民办学校分类管理：推进策略与操作实务”高峰论坛在我院举行

此次论坛适逢中央对民办学校实施分类管理改革紧密部署时期，继2015年12月27日修订《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》取消举办营利性教育禁止性规定之后，2016年11月7日全国人大常委会做出修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定，确立了对民办学校实施营利性与非营利性分类管理的法律构架。为了更好促进和规范民办教育健康发展，2016年12月29日，国务院印发《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》；同日，中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》。与此同时，教育部会同相关部门联合颁布了《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》。以上有关民办教育的法律制度及系列政策文件(以下统称“新政”)的集中颁布出台，彰显了党和国家对民办教育改革发展的亲切关怀和高度重视，是新时期民办教育宏观治理制度的重大创新，必将促进和推动我国民办教育事业在新的征程上取得新的发展。而且，根据国家层面的授权和要求，各地方政府正在紧锣密鼓开展调研，组织起草相关文件，以期在2017年9月1日新法生效前，制定出台地方层面的实施意见及配套措施。

本次论坛为期一天，与会专家就民办教育分类管理的推进策略与操作实务问题进行了充分讨论和交流。

民办教育伴随着改革开放诞生、发展、壮大，筚路蓝缕，风雨兼程。民进上海市委专职副主委、中国民办教育协会副会长兼研究院院长胡卫研究员认为此次《民促法》修正案的重点除了分类管理改革，就是加强党的领导，核心在于民办教育如何培养社会主义事业接班人。对民办教育改革发展的探讨不能离开几个基本原则：一是尊重中国民办教育发展的历史性，不能言比成美国和其他西方国家，正反两方面的经验都表明教育研究不能离开中国的国情；二是按照教育规律办事，民办教育的最终规律就是满足学生的发展，这是民办教育的出发点和归宿；三是要充分借鉴国外的经验，中国民办教育是改革开放的产物，是中国向世界学习的产物，要用“世界标准”引领我国民办教育的发展；最后是要坚守法律底线，坚持依法治国，用法律作为我们的出发点，深切落实《民促法》的修改精神。

各地在推动民办教育分类管理改革过程中积累了丰富的经验。陕西省民办高等教育的发展在全国具有重要影响，20世纪末全国十所万人大学陕西占了5所。陕西民办高等教育不仅体量大，各校在办学层次、内部、育人模式创新上各具特色，这与陕西长期实施积极、开明的扶持政策相关。陕西省教育厅原副巡视员李维民认为修法是否成功取决于三点，一是对举办者的权益保护得如何，二是对教师权益是教职工全面扩展到教职工的权益保护得如何，最后是对在校学生权益保护得如何。目前属于民办学校分类管理改革的过度期，过度期的改革关键是学校终止时奖补政策的设计与落地，虽然政策实施难度大，但各地如果能遵照三个保护，问题就可以比较好得到解决的。

在奖补政策上，浙江大学民办教育研究中心主任吴华认为这是民办教育新政或者新法当中的一个非常重要的话题，从修法过程、法律原则以及价值导向三个维度出发，奖励政策应遵循普遍权利原则，不管选营利性还是非营利性，奖励和补偿面向所有的民办学；应遵循一视同仁原则，选择非营利性得到的奖励和补偿与选择营利性得到的奖励和补偿是一样的；应遵循因地制宜，修法决定当中非常明确由地方而且是省、自治区、直辖市来制定，面对复杂的民办学校法律状态，将奖励政策制定权交给地方，是一个务实的和符合我们国情的一种立法策略、立法技术。他建议在实施过程中，奖励的标准要综合考虑在本决定施行前的出资取得合理回报情况和办学效益等因素，且要以重新登记时的净资产为主要依据。

地方推动民办教育分类管理改革是一项系统工程。安徽省教育厅民办教育管理处处长张尔桂指出安徽省从解决实际问题出发，按照国家新法新政的总体部署，以分类管理改革为契机，系统地梳理省级层面应该出台的配套政策，为民办教育营造良好的政策环境。简单而言，省级层面采取以“1+X”的形式，坚持先总后分和成熟一个，出台一个原则，紧密易行，积极稳妥，便于操作，最大限度地减少分类改革带来的制度性教育成本。其次要分步制定相关配套政策，如省人大常委会已经启动了《安徽省民办教育促进条例》的立法调研工作，省教育厅牵头制定了《安徽省人民政府鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》，省物价局已经会同省教育厅印发了《关于放开民办教育收费试点工作有关事项的通知》。最后是推进过程中坚持因地制宜，要回应广大举办者的关切，把握好改革的力度、速度和民办教育战线可承受的限度，处理好改革发展和稳定的关系，做到防范风险，既要坚持积极鼓励扶持，又注重加强监督管理，既要落实分类管理，又坚持公益导向，既加强省级层设计，又赋予地方政府和学校自主权。总体来说就是达到三个目的：即三个坚持，三个尊重，三个引导。三个坚持就是坚持公民办教育共同发展，坚持非营利性和营利性民办学校协调发展，坚持建设发展规范并举；三个尊重就是尊重市场，要发挥市场在配置教育资源中的积极作用，深化民办教育领域市场取向的改革，尊重法律，尤其在全面依法治国的大背景、大环境下，最后是尊重历史。三个引导，引导现有民办学校继续办学，继续办好学，引导社会力量继续进入教育领域，引导民办学校不断提升办学品质。

“十二五”期间，温州民办教育承接了国家综合改革的任务，温州很多探索给其他区域的探索提供很好的借鉴，然而其改革力度要大于当时的法律和政策，随着新法和新政的实施，温州改革要适当回调，回到法律的轨道。温州市教育局副局长戚德忠认为温州民办学校综合改革路线与国家政策大部分是一致的，只是与国家新政个别扶持政策略有差异，如目前在法人分类方面，温州多一类民办事业单位，目前温州已出台民办事业单位转登记为事业单位的操作办法，总体来说整体改革稳定，民办学校也没有过度担忧。重要的是，在《温州市民办教育改革和发展规划》中，温州民办教育在“十三五”以后的20年中获得充足的发展空间，在未来改革中要把握好几个关键问题：如从国家到地方，从发改部门到教育部门，要保持政策的一致性，形成改革合力；又如在改革中对学校进行分类对待，我们认为2016年11月7日前设立的叫存量学校，11月7日后新设立的学校暂且叫它增量学校，用这个时间节点来决定民办学校退出是否给予奖励和补偿。

来自实务操作领域的专家、学者对分类管理改革的认识则提供不同的视角。上海行仕律师事务所首席业务顾问、行初教育服务机构发起人李春光从个人或团队倾向认为还是要对目前各种期待要做梳理之后来判断走哪一条路。不管是选择营利还是非营利的，总是有一些共性的问题要应对，如资产确权问题，核心问题就是防范形式风险，如节余滚动性质界定问题，建议学校要进行非教学服务的剥离，如借贷和办学投入的关系问题，以及如法人结构重组、员工股权激励设计及内部控制等问题。

中国民办教育协会法律事务部副部长田光成认为新政采取差异化扶持政策，总体坚持公益导向，倡导市场规则。民办学校要综合分析方向选择的决策性因素：如办学层次因素，实施义务教育的学校必然是非营利性学校；如原始投入来源因素，要综合考虑社会捐赠、国有资产和教师编制等要素；如办学初衷因素，是为理想和事业还是为获取更多经济利益；如资产总额要素，全额投资办学多会选择营利性；如变更成本要素，变更成本太大一切都是空谈；如因素市场需求，周边市场需求旺盛的话，两种道路的空间都很大；如品牌影响因素，充分考量选择营利性后老百姓对品牌的认同变化；最后是区域政策要素，要看区域政策实施中的导向。

分类管理后，资本市场将进一步冲击教育领域，机遇与挑战并存。中信证券教育行业研究团队资深分析师冯重光认为上市公司收购教育资产是双赢之举，上市公司通过转型教育业务获得了持续稳定的现金流，教育公司原团队通过持有上市公司股份获得财务回报；而资产的定价是上市公司和标的公司博弈的结果，所处行业、标的资产质量和上市公司资产质量都会影响定价，目前来看上市公司收购线下培训业务的合理估值在10-20倍，少数案例中已经突破20倍（如世纪鼎利对佳诺明德的并购中PE达28倍），预计随着资产证券化进程的加快未来一级市场教育标的估值中枢将进一步上移；教育资产进入上市公司后，往往能获得较高的估值，但随着跨市场估值差的缩窄，需要选择业绩能够兑现的优质标的，投资策略上建议中短期持有投资并购预期强烈，具备多段催化可能的教育标的。

德勤中国教育行业领导合伙人卢莹女士谈到民办教育和资本对接过程中会通常碰到的一个架构问题。这既是法律问题，也是财务问题，如其中一个业务要用一系列的合同和海外投资者，或者将来的上市主体进行合同性的关联，最终达到的目的是教育资产业务都在国内，但是最终实际运营和财务的控制方是一个海外的投资者，这就是VIE要起到的目的，这也是可以说目前最多运用去美国和香港或者说有美金或者外币的资金投入的时候需要搭建的架构。这个架构从财务角度最大的挑战是民办教育迈出第一步和资本对接的时候，需要律师、会计师、税务师一起把这个架构搭好，能够做到和市场对接。其他如财务转型、财务合并报表、收购合并、负债或者权益的重新评估、关联方交易以及合规性问题等也非常重要。

最后，面对复杂的改革环境，民办所所长董圣足指出新政之下民办学校定位与治理的解决思路。他认为民办学校要立足当前，着眼长远，稳妥选择学校法人类型，其中选择非营利学校，从法理上讲，新办学校要放弃产权及合理回报，但可获得各种体制优势及政策便利，而选择营利性学校，理论上可以完全享有剩余索取权及剩余控制权，但也可能会面临特色不明、成本攀升、竞争力下降等情况，如果选择转型或退出，对部分学校举办者也许是一次“战略转移”，但因教育资产的专用性所导致的沉没成本和机会成本也不低。在未来，民办学校更要面向市场，对焦需求，更好调适自身发展定位，民办学校可以采用成本最低化竞争战略、特色化竞争策略和集中化竞争战略，要跟着市场走，寻找制高点，谋求最优化，学习互联网思维，利用高科技手段，提供泛在式服务，可以尝试集团化管理、连锁式经营、外向型发展，更好夯实软基础，提升硬能力，打造最专长。而且在新法新政下，民办学校要重视建章立制，依法办学，规范管理，修订完善学校章程，建立健全学校法人治理结构，逐步走向“善治”和“共治”，如建立独立完整的产权制度，建立民主科学的决策制度，建立专业高效的执行制度和建立多元制衡的监督制度。

在上午和下午的圆桌会议互动环节，与会代表与演讲嘉宾进行了智慧碰撞。此外，多位上海市教育委员会相关职能处室、上海市人大常委会教科文卫委员会和上海市民办教育协会负责人参加本次论坛。此次论坛紧抓国家改革指导精神，面向民办学校改革实务，实效性强，意义积极，被多家重要媒体争相报道，论坛取得圆满成功。