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国际比较的视角：私立教育政府扶持角色与理念的建构

上海市教育科学研究院 民办教育研究所 潘 奇

（本文已在《教育发展研究》2013年第21期上刊登，发表时编辑曾作文字调整）

摘 要：私立教育的发展离不开政府的扶持。目前很多西方国家都实行长期、稳定的私立教育扶持政策。国际比较发现，美国、日本、法国、韩国、澳大利亚、荷兰等私立教育较发达国家对私立教育的扶持政策体现出高针对性、系统化和高实效等特点，尤其各国政府在扶持角色塑造和扶持理念形成上的经验对当下我国构建民办教育扶持体系具有重要借鉴意义。

关键词: 私立教育；政府扶持；角色；理念

基金项目：本文系全国教育科学“十二五”规划2011年度教育部重点项目——“地方政府民办教育制度创新研究”的阶段性成果（项目编号：DFA110218）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》强调要大力支持和依法管理民办教育发展，并提出要“健全公共财政对民办教育的扶持政策”。 如何扶持民办教育发展及如何构建民办教育扶持体系都是亟需探索的重大议题。一般意义上讲，政府角色决定政府的职能，扶持理念引导扶持体系的建构。像美国、日本、法国、韩国、澳大利亚、荷兰等西方私立教育较发达国家政府扶持私立教育发展的时间较长，经验积累丰富，因此从国际比较视角分析总结西方国家政府扶持私立教育扮演的角度及其扶持理念对构建中国特色的民办教育扶持体系具有重要的借鉴意义。

一、国际上私立教育政府扶持角色的塑造

规模与质量是考量私立教育在国家教育体系中地位的主要指标。研究发现，各国私立教育大多呈现出“双峰结构”的发展态势，据联合国教科文组织统计数据显示，大部分国家私立学前教育和高等教育阶段的入学率都超过了40%，而在基础教育阶段平均比重小于10%。[1]即使在比重较小的基础教育阶段，像美国、英国等国家的私立学校呈现出“规模小、质量高、特色鲜明”的特点，承担起培养国家精英人才的任务。整体上看，私立学校跟公立学校一样承担国家教育任务，而且私立学校办学体制灵活，教学质量高、特色明显，一定程度上能给公立学校带来良性压力和竞争。正是因为私立教育在这些方面的不可替代作用，美日等国都充分认识到私立教育的作用并制定相应政策扶持，他们的政府在建构私立教育国家扶持体系中扮演着重要角色。

（一）私立教育法律的制定者

各国对私立教育的扶持一般都是从法律上的扶持开始，主要有两层意义，一是在宪法或普通教育法中确立私立教育在整个教育事业中的地位和作用，如日本1946年《日本国宪法》和1947年的《教育基本法》均给私立高校在学校教育中以适当的法定地位，肯定了私立高校与国立、公立高校同样担负着公共教育的重任，而不仅仅是对国立、公立高校的补充。[2]另外一层是通过法律确定扶持私立教育是政府应有的义务或职责，如1975年日本制定的《私立学校振兴助成法》正式确立了政府对私立高校的经常费补助金制度。[3]韩国1963年的《私立学校法》不仅赋予私立学校法人地位，而且还在第6条中规定中央和地方两级政府应对私立学校提供适当资助。[4]

立法给政府扶持私立教育提供便利，如突破公共财政扶持私立教育的障碍和给私立学校税费优惠等。例如美国通过立法给予非营利私立学校税费优惠，《国内税收法》第501条规定：专门以宗教、慈善、科学或教育等活动为目的的组织免交联邦收入税，条件是：“其纯收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和个人的利益”。[5]

（二）私立教育扶持政策的制定者

私立教育政府扶持体系由各种扶持政策有机构成。各国根据本国国情及私立教育发展的时代特点与区域特点制定出促进私立教育发展的各种政策。在长期实践和探索中，美、日等国政府扶持私立教育发展的机制逐步完善，主要体现在扶持体系的系统性和扶持策略的多样性上。从国际比较看，各国政府制定的扶持策略主要有：立法、财政直接补贴、税费优惠、学生奖助、教师薪水支付、科研资助、交通补贴、贷款贴息以及设备和教材购买补贴等10个方面。

如表1所示，在我们所选取的样本国家中，每个国家扶持体系中包含的扶持政策平均为6项，如澳大利亚8项、日本8项、韩国6项、美国5项、法国4项。从单项策略比较看，6个国家给予私立学校税费优惠，5个国家实施中央政府经常性财政补助和学生奖助政策，3个国家给予私校科研资助和教材津贴，2个国家制定私立学校法、设立私立教育发展基金会和提供贷款利息补贴及交通补贴，一个国家直接支付私校教师薪水。整体上看，私立教育较发达国家的扶持体系完整且多元，立法、直接财政补助、税费优惠是各国政府扶持私立教育主要的通用策略。

表1.私立教育政府扶持策略的国际比较

（三）私立教育扶持策略的执行者

扶持私立教育的政府主体分为中央政府和地方政府两个层级，两者在扶持政策执行中扮演的角色不同，前者对私立教育的补助侧重统筹覆盖，注重公平；后者对私立教育的扶持更加注重区域性，且因财政状况不同而扶持力度不同。两者功能因政治体制差异而不同，在分权制国家多由地方政府承担主要扶持职责；中央集权制国家多由中央政府承担主要职责，但非一概而论。

相对而言，中央政府在扶持体系建构中的作用更大，澳大利亚私立学校办学经费的 40%来自联邦政府，而来自州政府的经费部分各州因经济状况存在差异，如2004年新南威尔士州给予私立学校的资助达到5亿澳元，而各州政府对当地私立学校的资助总额才只有18.6 亿澳元。[6]即使像美国联邦政府对私立大学没有直接的财政投入，但通过竞争，私立大学仍然可以从联邦政府获得大量科研经费，而且近些年来美国私立中小学发展呈现出国家化趋势，联邦政府给予部分州私立学校一定的财政补助，通过税费减免、学费税前抵扣、学费退税、教育券等各种政策促进了私立学校的发展。[7]

（四）私立学校规范办学的监督者

规范就是一种扶持。规范发展是私立学校获得政府扶持的前提，而且大部分国家对私立教育的扶持与监管是结合在一起的，如政府给予学校直接财政补助的同时，往往都会要求学校财务透明、规范等。美国对私立学校的税费优惠和捐赠配套都是建立在非营利学校的基础上。日本修订后的《私立学校法》要求不管是否接受政府补助，所有学校法人均必须根据利害人（学生及保护者、有雇佣契约者、债权人、抵押权人）的要求公开信息，包括财务文件（财产目录、借贷对照表、收支计算书）、事业报告书、监察报告书等。

二、政府扶持私立教育发展的国际理念

扶持理念是私立教育扶持体系的核心。西方国家政府在扶持私立教育发展的过程中，逐步形成经过实践检验且富有成效的理念，这些理念同时体现出政府扶持私立教育发展的国际趋势，主要有以下五点：

（一）分类扶持的理念

私立教育机构的举办者为非政府组织，不少私立学校也属于投资办学，存在营利的情况。但西方国家政府扶持私立教育，主要基于私立学校是公共教育事业的基本判断，如果不能确保私立学校办学的公共性和公益性，公共财政补助就会存在流失的风险。因此，大部分国家把私立学校办学的公益性作为财政扶持的前提条件，实施明确的分类扶持。例如美国，法律对营利机构和非营利机构的区分十分明确，其对“非营利性”的具体衡量指标有三点：“第一，组织的宗旨不以营利为目的；第二，组织的利润不能用于成员间的分配和分红；第三，组织的资产不能以任何形式转变为私人财产。”[8]本着以上界定，非营利性大学在组织目标、产权、税收及其与政府的关系等方面，有着既不同于公立大学也不同于私立营利性大学的特征。

其他国家也通过各种手段确保扶持学校的公益性，如法国的合同手段和荷兰的税收手段。法国的私立学校分为“合同外私校”和“合同私校”两种。不与政府签合同，则学校作为营利机构存在，其财政、教学和管理完全自理，教学方面不受国家监管，也无需遵守教育部的教学大纲，只需遵守商业性法规等国家法律即可。但95％的法国私立学校还是与政府签订扶持合同，在国家教育体制内运行学校，通过签订合同，私立学校教师的工资由国家支付，实施国家颁布的教学大纲，也有义务降低学费和接受国家对教学与财务的监控。虽然荷兰的法律没有禁止私立学校或私立教育机构营利，但私立学校一旦把利润用于个人收入分配时，就必须向政府上交利润的40%作为税款。荷兰的大部分私立学校接受政府资助，政府明确规定凡是政府资助给私立学校的经费，一律不得用于营利活动，学校每学年必须对政府资助的经费作一个独立于学校其它财务的财务报告，以利于政府对其经费使用的监督与管理。[9]

（二）择优和重点扶持的理念

不少国家在扶持私立教育发展之处都实施普惠性政策，但随着对私立教育的认识加深和财政紧缩，他们逐渐在私立教育扶持政策引入“择优”理念，即通过竞争性扶持催生优质私立教育。以日本为例，20世纪90年代中期以来，日本公共财政对私立大学的一般性补助停滞不前甚至明显下降，而特别补助的比重却不断增加。一些私立大学通过申请大量政府特别补助提升了学校办学水平，如建立研究生院，但一些规模小、办学实力较弱的学校则无力获得更多的政府资助。[10]

（三）基于“需求”的理念

“需求”理念是政府扶持私立教育发展的一般原则。对私立学校的扶持要基于私立学校的基本需求基础上，帮助私立学校解决发展过程中的困难。澳大利亚在扶持私立学校发展历程中一直坚持需求理念，并逐渐深化“需求”的标准，在满足私立学校发展的过程中注重公平和高效。澳大利亚政府1973年的《卡梅尔报告》确立了联邦政府资助私立中小学的政策，主要采用以学校资源水平为基础的基于“需求”的原则。随着时代变迁，澳大利亚政府财政扶持私立学校的模式几经演变，如计算私立学校需求资助额度的指标从“学校经常性资源指数”（简称SRRI）、教育资源指数（简称ERI），演变到以AGSRC与学校自筹生均经常性经费之差计算。针对以往计算方式的弊端，从2001年开始澳大利亚联邦政府采用新的资助模型（即SES模型），目的在于进一步促进教育公平和公共经费的使用效率，推动私立教育的均衡发展。

（四）公平选择的理念

在实践过程中，不少国家政府达成对私立学校的补助不能损害公立学校的核心利益，更不能损害学生的基本权益的基本共识。在这方面，荷兰的“教育券”政策较好解决了扶持倾斜与公平之间的矛盾。荷兰很早就实施“公助私学”的政策，私立学校的经费大部分甚至绝大部分都来自于政府。上世纪八十年代初荷兰实施改革改变以往的教育拨款模式，实施“公私立教育预算相关方案”，即普遍使用“教育折价券”对政府教育拨款进行分解。政府为每位学龄儿童提供“折价券”一张，家长可凭此券为其子女在公私立学校中进行选择，以尽可能地适合其子女发展成长要求。[11]获得多少生源是获得政府补助数量的关键，这样给私立学校带来了竞争，因此提高教育质量和提供多样的教育是私立学校获得政府财政的关键因素。此外，“教育折价券”还体现出学费与政府拨款的相互制约关系，私立学校要想获得政府折价券，就要接受折价券背后的附加条件（如降低学费或不保留学费收取权，教师资格要求，教师工资等级、晋升及师生比等要求）。“折价券”政策的实施逐渐缩小了公私立学校在获得政府财政上的差距，一定程度上扩大了私立学校的生存空间。

（五）有效补助的理念

在世界经济下行、政府财政紧缩的情况下，不少国家更加强调和注重公共财政对私立学校补助的有效性，既保障公共财政使用安全，又确保有限资金最大程度促进私立学校发展。为此，一些国家出台了专门针对私立学校财务管理的相关法案，要求接受政府财政支持的学校，必须做到财务清晰、透明、合理、规范。日本还通过外部评价等方法加强对公费补助政策有效性的研究，进一步调整资助范围，以提高资助的实效性。2006年日本特别成立了“激活私立学校研究调查事业”，以“发挥私立高中自身魅力为今后发展的方向”作为研究课题，具体由私立学校关系团体对该研究项目进行经费支持。[12]此外，伴随教育行政地方分权化，日本政府进一步推进学校的自主管理、选择学校、发放教育券等多元化的私立学校资助政策及分配方法的改革探索。

三、政府扶持私立教育发展的国际经验与启示

改革开放后，我国民办教育经过三十多年的发展取得了巨大成就，其中自然离不开各级政府的大力扶持。然而，由于历史和现实原因，在民办教育扶持问题上，我国政府尚未构建起完整的法规及政策体系，在扶持的理念、政策等方面尚处在探索过程。因此，发达国家政府扶持私立教育发展的成熟经验及做法，对我国政府构建科学、合理、有效的扶持体系具有重要的借鉴意义。

（一）重视完善法律法规

通过国际比较发现，大多数国家政府扶持私立教育一般都是从立法开始的，立法是各国政府扶持私立教育发展最基础的、也是最重要的手段。从立法意图看，通过立法可以确定私立教育在整个教育体系中的地位，明确政府扶持私立教育发展的基本政策；从立法效果看，立法解决了政府扶持私立教育的合法性问题，给政府提供了依法行政的依据；同时，立法也为政府财政扶持私立教育扫清了障碍，如平息公立学校对公共财政支持私立学校的反对意见等。像日本和韩国在政府资助私立教育上都制定了非常完善的专门法律法规，通过立法使政府财政扶持私立教育的原则、方式、力度以及相关问责有了极为详细的规定，从而使得政府的资助行为更加科学、刚性。此外，政府资助私立教育的相关法律，还使私立学校获得更多的公众信任，有利于改善私立学校的生存环境。

（二）突出强调公益理念

比较研究发现，西方大部分国家及地区都不允许私立教育（尤其是基础教育阶段）营利，这些国家一般通过契约形式确保私立学校的教学目标、课程、教学质量等符合公共利益，如澳大利亚在与私立学校签订的合同中明确规定双方的义务和权利。在允许私立学校营利的国家里，政府一旦财政扶持私立学校，必然也同样通过各种途径确保私立学校的课程与国家课程保持相同的方向。例如法国和澳大利亚政府都与私立学校签订资助合同，荷兰和意大利通过控制毕业证书考核，迫使私立学校的课程体系向国家的教学体系靠拢，而像美国直接通过立法明确政府扶持的前提是非营利学校，对非营利学校财政设有着系统的监督体系。

（三）注重策略的系统化

实践表明，单一的政府扶持手段往往难以达到理想的效果。因此很多国家都非常重视建立健全私立教育扶持体系，强调扶持策略的系统化、多样性，通过立法、直接财政补助、税费优惠等具有不同功能具体政策及具体策略间的相互配合统筹推动私立教育的健康发展。而且具体到单个政策也都有其完整的体系，如美国制定一系列私立学校税费减免政策和捐赠配套政策，日本政府建立了完善的私立学校拨款体系，等等。此外，一些国家（地区）政府还重视与时俱进，不断对扶持策略及其使用方式进行调整和优化，如澳大利亚对私立学校的拨款模式就先后经历了四次变革，从而保证政府扶持政策取得更好的效果。

（四）注重激发私校活力

为了保持和增进私立学校的活力，西方国家政府在扶持过程中都避免对私立学校的过度干预。私立学校奉行的是市场机制，竞争和优胜劣汰是私立学校的生存法则，近来一些国家在财政扶持私立学校时强化这一点，并根据此特点择优扶持，这样既没有破坏私立学校原本的生态环境，又催生了一大批具有高水准的私立学校。一些国家还注重把私立学校“竞争”特性移植到公立学校里，如美国政府推动私立学校和公立学校的合作，把私立学校帮助公立学校条款纳入政府扶持私立学校的条款中；又如荷兰通过“教育券”，使私立学校和公立学校同处一个平台下竞争，给两种学校带来良性的生存压力。

（五）注重扶持的有效性

注重财政扶持的有效性成为近阶段不少国家私立教育扶持政策关注的焦点。其中，公共财政的公众问责是政府关注扶持有效性的原始动力，其扶持过程中的“扶优”、“扶特（重点扶持）”行为都体现出这种趋向。在公共财政普遍紧缩的情况下，为使有限扶持资金发挥最大效应，各国都在政府财政扶持范围、扶持手段、分配方式及对私立学校财政的透明度监督和教学质量的评估等方面上加强了研究和探索。

参考文献：

[1]联合国教科文组织数据库[EB/OL].http://stats.uis.unesco.org/unesco/TableViewer/document.aspx? ReportId=136&IF_Language=eng&BR_Topic=0,2012-10-20.

[2] 陈永明. 日本私立学校[M]. 太原：山西教育出版社，1996：3.

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[4] 王留栓. 韩国高等教育的主要特征——兼谈韩国发展私立高等教育的经验[J]. 当代韩国，1997，1：81-85.

[5] 26 USC § 501 - Exemption from tax on corporations, certain trusts, etc[EB/OL]

http://www.law.cornell.edu/ uscode/text/26/501，2013-1-30.

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