直面人口挑战，促进上海教育事业健康发展
上海市教科院民办教育研究所
教育事业的发展与地区间的人口发展状况有着直接的联系，教育事业的规模和结构必须依据当地过去、现在和未来人口的发展变化进行制定。在制定的过程中侧重分析时间演进中各横向问题的作用和发展机制，同时考虑自然、经济、社会、科学技术等方面的现状与发展条件，按照生态、经济和社会协调发展和资源永续利用的原则，因地制宜地提出一定时期内教育事业的发展目标、方向和结构，对区域内的各种资源进行合理开发和利用、配置和划分，确定教育资源综合开发和永续利用的方案、程序、重点和方法。从人口发展的角度出发进行教育事业发展规划的研究，对上海地区具有特别重要的现实意义。
一、现状与问题分析
教育优先发展促进了人力资源的持续增长。有研究表明，自20世纪90年代以来，上海各级各类教育不断发展壮大。1990年到2003年上海普通高校和科研单位共培养研究生6．75万人，普通高校培养本专科毕业生56．93万人，其中留沪就业的人数呈持续增长的态势，1990-2003年累计约为50万人，其中研究生4-5万人，有力地推动了上海社会经济的发展和人力资源水平的不断提升。1990年到2003年期间，中等职业教育毕业生达到86．85万人。
自20世纪90年代中期以来，上海用三年时间完成了230所薄弱中小学的改造，先后建成15所现代化寄宿制高级中学，户籍学龄人口高中阶段入学率已超过98％，上海中等教育的普及水平与国际大都市相当；高校布局结构调整，增强了上海高等教育的人才培养能力，户籍18-22岁学龄人口的高等教育毛入学率从1998年30％左右，迅速提升到2003年的53％，实现了从大众化向普及化新的历史飞跃，达到了发达国家的平均水平。同时，上海在教育领域里探索了多种改革，创造了大量的改革经验。
影响上海市未来教育情况的不仅仅有人口因素，其他一些因素也会影响到上海的教育情况，如平均受教育年限的增长、产业结构的调整导致的对人力资源的需求、城市建设导致的人口迁移、就业情况等等都会影响教育。本文仅从人口因素出发分析，并非忽视这些因素，而是就人口状况中的活跃因素进行归纳。①
1．户籍人口出生高峰期即将到来
根据上海市人口和计划生育委员会信息，2003年上海出生人口为5．73万人，2004年达8．09万人，未来几年将出现明显的攀升趋势。预计2009年上海户籍人口出生数将达到14．56万人左右，如果把非户籍常住人口计算在内，出生数将达到约16．56万人左右。②这个人口出生高峰将持续8-10年后再度下降。这8-10年间，上海每年常住人口出生在15-21万人。按照这样的势头推算，每年上海市普通教育体系内受教育人口的总规模在235-245万之间。未来上海市受教育人口的情况是：人口总规模将持续上涨，给各级各类学校容量上带来持续的增长压力，这一数量扩张时期将持续8-10年。
2．外来受教育人，将持续增长
上海市统计局的抽样调查显示，2003年上海市外来人口总量为498．79万人。从2000年到2003年，流动人口呈高速增长的态势，每年有约40万人口流入上诲。外来人口占半年以上常住人口比重已经从“四普”时的19％快速上升到了23％。2000年流动人口年平均增长率为17．77％，2003年又上升为33．29％，达到了近年来上海流动人口增长的最高水平。流动人口的增多使得中小学入学压力加大，同时，随着外来人口的急剧扩展，人口素质低的状况还难以在近期得到根本扭转。2003年与1988年相比，25-64岁外来人口的高中及以上文化程度比例由19％下降至14．6％。
3．区际人口转移需要教育资源重新配置
上海市人口空间布局的特征是：中心城区人口高度集聚，郊区人口布局分散。“五普”资料显示，全市常住人口中，中心城区（600平方公里）人口为966万人，占全市人口的58．9％，人口密度为每平方公里16167人，黄浦、卢湾、静安等市中心区人口密度每平方公里超过4万人；郊区（5800平方公里）人口640万人，人口密度为每平方公里1103人，崇明县每平方公里仅624人。中心城区人口持续上升且高度集聚，中心城区人口压力日趋增大。不过，从“四普”、“五普”资料以及2003年的流动人口调查数据表显示，近几年上海流动人口的增长重心已经转移到了郊区。2000-2003年黄浦、静安、卢湾三核心城区人口总量继续下降，常住人口减少约8万。与核心城区人口总量下降形成对比的是环间城区成为2000年以来的高强度导入区，三年中总人口增加了55万，抵消核心城区减少的人口后中心城区实际净增人口47万。其中环间常住人口增加最多的是浦东新区、长宁区和普陀区三区，其中的“增长脊”大致位于中环沿线，距离市中心平均距离约为10公里的的半径区域。而浦东新区、宝山区和闵行区则是户籍人口增长最多的三区。
4．人口老龄化现象更加严重
目前，本市60周岁及以上老年人口为260万人，占全市总人口的19．28％。预计到2010年，本市老年人口将增至312万人。上海人口老龄化发展过程中，呈现出老年人口总量大、老龄化程度高、老龄化进程加加快、高龄化现象突出等特点，随之而来的是养老服务需求快速增加，而本市现有养老服务供给能力不足，养老床位仅4万余张，居家养老服务约3万人，养老服务供需矛盾日益突出。今后一段时期内，上海人口老龄化还将加深，2005-2010年为加速发展阶段，2010-2020年为高速发展阶段。2005年上海人口老龄化20％不到，即5个人中将有1个老人；而2020年上诲人口老龄化超过33％，即3个人中将有1个老人；而2030年，本市将出现2个人中有1个老人的情况。2000年平均每户家庭为2．8人，小型家庭将使家庭养老的负担日趋沉重。
二、上海与国内外相关城市的人口教育状况比较
从客观上来说，上海与世界发达的城市（或者国际性大城市）还有不小的差距，在向前发展的过程中也还有许多问题需要克服，其中人口问题便是其中之一。因此，比较世界其他发达城市，特别是像纽约、东京、伦敦这样的世界性城市的相关数据，并与国内的一些发达的大都市比如北京、深圳进行相关的比较，将给我们带来许多启发
1．与国际大都市的比较
（1）人口基本状况比较
从人口总量上来说，纽约市2000年总人口为1897．6万人，市区人口为800．8万人，市区人口密度为10194．2人/km2；东京同年总人口为1206．4万人，人口密度为5516人/km2；伦敦人口在2003年达到了804．3万人，人口密度为2773人/km2；而上海市2003年的户籍人口为1342．4万人，人口密度为2133人/km2，全市常住人口则达1742万人。
（1）年龄分布状况比较
至2004年底，上海全市户籍人口13523897人中，17岁及以下人口1699700人，占12．6％；18岁至34岁年龄段人口3171870人，占23．4％；35岁至59岁年龄段6044555人，占44．7％；60岁及以上人口2607772人，占19．3％。
而2002年底，纽约市（大纽约市）19157532人中，17岁及以下人口达4613251人，占24．1％；18岁至34岁年龄段达4522691人，占总人口的23．6％；35岁至59岁年龄段6753523人，占总人口的35．3％；60岁及以上人口3268067人，占总人口的17．0％。
上海学龄段的人口比例要低于纽约，而60岁以上的老龄人口要高于纽约，从某种角度来说，上海人口的老龄化问题比纽约更严重。
（3）学历层次分布状况比较
上海人口素质特别是人才状况与建设国际化大都市要求有较大差距。2003年底，本市每10万常住人口拥有在校大学生2212人，低于北京同期的3140人，也远远低于1989年纽约5166人、1990年东京5827人、1989年巴黎11455人等大城市的水平。
（4）教育人口状况比较
纽约（大纽约）总共学校有4904所，其中高等院校317所，在这些高校中公立的85所，占26．8％；私立的232所，占73．2％，总共有学生人数288．8万人，教师总人数为21．1万人，生师比为13．7。而上海市2004年只有高校59所，高校在校生41．57万人，教师2．87万人，生师比为14．5。
从上述的数据来看，上海市与纽约市在市区人口和总人口上大致相当，但在教育类数据上，特别是高等教育这一块，相差较大。正如纽约市市长鲁道夫·朱利安尼在纽约市“新千年城市系列论坛”讲台上，骄傲地宣布：纽约，375年来，始终走在全球每一次经济浪潮的最前头!这是与纽约教育的发达分不开的。
2．与国内发达城市的比较
在国内，北京与深圳近年来由于经济的快速发展，人口增长较快，教育事业也得到了很大发展，与上海的发展既有相似的地方，也有各自不同的特点，试加比较如下：
（1）上海与北京的人口与教育基本情况的比较
——北京市人口的基本情况。2004年末，北京市全市常住人口（在京居住半年以上人口）1492．7万人，比上年末增加36．3万人，增长2．5％，增幅提高0．2个百分点。全市人口出生率为6．1‰，比上年增加1个千分点；死亡率5．4‰，增加0．2个千分点；自然增长率0．7‰，增加0．8个千分点。据公安部门统计，2004年末，全市户籍人口1162．9万人，比上年末增长1．2％。
——北京市教育的基本情况。近年来，北京的教育事业持续健康发展。2004年末，全市共有普通高等院校77所，比上年增加4所；其中，本科院校27所。全年共招收本专科学生14．7万人，增长2．7％；本专科在校生达到50万人，增长9％；毕业学生9．96万人，增长18．9％。全市共有48所普通高校和115个科研机构培养研究生，全年招收研究生5．6万人，增长17．9％；在学研究生达到14．4万人，增长19．8％；毕业研究生2．95万人，增长31 4％。普通高中在校生27．5万人。中等职业学校在校生25．7万人。
全市普通小学1504所，在校生51．6万人；初中422所，在校生38．7万人。民办教育健康发展。2004年末，全市共有79所民办高校，在校学生22万人；93所民办普通中学，在校学生3．6万人；12所民办小学，在校学生0．5万人。[1]
从以上数据来看，北京市的人口虽然比上海少，但教育事业要比上海发达，特别是在高等院校拥有量、在校大学生人数等方面明显超过上海。在基础教育方面，上海的学校数和学生人数两者都在逐年的缩小，这主是要由于小学人数在减少的影响，而中学以上层次的人数却在逐年增加，而北京市的小学人数要比上海少，但高等学校在校人数却比上海高许多。
（2）上海与深圳的人口与教育基本情况的比较
——2004年深圳市人口基本情况。2004年深圳全市年末常住人口为597．55万人，比上年末增加40．14万人，增长7．2％。其中户籍人口165．13万人，增加14．20万人，增长9．4％，占常住人口比重27．6％；暂住人口432．42万人，增加25．94万人，增长6．4％，占比重72．4％。
——2004年深圳市教育基本情况。2004年末深圳全市各级各类学校总数达1324所，比上年增加65所；毕业生17．57万人，招生数26．03万人，在校学生数 94．96万人，分别比上年增长11．2％、9．5％和12．0％。年末全市有幼儿园699所，增加43所；在园幼儿13．50万人，增长9．0％。有小学378所，增加2所；在校学生52．64万人，增长12．1％。有普通中学216所，增加37所；在校学生21．12万人，增长17．6％。学龄儿童入学率和小学毕业生升学率均保持在100％，初中毕业生升学率88．1％。全年普通高校招生1．45万人，增长21．3％；毕业生0．63万人，增长32．5％；在校学生4．13万人，增长28．5％。[2]
从以上数据来看，深圳市在人口规模上比上海要小许多，但深圳市的人口机械增长速度极快，2004年深圳市常住人口增加40万人，增长速度是7．2％，而上海市2004年人口机械增长只有11．09万人，增长速度为8．3‰。深圳的教育发展速度也是惊人的，2004年深圳普通高校在校学生4．13万人，增长28．5％；而上海市2004年高校在校学生的增长速度是9．8％，这从一侧面体现了深圳强劲的发展势头。
三、上海人力资源开发的机遇与挑战
1．国际经济、金融、贸易、航运中心的目标定位，要求上海确立人力资源开发的新思路、充分发挥长三角地区核心城市引领和辐射功能。
上海发展战略要求上海率先建设现代化和实现小康社会，构建国际经济、金融、贸易、航运四个中心。这就要求上海下一步的发展从依赖资本转向依靠资本、技术、知识和人力资源。上海已提出“科教兴市”和“人才强市”的重大战略决策，并随之制定了相应的《行动纲要》，制定了一系列上海教育发展和人力资源开发的重大举措。长三角地区已经成为构筑中国区域经济发展的重要增长极，上海是其中区位优势明显的核心城市。只有通过构筑人才高地才能充分发挥“联动长三角、影响中西部、服务全中国、面向全世界”城市功能。
2．举办世博会将引发相关产业跨越发展，为上海实现经济社会的快速转型提供前所未有的机遇，同时为提升市民素质提出了挑战。
上海承办世博会，将引发全球信息流、资金流、商品流、人才流、技术流以空前的规模向上海集聚，为相关产业跨越发展提出新的要求。现代服务业、会展业将提升到一个新的高度。这一新的发展趋势，无疑对上海的中、高层次人才的教育、培训提出了更高的要求，同时也对做大做强上海教育、对塑造上海国际大都市的城市精神和全面提高市民素质都提出了新的要求和挑战。
3．新型经济的出现，迫切要求上海更新教育观念，进行制度创新，满足上海居民不断增长变化的各种需求与物质文化消费。
在推进新型工业化的过程中，必须紧紧抓住发展信息技术、培育和壮大信息产业的关键环节，加快城镇化进程，实现工业化与城镇化的有机结合。在不断增长变化的各种需求与物质文化消费中，不同层次、不同种类、不同形式的教育，无疑是上海居民最普遍、最急切的需求与消费。同时，社会进步和教育普及水平的不断提升，也将使传统教育制度面临更为严峻的挑战。这些都迫切需要上海抓住全国教育综合改革试验区的有利条件，遵循新的发展观，设计和落实行之有效的对策与举措，为全国其它地区提供新鲜经验。
四、适应新的人口形势，促进上海教育事业快速发展
1．各级政府和教育主管部门，要根据现有人口分布状况和变动趋势，对教育网点进行科学规划。
通过“并”、“转”等手段，逐步优化城区教育网点分布。发挥集中办学的优势，在坚持就近入学的原则下，将一批薄弱学校合并到交通较为方便、教学条件和设施较好的学校。教育行政主管部门统筹安排教育资源，除进一步加强师资培训，考虑利用已有的师资和教学条件，把基础教育与全民教育有机结合起来。根据学龄人口的变化，在呈减少趋势的地方，将重点放在师资培训和软件建设上，在呈增长趋势的地方，则将投资的重点放在全方位的改善办学条件方面，逐步取消中小学学杂费和借读费，减轻学生过重的课业负担。
2．“教育移民”、人才引进和国际交流“三管齐下”，优化人口和人力资源结构，支撑上海城市竞争力持续提升，提高教育服务在第三产业发展中的贡献。
以优化上海人口结构为目标，扩大教育移民规模，增强上晦教育的服务、辐射和引领能力。建议政府在包括教育移民在内的外来人口迁入的政策设计和法规调整方面，要明确重点导向，通过法规、政策和经济手段，促进教育移民健康有序地发展。加大人才引进力度，创新人才引进方式，提升城市人力资源能级水平。立足于城郊一体化发展，实现市区与郊区人力资源开发的统筹协调。建议组建国内外专家咨询委员会，重点研究上海人力资源开发的工作方案及其举措，及时为上海城市发展战略、重大工程和项目等的人力资源开发提供咨询服务。开放高校、科研机构和企业研发中心，吸引外国留学生和研修生进行课题研究、项目攻关。依托特色专业、优势学科，争取与国外名校学分互认，推动留学生管理模式与国际接轨。
拓展国际交流与合作的范围及领域，建立和完善符合国际规则、国际惯例的各类教育发展和人力资源开发认证机构，面向全国和海外筹建国际化教育信息交流和职业教育培训中心。通过多种渠道，加大项目与各类人员的对外合作与交流。进一步开放高校、科研机构或企业研发中心吸引留学生的力度，吸引部分国际知名学校来沪与上海有关教育机构合作办学，不断探索和开拓教育服务业发展的新空间。
3．加速高等教育普及化程度，大力发展各级各类高等教育，使上海人口的总体文化素质再上一个台阶。
规范各类高等教育办学形式，保持高等教育健康发展。避免只顾数量、不顾质量的发展方向。大力发展网络化多媒体教育，完善以职业技术学院为骨干的高等职业技术教育体系，调动各级政府和社会参与兴办高等教育的积极性。进一步完善民办大学的配套政策，使民办高校成为上海市高等教育的重要组成部分。建设一批布局合理的高水平研究型大学，促进公办高校内部改革的深化，推动上海高教进一步发展。
4．以疏导为主，以城市基层基础建设为依托，坚持宣传教育与维护合法权益相结合，加强外来人口的教育管理。
利用市场机制合理配置劳动力资源，坚持以疏导为主，兴利除弊，使外来人口群体成为上海经济社会发展的积极因素，增加外来人员在社区建设中的责任感、参与感和向心力。在加强外来人口管理教育中，可坚持开展服务与解决实际问题相结合的方针，在各街道社区居委会建立外来人口幼儿园、托儿所，着重解决外来人口子女人学问题；建立进城务工青年联谊会、外来人员俱乐部等组织，搞好社区服务、社区教育等方面，积极解决外来人口的后顾之忧。通过开展各种不同形式的文化实习班、职业技术培训班，丰富外来人员的文化生活，提高他们的专业技能。坚持宣传教育与维护合法权益相结合，采取建立市民学校、民工学校，开办社区图书馆、资料室，举办电视讲座等方式，积极创造条件，为外来人员提供学习机会，组织外来人员学习法律法规，满足他们的精神文化需求。
5．童视老年教育，强化终身健康教育观念，构建医疗、预防、保健、康复有机结合的卫生服务体系。
在完善城镇职工医疗保险的同时，强化终身健康教育观念，构建医疗、预防、保健、康复有机结合的卫生服务体系。探索由医疗保险统筹基金、地方财政、单位和个人合理的分担机制。逐步将健康检查普及推广到全市50岁及以上城市居民。健全社区为老年人服务网络的建设。重视并搞好社区民政福利服务与卫生服务资源的整合，市、区两级政府要继续对杜区服务中心和养老福利设施的建设和日常运转给予财政支持和政策优惠。
建立针对性的老年学校教育，切实完善终身教育体系，鼓励老年人融入社会，保持积极健康的角色意识，让老年人牢固树立起自尊、自爱、自强的信念，更稳健地步入代际平等和谐、人的价值能够实现、尊严得到尊重的社会。
（本文由方建锋、何金辉、谢锡美、刘耀明执笔。）
注释
①上海市人口总的特征是人口基数大、流动性大、人口老龄化现象严重。这些特征对上海市的教育事业产生着决定性的与间接性的影响。如果进一步寻求上海市人口情况对教育事业的更直接的影响，则必须对人口中变化的、积极的、主动的因素进行分析，如对主要受教育人口（0-23岁）进行分析和预测，对流动人口中适龄儿童数量进行分析，以及对人口在空间（区城间）的分布情况进行了解。普通教育体系内的受教育人，在年龄特征上比较容易把握，同时为寻求接受教育过程的便利，受教育人口居住地与教育机构之间一般不可能有过长距离（高等学校和部分寄宿制高中除外）。这两个特征是本文分析受教育人，现状时进行推测的一般前提。本文所称受教育人，主要指教育体系中的学前教育、中小学教育和高等教育阶段，除此之外，对终身教育体康中的老年教育作单独分析。
参考文献
[1]北京市统计局2004年国民经济和社会发展统计公报．
[2]深圳市2004年国民经济和社会发展统计公报．
（文见《教育研究》2006年第3B期）