推进制度变迁的主导力量不同，制度变迁可以分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性制度变迁指通过政府的行为或立法措施等引起的制度变迁，是一种自上而下的制度变革。其优势在于：一是政府层面的制度安排是一种不需要征得一致同意且具有强制性约束力的制度安排，所以能够有效地节约组织成本和执行成本；二是政府层面的制度安排往往不需要像诱致性制度变迁那样需要较长时间探索，它能以最快速度得到推行。基于此，政府在推进公民参与的制度建设过程中具有先导性、基础性作用，具体表现如下。

首先，政府能为公民参与提供基本的制度框架。公民参与学校管理的目的是提高学校组织的效率，提高公共教育治理水平。治理理论认为：治理的理想境界是，“善治”，它表示国家与社会或政府与公民之间的良好合作，“实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程”。善治在本质上是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会之间关系的一种最佳状态。为使公民参与学校管理达到治理要求并最终走向善治的境界，国家必须通过相关立法和规章建设提供公民参与学校管理的基本制度安排，为学校和社区有关组织合作的制度、程序和规则提供法律依据；承认社会组织和公民作为一种公共教育管理主体的法律地位。

其次，政府通过转变自身管理职能促进公民参与制度的实施。由于以往政府垄断了公共教育管理主体的角色，社会组织和公民自主地参与管理公共教育事务的意识和能力受到极大抑制，很难成参与学校管理的行为空间和社会氛围。政府应该把应由社会管的事还给社会，从而更好地管好自己职责范围内的事。公民参与路径的学校制度建设要求政府创设公民参与学校管理的外部环境，调动公民参与公共教育事务的积极性，形成政府、教育机构与社会之间的良性合作互动机制。

最后，政府应为公民参与权利的落实提供支持条件。目前我国公民社会发育水平不高，社区主动参与学校管理、自愿与学校合作的条件还不具备。为此，政府必须加强舆论宣传，推进公共教育管理信息公开，为公民参与公共教育管理创设良好的社会氛围。

(二)发挥学校和社会在公民参与路径学校制度建设中的主体作用

公民参与作为一种学校治理的形式，达到善治的境界“有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同”。由于非正式制度作用方式的渗透性、形成时间的缓慢性，公民参与的非正式制度无法依靠市场交换或者行政配置方式完成，而是需要在较为稳定的关系网络下经过长期相互影响形成。因此，对于规定参与内容、程序、规则的部分正式制度和影响正式制度实施的非正式制度，宜采用诱致性制度变迁的策略。诱致性制度变迁是指由个人或者一群人自发倡导组织和实施的制度变迁，它是一种自下而上的制度变迁。诱致性制度变迁要求家长和社区有关人士通过特定渠道表达参与公共事务的意愿，发挥在公民参与路径学校制度建设中的主体作用。学校要在实践中积累成功经验，减少不符合公共利益、不利于教育秩序维护的参与行为，在学校社会网络中形成共同认可的规范体系与活动框架。在制度实施过程中，学校要探索适切可行的程序、方法、手段，通过有效的实践使公民对为何参与、如何参与等获得科学认识，形成以公共性优先和规范性程序为基础的参与学校管理的价值理念。

（文见《中国教育学刊》2011年第9期）