公平与质量：基础教育改革的时代强音

发布者：上海市教育科学研究院　来源：教育发展研究　日期：2011-3-2 9:44:00　人气：

上海市教科院普教所 汤林春

教育公平是社会公平正义的基石，是建设社会主义和谐社会的重要内容。提高质量是教育改革的最终目的，是教育发展的永恒主题。2010年颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》将“促进公平、提高质量”作为战略重点，这既是在我国经济社会发生深刻变化的情势下，对人们追求社会公平与和谐的回应，也是有特色社会主义基础教育的内在要求。可以说，改革开放以来，尤其是新世纪以来，我国基础教育在“促进公平、提高质量”上下足了功夫，但当我们站在“十二五”的门槛边时，还需冷静自问：形势研判清楚了吗？下一步该怎么办？为此，回顾过去、展望未来显得尤其必要。

一、促进教育公平：政府该怎么办？

党的十六大以来，促进社会公平成为党和政府制订政策的核心价值取向。而教育公平是社会公平的基础，基础教育是对国民实施基本的普通文化知识的教育，培养的是公民的基本素养，促进基础教育公平对社会、国家和民族无疑都有着重大而深远的历史意义。政府作为公共利益的代表，促进基础教育公平是其应尽的职责。

1.普及教育，实现学有所教

实现教育公平，首先要保障就学机会公平，使适龄儿童学有所教。尽管我国在20世纪90年代通过针对不同地区实施“三步走”策略，达到了“双八五”的规划目标，但其余15%“两基”未达标的人口地区主要集中在“老、少、边、贫”地区。

针对这一现实，党和政府又提出了“西部地区‘两基攻坚’计划”，重点针对西部地区和中部地区未实现“两基”目标的县，着力使西部地区“普九”人口覆盖率达到85%以上，青壮年文盲下降到5%以下；同时实施两期“国家贫困地区义务教育工程”，使贫困地区基础教育办学条件得到较大改观，这些措施使得我国“两基”目标如期实现，取得了大成就。在“十一五”期间，我国普及教育水平又有提升。据统计，2009年小学净入学率达99.4%，比2005年提高0.2个百分点，不仅超过2007年世界平均87%的水平，也超过了发达国家96%的平均水平；初中阶段毛入学率达99%，比2005年提高4个百分点，比世界平均水平高19个百分点，接近经合组织国家平均水平。较高的普及水平为实现教育公平提供了基本保障。

2.均衡发展，促进基础教育公共服务均等化

随着社会经济的快速发展，人民生活水平的逐步提高，社会对优质教育资源需求越来越强烈；同时，由于经济社会发展水平、教育资源投入等因素的差异，使得地区之间、城乡之间、受教育群体之间的教育状况出现了过大的差距，教育公平问题逐步成为社会关注的焦点。党中央审时度势，积极应对。胡锦涛总书记于2006年指出：“保证人民享有接受教育的机会，是党和政府义不容辞的职责，也是促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会的客观要求。”同年，十六届中央委员会第六次全体会议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，“坚持教育优先发展，促进教育公平。建设现代国民教育体系和终身教育体系，保障人民享有接受良好教育的机会。坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展。党的十七大进一步阐明，教育公平是社会公平的重要基础。

为此，教育部于2005年出台《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》明确规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育”，第一次从法律上规定了“义务教育均衡发展”。

促进教育均衡发展，中、西部及农村教育是关键。2003年国务院颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》，对农村教育工作作出全面安排。2006年率先在西部农村实行义务教育免收学杂费政策。2007年，这一政策进一步扩展到全国农村。2008年，全面实现农村免费义务教育。2010年农村小学、初中学生人均公用经费达到300元和500元，农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活补助有所增加。在“两基攻坚”计划中，“农村寄宿制学校建设工程”、“农村中小学现代远程教育工程”，较好地改善了农村办学条件，使中西部地区也能享受到优质教育资源。通过这些举措，中西部地区和农村学校教育条件逐步缩小了与城市和东部地区的差距。

据统计，从城乡差距看，我国小学大专及以上学历教师比例的城乡差距，2005年为25.8个百分点，2009年缩小为18.9；初中本科以上学历的教师比例城乡差距，2005年为33.5个百分点，2009年缩小为25.3。初中生均仪器设备值，2005年城市是农村的1.2倍，2009年缩小到0.5倍。2005年小学和初中生均预算内事业费城市是农村的1.4倍，2008年缩小到1.2倍，生均预算内公用经费小学从1.7倍缩小到1.2倍，初中从1.6倍缩小到1.1倍。

从东、西部地区比较看，初中本科及以上学历教师比例，2005年东部和西部相差12.7个百分点，2009年缩小到9.5个百分点；小学大专及以上学历教师的比例，东部和西部的差距也从2005年的9.5个百分点缩小到4.9个百分点。2005年初中生均预算内事业费东部是西部的1.8倍，2008年缩小到1.5倍，小学也从1.7倍缩小到1.5倍。生均预算内公用经费东西差距，初中从2005年的1.7倍缩小到2008年的1.1倍，小学从1.8倍缩小到1.2倍。

促进教育均衡发展，农民工子女教育问题不容忽视。随着我国工业化、城镇化进程的加快，进城务工的农民必将越来越多，其子女受教育的问题直接拷问着教育公平。2001年国务院颁发《关于基础教育改革与发展的决定》、2003年教育部、中央编办等6部委下发《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，明确规定：“进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主。”正式确定了农民工同住子女义务教育“两为主”的政策，保障了农民工子女在流入地接受平等义务教育的权利。据统计，2009年全国义务教育阶段农民工随迁子女达到997.1万人，占全国义务教育在校生人数比例的6.4%，78.2%的农民工随迁子女在公办学校就读。

3.展望未来：“后普九”时代的选择

不难发现，我国义务教育普及程度已经达到了较高水平，但就基础教育而言，学前教育毛入园率2009年还只有50.9%，离“十一五”规划目标相差4.1个百分点，如果不积极应对，这一目标将难以实现；高中教育阶段2009年毛入学率为79.2%，离2020年纲要90%的目标还相差10.8个百分点，以后每年需要提高1个百分点，这一任务还相当艰巨。因此，“后普九”时代的普及任务主要是向两头延伸问题，重点在学前教育和高中阶段教育。

最近，国家主要领导人对发展学前教育作出了重要指示，要求明确学前教育的公益性，制订学前教育三年行动计划，确定政府责任，着重解决“入园难”问题。国务院于今年11月颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》，提出了十条有针对性的措施。可以预见，学前教育的普及水平在不久的将来会有大的提高。

需要关注的是，不管是学前教育还是高中阶段教育，普及的难点均在中西部和农村地区。同时，随着我国现代化、工业化和城镇化进程的加快，大量人口将从农村进入城镇，势必导致农村教育资源的整合和城市教育资源（尤其城郊结合部）需求的增加，这就要求对城乡教育资源进行重新配置，合理布局。面对普及教育的新情况，必须及早谋划，方能胜算在握。

随着普及水平的提高，基础教育阶段受教育机会公平的问题将逐步得到解决，教育过程与结果公平的问题也将随之凸显。虽然教师和学校对教育过程公平要担当很大的责任，但政府理应提供更为均衡的公共服务，要通过设立课程标准、改革评价考试制度等，为学校和教师创造更为宽松的氛围，引导学校和教师改变教学行为，提高教学效能，使学生获得符合自身实际的充分的发展。同时，未来的结果公平并不是统一标准或统一表现下的公平，而是符合学生自身潜能发展的公平，所以个别化教育或小班化教育理应受到重视。

二、提升教育质量：该如何破解？

纵观整个国际社会，没有哪个国家愿意在教育公平和教育质量之间只择其一。作为一个正在崛起的大国，更是如此。这就不难理解为什么《国家中长期教育改革与发展规划纲要》将“促进公平、提高质量”作为战略重点。然而，我们必须面对的是：需要什么样的教育质量？又该如何达到它？根据对这个问题的不同回答，我们可以作出“应试教育”与“素质教育”的分野。“应试教育”唯分数论，考试成绩就是质量；而“素质教育”不否定考试成绩，但以提高学生全面素养为目的，关注学生的创新精神与实践能力，坚持德育为先，能力为重。

1.全面实施素质教育，提升全体学生的综合素养

近30年来，我国始终坚持“素质教育”路线，并把它作为教育改革发展的主旋律。1983年教育部颁发《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针，纠正片面追求升学率倾向的十项规定》，对应试教育进行了批评，同时强调了能力的培养。1999年中共中央、国务院颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，素质教育进入全面实施、重点突破阶段。2006年全国人大通过新修订的《中华人民共和国义务教育法》，将全面实施素质教育写入法律条文，实施素质教育成为国家意志，标志着素质教育进入依法推进的时期。在2010年颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》中，将“全面实施素质教育”作为战略主题，并明确指出素质教育的核心是“培养什么人、怎样培养人”的问题，重点是“面向全体学生、促进学生全面发展，着力提高学生服务国家服务人民的社会责任感、勇于探索的创新精神和善于解决问题的实践能力。”

实施素质教育，课程改革是核心。20世纪80年代中期，上海、浙江等地对课程改革进行了先行探索。2001年全国启动了新课程改革，先在38个实验区进行试验，同年全国基础教育工作会议颁布《基础教育课程改革纲要（试行）》，正式启动新中国成立以来影响最为广泛、改革最为深远的新一轮基础教育课程改革。2006年秋季，全国所有小学和初中起始年级全部参与新课改。2004年4个省级高中新课程实验区启动，目前有67%的高中学校进行了普通高中新课程实验。改革既注意继承我国的教育传统，又借鉴和吸收了发达国家的经验，突出培养学生创新精神和实践能力，注重学生的主体性，培育学生创造性思维，发掘青少年的兴趣和潜能，保护学生好奇心和求知欲，使学生生动活泼主动地发展。新课程方案实施以来，教师教学行为产生重要变化，共同学习、平等交流的师生关系逐步形成，学生更喜欢学校、更喜爱学习了。

实施新课改，师资队伍是关键。百年大计，教育为本；教育大计，教师为本。同样，课程改革没有教师队伍的支撑是不可想像的。为落实素质教育要求，切实推进新课改，我国较早开始了教师专业化进程。1993年颁布《中华人民共和国教师法》，确定了教师资格制度，首次以法律形式肯定了教师的专业性和不可替代性。其后，为了革除教师培训职前与职后分离的弊病，推动了教师教育一体化改革。2003年教育部正式启动“全国教师教育网络联盟计划”，到2007年8所具有远程学历培训资格的师范大学初步实现联合招生及相关课程资源共享，开发学历教育网络课程3000多门，非学历培训网络课程1万多门。“中小学教师继续教育网”建设830门网上课程，在全国31个省（自治区、直辖市）建立了440个教师学习中心，帮助建设40多家地方网站。同时，区域教师教育网络联盟进一步形成。为了稳定教师队伍，促进均衡发展，2008年党中央、国务院决定率先实施义务教育学校绩效工资制度。2010年第二季度，全国义务教育学校绩效工资奖励性部分已经覆盖了在职人员1051万人，退休人员382万人，广大教师工资收入得到了一定程度的提高。

为了扎实推进素质教育，各区域和学校进行了积极探索，涌现了湖南汩罗、安徽铜陵、山东潍坊、江苏南通、辽宁大连、深圳南山、上海闵行及上海一师附小“愉快教育”、上海闸北八中“成功教育”、江苏洋思中学、杜郎口中学等素质教育典型，切实转变了教与学的方式，促进了学生素养的全面提升。

2.展望未来：素质教育体制机制的逐步完善

我们的设想是通过实施素质教育，树立符合素质教育要求的全面质量观，使学生各方面素养得到全面提升，但现状不太理想，据2006年教育部与中宣部、人事部、社科院等部门开展的素质教育系统调研发现：学生课业负担仍然过重、学生思想品德状况存在令人忧虑的方面、青少年身心素质不容乐观、青少年创新精神和实践能力较为薄弱等。原因是多方面的，而民间一句：“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”却形象地为我们道出了根源。素质教育可能更多地作为一种理念、一种运动、一种应付上面要求的形式，而应试教育却被作为不离不弃的教育实践形式。这充分反映应试教育的体制在实践中还起着主导作用，而素质教育的体制既不完整且尚未取得应有地位的现实。所以在今后的五年中，应重点完善素质教育的体制与机制，切实确立素质教育的应有地位。

经过近30年的实践与讨论，我们对素质教育理论、操作模式等有了较深的理解，之所以难付诸实施，主要是素质教育的导向机制和动力机制不完善，没有形成可以自运行的素质教育机制。相反，由于“应试教育”已经形成一套自运行系统，不管人们如何反对，只要这个机制还存在，它就会继续运行，并把教育带向歧途。所以建立素质教育自运行机制是为当前的紧迫任务。而要做到这一点，构建符合素质教育理念的评价体系则是关键，通过它带动素质教育导向机制、动力机制、实施机制、反馈机制的逐步完善。难点是要合理分解学生的基本素养，然后找到科学检测的办法。目前的纸笔测试存在着非常大的局限，它充其量只能检测基本的知识记忆、初步的理解分析能力，深层次的能力及态度情感价值观等方面，则难以把握。开发这些工具是一个世界性的难题。那么有没有变通的可以实际操作的办法呢？据说经合组织开发的国际学生评估项目（PISA）可以检测到学生面向未来生活的能力素养，那么它有哪些方面值得我们借鉴呢？这需要研究，这是一个考验智慧与意志的课题。如果取得突破，并能用来解决“凭什么让学生升学？”“单位凭什么用人？”等问题，则旨在提高国民素养的素质教育根本不需要什么“轰轰烈烈”，就可以自然地融入百姓生活当中，更全面更高层次的教育质量又何愁不能实现？

（文见《教育发展研究》2011年第1期）