公共治理范式下地方教育行政职能转变的战略研究

公共治理范式下地方教育行政职能转变的战略研究
胡伶

[摘　要]《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》第一次正式提出“教育公共治理”，这预示着我国教育管理体制改革的方向。在这一过程中，教育行政职能转变是关键环节。本论文对我国教育行政环境和部分地区教育局职能履行现状进行分析。并结合研究结论，运用SWOT分析工具，提出我国公共治理范式下地方教育行政职能转变可选择的战略组合。

[关键词] 公共治理；教育行政职能转变；战略选择

一、问题的提出及研究方法

公共治理理论兴起于20世纪70年代，并在90年代之后在世界范围内盛行，掀起了一股公共治理的全球化浪潮，“更少的统治，更多的治理”成为越来越多国家教育管理体制改革的趋势。我国的教育公共治理经历了从暗流涌动到正式启航的过程，其代表性文件有《中国教育改革和发展纲要》（1993年）和《国家中长期教育改革与发展纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要（2010-2020年）》）。前者提出“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”后者则明确提出教育管理体制改革的重点，即“以简政放权和转变政府职能为重点，深化教育管理体制改革，提高公共服务水平”。同时战略性地提出：“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”这是我国首次在重大政策中使用“教育公共治理”，预示着我国教育走向公共治理的方向已经逐步明朗。

构建教育公共治理，即意味着将从“全能政府”向“有限政府”过渡，意味着从政府“一元中心”转向政府、社会、市场共同构成的“多中心”公共行动体系。在这一过程中，转变教育行政职能是关键。尽管我国从改革开放以来，随着市场经济体制的建立和完善，以及政府职能转变的不断深入，教育行政职能转变也逐步成为教育管理体制改革的重点，成为反复强调的主题。如《全国教育事业十年规划和“八五”计划要点》、《全国教育事业“九五”规划和2010年发展规划》、《全国教育事业“十五”规划和2015年发展规划》、《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》等均强调要转变教育行政职能，将教育行政职能转变纳入重要议事日程。但是，就现状来看，当前我国教育行政组织“越位”和“缺位”现象较为普遍和明显。笔者的调查显示，有82%的教育局员工不同程度地认为教育局存在不该管但是管了事情，其中38%的人甚至认为这种事情“非常多”或是“比较多”。在回答“您认为您所在的教育局该管但是没有明确哪个部门或某个人来管的事情多吗”时，只有20.2%的人明确回答“不多”。因此，如何结合我国教育行政现状，合理转变职能，充分发挥社会力量，构建教育公共治理格局，促进教育质量的提升，无疑成为当前我国教育行政管理体制改革的重中之重。近年来，上海、四川、江苏、浙江等地都在纷纷探索教育行政职能转变、构建教育公共治理格局的路径。如上海浦东新区启动教育“管办评”分离联动、成都青羊区教育局构建新型政校关系、江苏无锡实行“管办分离”、浙江杭州上城区实行“管办评促”教育管理体制改革等。然而，相对于实践的需要，我国相关研究严重不足，已有研究大多是对政策的注脚，是逻辑的形而上的推理，导致研究结论往往是宏观上的合理，而不是微观上的有效。在此背景下，有必要对公共治理范式下地方教育行政职能转变的核心变量进行研究，把握地方教育行政职能转变的战略优势、劣势、机遇和挑战，帮助教育行政组织采取适合自身的战略选择，促进教育行政职能的合理转变。

二、公共治理范式下地方教育行政职能转变战略的分析

在研究过程中，笔者重点采用问卷调查法和文献研究法对公共治理范式下地方教育行政职能转变的相关变量进行调查与分析。具体用法为：（1）通过文献研究法，对教育行政环境进行分析。通过文件编码法，对浙江省T区教育局2008-2009学年下发的888份文件进行分析。（2）通过问卷调查法，对浙江、江苏和贵州省内共计6个县级教育行政职能的界定现状、教育行政组织工作人员公共治理意识及其能力、学校自主发展意识和能力，以及上海市两个区（地级区）教育社会组织的发育及其运行等进行调查。其中，对教育行政组织的调查中，共发放问卷124份，回收有效问卷111份，回收有效问卷率达到89.5%；对学校的调查中，共发放问卷130份，回收有效问卷128份，回收有效率98.5%；对教育社会组织的调查中，共发放问卷54份，回收有效问卷41份，回收率75.9%。实施调查的时间在2009年12月—2010年4月间。在获取信息的基础上，笔者采用SWOT战略分析工具，对公共治理范式下地方教育行政职能转变的战略优势、劣势、机遇与挑战进行分析。其中，优劣势分析主要是着眼于教育行政组织自身的条件，而机会和挑战分析则将重点考察外部环境的变化及对教育行政职能转变的影响。

（一）优势

1、教育行政组织具有较强的自信心和公信力

国际经验表明，一个受到民众信任的政府首先应该是自信的政府。调查显示，我国教育行政组织作为政府的职能部门，代表政府管理教育事业，具有比较强的自信心。比如调查中，有89.2%的教育局员工认为自己具备履行自身职责的能力。在浙江和江苏，有80%以上的教育局员工认为他们所在的教育局是一个高效的组织，对促进当地教育发展发挥了较大作用。调查还显示，我国地方教育行政组织具有较强的公信力，有92.1%的校长认为他们所在地区的教育局是一个高效运作的组织，对促进本地教育发展起到了非常大的作用。另外，有73.9%的校长认为教育局制定的政策或是文件，基本能考虑到本区的实际情况，政策执行较为到位。

2、教育行政职能方向日渐清晰

建国以来，我国先后进行的教育行政体制改革，大多是围绕集权和分权展开，忽视教育行政职能的界定。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁发之后，转变政府教育管理职能开始成为教育行政体制改革的一大重点。如《全国教育事业“九五”规划和2010年发展规划》中提出“转变政府职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、规划、拨款、信息服务、政策指导和必要的行政手段等，进行宏观管理，确立和落实学校面向社会自主办学的法人实体地位。”《全国教育事业“十五”规划和2015年发展规划》进一步提出“政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。”在《国家教育事业“十一五”规划纲要》中则要求“更加注重运用法律、规划、拨款、标准、信息服务等手段，对教育进行宏观管理”。调查显示，有58%的教育局行政领导或工作人员“非常清楚”自身工作职责，有38%的人“清楚”自身工作职责，只有4%的人“不太清楚”自身工作职责。可见，表示清楚自身工作职责的人比例高达96%。在对“地域”和该问题进行交互分析后发现，不同地域的地方教育行政组织员工在此问题的看法上较为一致。

（二）劣势

1、治理主体之间的双向信任还未建立

信任是共同治理的基础。在教育公共治理的过程中，需要政府、社会组织、市场以及公民个人之间的相互信任、彼此依赖与积极合作，形成伙伴关系，这是治理运行的道德基础。但是，从实际来看，除了教育行政组织自信程度和公信度较高之外，教育行政组织对学校和教育社会组织、学校对教育社会组织之间的信任度还相对缺乏。具体体现为：（1）地方教育行政组织对学校自主发展能力缺乏信任，如有63%的地方教育行政干部认为当前学校自主发展意识还比较欠缺，在相当长时间内还需要教育行政组织的领导、控制和管理；（2）教育行政组织对当前教育社会组织的发展也缺乏信任，有高达92.7%的地方教育局员工都认为教育社会组织力量过于薄弱，很难发挥其促进教育发展的作用；（3）学校对教育社会组织的发展普遍不认可，有86.9%的校长认为当前教育社会组织发展较为薄弱，独立性差，很难发挥促进学校发展的作用。

2、“对上唯上”的行政习惯带来不良后果

地方教育行政组织作为地方政府的职能部门，往往习惯于将自己作为政府的附属组织，代表政府行使教育管理权力。比如调查中，有68.5%的教育行政组织员工认为，教育行政组织是政府管理教育事业的职能部门，所以教育局工作的首要目标是贯彻政府意图，执行上级政策法规，完成上级交办的任务。这种“对上唯上”的行政习惯，容易导致诸多不良后果，即（1）地方教育行政组织安排的工作容易流于形式，很难收到实效。比如笔者分析的T区，2009年4-6月，短短3个月时间内，仅仅义务教育科就下发（转发）组织各类学生活动通知6个。但是根据该区一位校长反映：“这些活动内容本身固然很好，可以成为学校学生活动的资源，但是由于缺乏计划性，学校都是临时性地知道要去参与这些活动，所以几乎没有时间去宣传发动和组织学生开展，校长们一般都是应付一下了事。”（2）地方教育行政组织的工作内容繁杂，员工在忙忙碌碌中却容易忽视教育局的核心职能是否履行。比如在调查中，91.8%的教育局职工都感到自己的工作很忙，很清楚自己的职责。但是通过对T区教育局的更深一步的解剖，却发现教育局的很多工作并没有聚焦在教育局所应该履行的核心职能上。（3）地方教育行政组织机构“全面”、人员较多，造成学校“不堪重负”。受到我国行政管理体制中“条块关系”的影响，T区尽管是“麻雀虽小”，全区仅有中小学、幼儿园40所，但是教育局内部却是“五脏俱全”，T区教育局共设有机关科室7个，直属机构4个（教育学院、青少年活动中心、社区学院和后勤管理中心）。臃肿的机构设置也导致教育局人数较多，T区教育局共有在岗职工135名，其中，教育局机关领导和工作人员共计28人，直属机构共有领导和工作人员117人。这种官僚结构对学校的干扰较大，该区一位校长曾无可奈何地说，根据自己的统计，他的学校没有一天是全校所有的教工都在校的，不断地有教师要外出完成各种任务，这给学校正常教学带来了很大冲击，甚至要拍张“全家福”也只能安排到暑假全员师德培训的时候。（4）地方教育行政方式以强制性为主，从2008-2009学年期间教育局及其主管部门下发的文件共计888份来看，文件类型仅包括通知、意见和决定。其中，《通知》所占的比例最高，而且高达96%。“通知”属于知照性公文，主要起布置任务、要求执行的作用。由此可见，T区教育局的行政方式以强制性、命令性为主。（5）地方教育行政组织在履行职能过程中，普遍关注“做了什么”，忽视“做得怎样”。在T区教育局机关和政府教育督导室下发的510个文件中，很难看到教育行政活动从“启动”—“执行”—“评估”—“奖励/问责”的行政过程。绝大多数文件仅仅是下发要求，缺少对执行过程的关注和对执行效果的评价。

（三）机遇

1、教育管理正在走向民主协商

治理观点认为，办好事情的能力并不只在于政府的单一权力和力量，也不在于政府是否下命令或运用其权威，而在于政府与公民社会之间广泛的社会联系。协商是实现教育公共治理的重要保障。近年来，我国日益强调重大问题的民主协商。如2006年7月至11月、2010年1月22日至2月1日，温家宝总理在北京中南海先后主持召开9次教育工作座谈会，各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表，经济、社会领域专家学者，科技、教育、卫生、文化、体育界代表，企业界代表和工人、农民、学生等基层群众代表，分别出席了会议。另据教育部网站公告，《规划纲要（2010-2020年）》自2010年2月28日至3月28日公开征求意见，一个月内规划纲要工作小组办公室共收到意见建议27855条，其中电子邮件8317封，信函1064封，教育部门户网站网友发帖18474条。此外，从媒体和网络收集的报道评论与意见建议达249万多条。”[4]

2、国家鼓励各级改革创新教育管理体制

教育行政职能转变需要有一个鼓励创新的变革环境。当前的中国，正在积极鼓励地方教育行政组织不断创新教育管理体制，鼓励进行教育改革实验。如《规划纲要（2010-2020年）》中提出：“把改革创新作为教育发展的强大动力。教育要发展，根本靠改革。要以体制机制改革为重点，鼓励地方和学校大胆探索和试验，加快重要领域和关键环节改革步伐。”在办学体制改革中，进一步提出：“深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益。各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平。”“改进非义务教育公共服务提供方式，完善优惠政策，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入教育领域。”在《规划纲要（2010-2020年）》的制定过程中，有关人员还深入上海浦东新区等地调研教育管理体制改革的实践经验，并将这些经验反映进规划之中。这不仅是对改革经验的固化，同时也是对地方创新的肯定和鼓舞。

3、学校自主发展意识和能力逐渐增强

调查中，有82.5%的校长认为，校本管理是学校管理的发展趋势，教育局应该逐渐退出对学校教育教学的直接管理，把管理权真正还给学校自身；另有78.9%的校长认为，当前的绝大多数中小学其实都具备了自主发展的意识和能力，教育局只要适当下方权力，学校就能实现自主发展。另外，透过一些细节，我们也可以看到在一些地区的学校，已经开始更多地关注自己作为独立体的存在，在发展的过程中更加关注学校、教师和学生的需求。调查还显示，只有22.4%的校长表示他们制定学校发展规划的依据主要基于国家的教育政策要求，其余77.6%的校长则表示规划主要依据是学校发展、教师发展、学生发展的需要，以及校长个人的办学理想。对校长是否具备自主发展能力的调查结果显示，100%的校长都表示自己重视发展规划的制定，有92.8%的校长表示学校有一份经过审慎思考而制定出来的发展规划，而且这份规划正在引领学校工作的安排；有89.1%的校长表示自己熟悉教师管理的整个流程，并且具备各个环节所需要拥有的工作方法；有95.5%的校长表示他们能通过有效的激励措施促进教职工努力工作，并且能让教职工保持较高的工作满意度；有82%的校长表示他们熟悉财会管理，能审核学校的财务报表，能进行成本核算；有97.3%的校长反映，每当学校遇到困难时，总能保持清醒的头脑，理性决策；有74.8%的校长认为，他们能运用有关的教育评价方法，对学校的教育教学过程实施有效的评价。有63.1%的校长不认为办好一所学校很难，也没有感到缺乏工作成就感。

（四）挑战

1、各地教育治理主体的发展程度各异

我国幅员辽阔，社会、经济发展不均衡、教育发展差距大已成为当前的严峻现实。在此背景下，教育改革需要在总的行政环境分析基础上，结合地方现状，如学校自主发展意识和能力现状、教育行政组织职能界定与履行状况、教育社会组织发展状况等进行具体问题区别对待。比如通过调查，我们可以看出：（1）在教育行政组织职能履行状况中，浙江、江苏、贵州三省教育局职工在认为所在教育局最薄弱的行政环节是什么这一回答中，存在显著性差异（P=0.001<0.05）；在他们谈及所在教育局是否存在“缺位”现象上，也存在显著性差异（P=0.000<0.05）；不同类型的学校对教育局工作效果的评价呈现显著性差异（P=0.016<0.05），等等。（2）在学校自主发展意识和能力上，不同地域学校的校长在碰到比较严重的问题时，在是否会第一个想到和教育局领导或相关人员商量并求助于他们的做法上，存在显著性差异（P=0.003<0.05）；不同地域学校的校长在看待“校本管理是学校管理的发展趋势，教育局应该逐渐退出对学校教育教学的直接管理，把管理权真正还给学校自身”这一问题上，呈显著性差异（P=0.039<0.05）；不同地域学校的校长在对当前学自主发展的能力还比较欠缺，在相当长时间内还需要教育局的领导、控制和管理的看法上，存在显著性差异（P=0.000<0.05）；不同地域学校的校长对教育局是否越权的看法上，存在着显著性差异（P=0.004<0.05）；不同年龄的校长在定位学校与教育局之间的关系上，存在显著性差异（P=0.012<0.05）；不同地域的校长在看待教育社会组织的发展上也呈显著性差异；不同地域的校长在获得工作成就感上也存在显著性差异（P=0.028<0.05），等等。

在教育社会组织的发展上也存在多种差异。比如当组织负责人的收入主要来源于所在的社会组织的业务收入时，他往往倾向于认为“社会不信任”是阻碍社会组织发展的第一因素。而收入主要来源于财政工资的组织负责人，则开始更多地反思自身的独立性和专业性。对那些尚未起步的社会组织而言，往往会将限制组织发展的因素理解为有关法律法规较为缺失；业务收入较高的组织往往更喜欢政府能够给予与公办机构或其他社会组织公平的竞争机会，收入中等的组织则更喜欢政府能多拿出些项目向社会招投标。基本无收入的组织更希望能得到政府一定的经费支持；退休人员和自主创业的社会人士更倾向于认为组织的核心竞争力首先是能否与政府或其他相关部门建立起坚实的人脉基础。而公办系统的在岗人员则更倾向于认为是否具有“受到普遍认可的专业权威性”是组织发展的核心竞争力；将自身与教育行政组织关系定位于“管控与被管控”的组织，往往认为有关法律法规的缺失是制约组织发展的最大因素；将自身与教育行政组织之间关系定位于“伙伴关系”的组织，常常认为社会不信任是制约发展的首要因素；将自身与教育行政组织关系定位于“领导与被领导”的组织，更倾向于认为专业权威缺乏是组织发展的最大障碍。

2、对政府依赖较高制约教育治理主体自主发展

构建公共治理格局，转变教育行政职能，其中一大出发点就是要保障学校自主办学，实现自主管理和自主管理。因此，可以说，学校的自主发展一方面是教育行政职能转变的目的，另一方面也是教育行政职能转变的保障。同时，在教育公共治理结构中，各治理主体是相互独立的。然而，在我国，教育社会组织对政府的依赖程度过高，已经严重制约了其作为一股独立力量的生成和发展。

首先，就学校而言，尽管调查显示，当前校长自主发展意识和能力有所增强。但是，调查也发现，校长们一方面高度肯定自己带动学校自主发展的能力，希望获得自主发展，认为教育局在一定程度上限制了学校的健康发展。但是，在另一方面，他们又在心理上强烈依赖着政府或是教育行政组织。比如有56.4%的校长认为学校和教育局之间是领导和被领导的关系，学校必须接受教育局的管控，哪怕有时候这种管控是不合理的干预，只有9.1%的校长明确表示“不同意”这种观点；有57.7%的校长认为，当他们和上级教育局进行沟通的时候，他们之间的关系更多地像是命令和服从，而不是协商合作。似乎，他们已经习惯了这种传统的工作关系；有57.7%的校长认为，当前学校自主发展的能力还比较欠缺，在相当长时间内还需要教育局的领导、控制和管理；有88.3%的校长表示，在办学过程中，如果碰到比较严重的问题时，通常第一个想到的是和教育局的领导或相关人员商量并求助于他们。

其次，我国教育社会组织虽然发展较快，但是其自主发展的能力还较薄弱，对政府或教育行政组织的依赖程度还过强。具体表现为：有65.5%的组织表示政府支持最能促进教育社会组织的发展，有24.2%的组织主要来源于政府补贴或购买服务，有60.9%的组织负责人仍具有公办身份，有48.8%的组织员工主要收入还是来源与财政拨款。“在回答“你认为哪个因素最能促进教育社会组织的发展”时，有73.2%的组织表示“政府支持”最为重要，并认为与政府及其相关部门建立起坚实的人脉关系”是社会组织最核心的竞争力所在。只有7.3%的认为社会组织“自我发展的意识和能力”最为重要。

3、传统文化心理牵制教育治理发展步伐

历史是一个连续性和变迁性的复合体。在影响变革的要素中，文化虽然看不见、摸不着，但是却无处不在，无时不在。这种“社会记忆系统”（肯尼兹.阿罗）深刻而有力地影响着社会进步与组织变迁的过程。受长期集权制的影响，民众“有事找公家”的信“公”不信“私”的思想，以及公民意识淡漠、臣民意识浓厚等文化特征在我国还普遍存在。这些传统文化心理成为牵制教育公共治理的一股强力，具体体现在：（1）信“公”不信“私”的思想无形之中缩小了教育类公司和教育社会组织发展的空间。调查显示，在回答“你认为哪个因素最能促进教育社会组织的发展”时，有14.6%的选择了“社会支持”。在回答“你认为哪个因素最大限制了教育社会组织的发展”时，选择了“社会不信任”的占29.3%；（2）公民意识淡薄、臣民意识强烈的文化特征制约着我国公民社会的形成。公民意识主要指公民对于自身享有法定权利和义务的自觉，是近代以来民主政治发展的产物，也是建构现代民主政治的基础。但是，在中国的传统政治文化中，向来缺少“公民”的影子，以儒家文化为主体的中国传统政治文化造就了并深深根植在人们政治意识之中的是君臣观念。在这种观念之下，国家是“一国之家”，政府是“一国之家长”，是权威的代表，民众对政府存在着较强的依赖心理。调查显示，有78%的教育行政干部在回答“教育政策是上级领导的事，和我没什么关系，我只管做好领导交办的事情就可以了。”有63%的校长认为：“教育政策是教育行政部门做的事，我只管按规定办好学校就可以了。”

三、公共治理范式下地方教育行政职能转变的战略选择

（一）“优势+机会”战略

“优势+机会”战略产生于内部优势与外部机会相互一致和适应时。在这种情形下，地方教育行政组织可以用自身内部优势撬起外部机会，使机会与优势充分结合，形成合力。

表1 公共治理范式下地方教育行政职能转变的“优势+机会”战略

优势+机会
优势	机会
自信心较强 公信力较强 职能清晰	经济发展水平高 政府鼓励改革与创新 学校自主发展意识相对较强 学校自主发展能力相对较高 教育社会组织发展相对较好

在该战略中，地方教育行政组织可以充分发挥或进一步提升自己的优势，利用机会。具体策略有：（1）由政府或教育行政组织主导，将教育行政组织及其业务主管部门不能管也管不好的事情，合理让渡给学校或教育社会组织；（2）落实校长负责制，推行校本管理；（3）在避免内部成本外部化的前提下，将教育行政组织不该管也管不好的事情通过政府购买服务，对外招投标，促进一定数量的教育社会组织不断提升自身专业性和独立性，获得良性发展。但是，在这些策略实施的过程中，尤其要加强对学校规范办学和教育社会组织服务质量及其正义性的过程管理。

（二）“机会+劣势”战略

“机会+劣势”战略，即指当环境提供的机会与组织内部资源优势不相适合，或者不能相互重叠时，组织的优势再大也将得不到发挥。在这种情形下，组织就需要提供和追加某种资源，以促进内部资源劣势向优势方面转化，从而迎合或适应外部机会。

表2 公共治理范式下地方教育行政职能转变的“劣势+机会”战略

机会+劣势
劣势	机会
对学校和教育社会组织缺乏信任 “对上唯上”的行政习惯带来不良后果	经济发展水平高 政府鼓励改革与创新 学校自主发展意识相对较强 学校自主发展能力相对较高 教育社会组织发展相对较好

在该战略中，地方教育行政组织可以采取的策略有：（1）逐步提高对学校和教育社会组织的信任度，主动和学校、教育社会组织之间通过加强沟通，建立起彼此平等、相互信任的关系；（2）对自身职能进行合理定位，将不能管也管不好的事情大胆让渡给学校和教育社会组织；（3）落实校长负责制，推行校本管理；（4）选择富有发展潜力的教育社会组织，结合其进一步发展的需要，在项目、经费、政策环境等方面予以支持；（5）结合区域发展战略的需要，宏观筹划区域教育发展，将更多的关注放在如何促进学校发展、促进区域教育发展上，等等。但是，在这些策略实施的过程中，最应该引起关注的有三点：一是加强对教育行政职能转变后的学校规范办学和教育社会组织服务质量及其正义性的过程管理；二是采取多种方法，改变教育行政组织员工心智，逐渐树立治理意识、合作意识、职能聚焦意识等；三是和政府加强沟通，争取得到理解，从而保障教育行政组织对区域教育发展和学校发展的专业聚焦。

（三）“优势+挑战”战略

“优势+挑战”是针对组织优势的程度或强度随着环境挑战而降低的状况所采取的应对战略，换句话说，就是当环境对组织优势构成挑战，优势得不到充分发挥，出现优势不优的脆弱局面，在这种情形下，组织必须克服挑战，发挥优势。

表3 公共治理范式下地方教育行政职能转变的“优势+挑战”战略

优势+挑战
优势	挑战
自信心较强 公信力较强 职能清晰	教育治理主体发展差距较大 学校自主发展意识和能力弱 教育社会组织自主发展意识和能力弱 信“公”不信“私”的社会心理、臣民意识强烈

在该战略中，地方教育行政组织可采取的具体策略有：（1）摸清当地学校和教育社会组织的现实状况，不同对象不同对待，切忌出现在职能定位与转化上的“一刀切”现象；（2）充分发挥自身优势，如公信力较强等，通过强化学校管理者和教师的培训、推行发展性学校评价和教师评价等管理行为，促进学校组织人员，尤其是校长的学校规划能力、自我评估能力、课程与教学领导能力等，从而提高其自主发展意识和自主发展能力；（3）搜集发展较好的教育社会组织服务信息，加强对教育社会组织参与教育治理的舆论引导和宣传，让社会正确认识、接纳和认可教育社会组织等等。但是，在这些策略实施的过程中，最应该引起关注的有两点：一是对学校的放权，是一个渐进过程，且不可急躁。要树立放权不等于放责的思想理念；二是对教育社会组织的培育，要讲究“度”，且不可因为过于注重培育或盲目培育，造成教育社会组织恶性竞争和走入“路径依赖”。

（四）“劣势+挑战”战略

该组合具体体现如表4所示：

表4 公共治理范式下地方教育行政职能转变的“劣势+挑战”战略

劣势+挑战
劣势	挑战
对学校和教育社会组织缺乏信任 “对上唯上”的行政习惯带来不良后果	教育治理主体发展差距较大 学校自主发展意识和能力弱 教育社会组织自主发展意识和能力弱 信“公”不信“私”的社会心理、臣民意识强烈

在该战略抉择中，地方教育行政组织要同时消解或避免劣势，以及回避或错开挑战。这就意味着地方教育行政组织要着重强调四个方面的内容：（1）逐步提高对学校和教育社会组织的信任度，克服传统的“管家”心态，在对上的同时还要关注学校基层的意见，关注学校教育教学质量的提高；（2）努力促进教育的均衡发展，缩小城乡差距、校际差距；（3）营造良好的发展环境，促进学校和教育社会组织自主发展；（4）加强舆论导向功能，在社会上适当宣传教育社会组织中的优秀作为，通过树立典型、加大宣传等方法，提高民众对教育社会组织的信任。

参考文献

[1][2][3]2010年政府工作报告[DB/OL]。中国网：http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-03/15/content_19612372_6.htm

[4]国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）公开征求意见结束公告[DB/OL].中华人民共和国教育部官方网站：http://www.moe.gov.cn/edoas/website18/56/info1270177231870756.htm

 

（文见2010年第12期，正式发表时略有修改和调整。）