高校毕业生农村支教政策的问题及对策

发布者:上海市教育科学研究院 日期:2010-10-20 13:19:00 人气:

高校毕业生农村支教政策的问题及对策
付卫东/华中师范大学教育学院

[摘要]国家鼓励优秀高校毕业生到农村支教目的是弥补农村教师资源短缺,改善农村教师结构,提高农村教师素质,促进农村教育发展。本文指出该政策在执行过程中存在着农村学校紧缺学科师资依然严重短缺、利益相关者的“经济人”特性可能会导致利益博弈结果出现“囚徒困境”等问题,并提出改进遴选办法、创建“选择性激励制度”和完善相关配套政策等建议。

[关键词]高校毕业生;农村支教;政策;问题;对策

一、优秀高校毕业生农村支教政策是政府以购买阶段性服务方式促进农村教育发展的重要措施

研究预测,从2005年起到2020年,全国各级教育适龄人口在总体上,除小学阶段有所增长外,初中、高中和大学教育适龄人口都呈下降趋势。但农村和城市存在不同:除了小学阶段适龄人口都呈上什趋势外,初中、高中和大学阶段的适龄人口农村持续下降,而城市一直处于上升状态。1以湖北省为例,2000年至2006年初中适龄人口(13岁至15岁)高峰区间已经出现,农村初中平均班额为68 人(省定标准45人),66人以上的班级数占总数的62.2% ,90人以上的“超级大班”在各乡镇并不鲜见。和城镇初中适龄人口入学高峰走势相比,农村的峰态相对特殊,不仅走势较陡,高峰区间长,平均年降幅小。从相对数量看,2000年湖北农村初中适龄人口是城镇初中适龄人口的1.88倍,2005年增至2.37倍。2目前小学生升初中人数增加,但随着计划生育政策的落实,若干年之后,小学和初中学生数量都会减少,农村教师的需求量也会相应减少。

目前我国农村学校师资结构性矛盾非常突出:在区域分布上,城区学校超编,乡镇学校缺编;在年龄结构上,50岁左右的教师居多,30岁左右的中青年教师短缺,整个教师队伍年龄偏大;在学历层次上,中专或大专学历的教师偏多,第一学历为本科的教师偏少,高质量的合格教师实在太少;在学科分布上,传统学科教师多,新兴学科教师少,特别是外语、信息技术教师的缺额极大,尤其是农村偏远地区的小学和教学点更是如此。据统计,2006年全国有508个县平均5所小学不足一名外语教师,西部山区农村10所小学才有一名音乐教师;中西部贫困地区、少数民族地区农村初中音乐、美术和信息技术三门学科教师平均每校不足一人,致使部分学校无法正常开设规定课程。3

农村教育适龄人口的变化趋势和农村学校师资结构性短缺的基本特征,决定了中央或省级政府、县(市)级政府要以共同出资采取购买阶段性服务的方式,鼓励优秀高校毕业生到农村学校支教,缓解目前农村学校师资严重结构性短缺问题,并示范引导地方创新教师补充机制,大力加强农村教师队伍建设。

近年来全国各地制定不同的优惠政策,鼓励优秀高校毕业生(以下称“支教生”)到农村偏远地区支教。例如,从2006年起连续5年,国家人事部颁布《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知》,每年招募2万名高校毕业生,安排到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作(简称“三支一扶”计划)。2006年5月国家启动“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”(简称“特岗计划”),鼓励优秀高校毕业生到西部“两基”攻坚县农村学校支教,所需资金由中央财政和地方财政共担。据统计,2006至2008年,“特岗计划”共招聘特岗教师5.92万人,其中初中教师4.01万人,占67.7%,小学教师1.91万人,占32.3%。该计划覆盖全国490多个县,6400多所学校,其中初中3500多所,小学2800多所。4在中央的推动下,各地也制订了相应的政策。如2004年湖北省启动“农村教师资助行动计划”,省教育厅每年拿出200万专项经费,选派优秀高校毕业生到农村学校支教,以政府出资购买阶段性服务的方式来解决农村中小学教师严重短缺问题。并且,湖北省将“农村教师资助行动计划”和“特岗计划”结合起来,至今已经有8798名大学毕业生充实到79个县市农村学校教学第一线。5可以说,优秀高校毕业生农村支教政策已经初显成效,带动了一些农村学校教育质量的提高,但同时,这一政策在实践中也面临诸多现实问题。

二、优秀高校毕业生农村支教政策的现状与问题

1.支教生来源复杂,师范类毕业生少,农村学校紧缺学科师资依然严重短缺

2008年暑假笔者对参与“农村教师资助行动”和“特岗计划”的支教生进行问卷调查,发现来自211或985国家重点院校的支教生占5.2%,省属重点院校的支教生占19.8%,而来自一般师范院校和一般综合性大学的支教生所占比例较大,分别是46.6%和28.4%。可以看出,来自一般师范院校和一般综合大学的高校毕业生是“农村教师资助行动计划”和“特岗计划”的主力。调查显示,支教生所学的专业涉及到中文、法学、数学和工商管理等28个专业,其中人数较多的分别是工商管理、法学、行政管理以及思想政治教育等,英语、数学以及计算机科学与技术等专业的人很少。可以说,优秀高校毕业生农村支教政策虽然一定程度上缓解了农村偏远学校师资严重短缺问题,但由于师范类毕业生少,紧俏学科毕业生更少,所以农村偏远学校紧缺学科师资严重短缺问题并没有得到根本性解决。

2. 利益相关者的“经济人”特性可能会导致利益博弈结果出现“囚徒困境”

优秀高校毕业生农村支教政策的利益相关者应该包括中央或省级政府、县(市)级政府、高校、支教生和农村学校等,他们之间相互作用、相互影响,构成了一个既相互冲突、又密切联系的契约关系整体。中央或省政府和县级政府作为博弈双方,均采用两种策略,博弈的结果可能有四种:如果中央或省级政府以自身利益最大化为目标时,只考虑到自身的财政承受能力,不关心县级政府的实际教师需求,则县级政府不会有很高的积极性;如果中央或省级政府更多地考虑到县级政府的实际教师需求和根本利益,县级政府也充分理解中央或省级政府的财政压力,则会出现双赢;如果中央或省级政府以县级政府实际教师需求为最大化目标时,而县级政府只关心自己的切身利益,则会不能充分体现国家政策取向;如果县级政府仅以本地教师实际需求和根本利益为最大目标,中央或省级政府也只考虑自身的财政承受能力,最终会出现的两败俱伤的博弈结果。也就是说,如果中央或省级政府和县级政府双方都从利己的目的出发选择行动策略,利益博弈的结果出现“囚徒困境”。

同样,支教生和农村学校之间、农村学校和县(市)级政府之间以及高校和支教生之间作为博弈的双方,在利益博弈的过程中同样存在利益冲突和协调问题。在该政策的利益相关者利益博弈过程中,利益相关者的“经济人”特性可能会导致利益博弈结果往往会出现“损人不利己”的结局。利益相关者走出“囚徒困境”的最佳策略只有一种,就是在选择博弈策略时,从有利于他人的目的出发,在努力使对方利益最大化的基础上,实现自身利益最大化,从而得到利益相关者双赢的结果。

3. 相关配套政策不到位导致支教生服务期满后的去向问题难以确定

调查发现,支教生三年服务期满后,如果想继续留在当地学校任教,他们首当其冲考虑的是本人的财政编制问题,其次是本人的发展问题。另外,工资待遇也是支教生着重考虑的因素。6然而,县级政府、农村学校和高校态度含糊,导致不少支教生三年服务期满后的去向问题上感到十分迷茫。例如,按照有关规定,对于实施“特岗计划”、“三支一扶”计划和“农村教师资助行动”计划的地区,今后城市、县镇中小学教师空缺需补充人员时,应优先聘用服务期满的支教生和其他引导和鼓励高校毕业生下基层项目的服务期满人员。然而,据了解,由于目前农村中小学教师工资仍沿袭“以县为主”的体制,大部分县级政府因为财力有限,财政编制紧张,对愿意继续留在基层学校任教的支教生态度很勉强,甚至有部分县(市)学校出现教师岗位空缺时,他们宁可“有编不补”,也不打算招聘服务期满的支教生和其他下基层服务期满人员。农村学校因为本校教师学历低、知识陈旧和教育理念落后,急需优秀高校毕业生补充新鲜血液,来改善教师队伍结构,提高教师整体素质。然而,由于农村学校环境恶劣,条件艰苦,教师工资待遇不高,农村学校担心支教生呆不长,因而并没有极力挽留他们继续留在本校任教的强烈意愿;高校因为近年来大学生就业形势十分严峻,以往对支教生承诺的部分优惠政策也无法兑现。另外,高校在招录硕士研究生、招聘高校辅导员和管理人员时并没有优先考虑服务期满表现优秀的支教生。不仅如此,支教生再就业配套政策不到位,支教生报考公务员、到大中城市任教等并没有享受相关优惠政策,甚至有部分大中城市人为制造一些就业壁垒,导致部分支教生服务期满后面临就业难的困境。总之,部分支教生服务期满后的去向问题难以确定,直接影响优秀高校毕业生到农村支教的积极性。

三、完善优秀高校毕业生农村支教政策的建议

1.改进支教生遴选办法,大力加强支教生培训工作,充分保证农村学校获得优质的师资

认真改进支教生遴选办法,是完善优秀高校毕业生农村支教政策不可或缺的重要因素。在支教生的选拔上,应以师范类毕业生为主,适当招聘一些非师范类毕业生;以本科生为主,适当招聘一些艺术类优秀专科生;学科上尽量选择英语、数学、音乐和计算机科学与技术等目前农村中小学严重短缺的学科。鉴于支教生来源复杂,有部属重点院校毕业的,也有一般院校毕业的;有师范类的,也有非师范类的;有应届毕业生,也有往届毕业生;有来自农村的,也有来自城镇的。因此对他们加强培训尤为重要。培训的内容应该因人而异,师范类应进一步强调规范,非师范类则加强教育学、心理学等基础知识学习和教师基本技能训练;培训的同时要让支教生了解国家方针政策和基础教育发展情况,及时宣传优秀支教生扎根基层、服务农村的先进典型。

2.创建“选择性激励”制度,努力构建利益协调机制,维护利益相关者的根本利益

制度是人们为防止机会主义而缔结的契约。7奥克森认为,通过建立一种“选择性激励”可以驱使集团中的理性个人采取有利于集团的行为。“选择性激励”包括“积极的选择性激励”和“消极的选择性激励”两种形式,前者是通过奖励参与行为示范诱导其他人采取相同的行为,后者是通过惩罚不承担集团行动成本和不行动者,以便对其他人起到警示作用。在执行该政策的过程中,对于那些积极统筹支教生福利和补贴的县(市),认真履行有关合同的高校,以及合理安排支教生教学和生活的农村学校,可以在下一年度安排更多的指标;对于那些不认真履行合同的县(市)、高校和农村学校,可以削减乃至取消下一年度的支教生安排计划;对于那些努力从教的支教生,除了给予一定的物质和精神奖励外,在农村学校教师岗位空缺时,优先聘用服务期满表现优秀的支教生,对于那些表现欠佳或擅自违约的支教生给予一定的经济惩罚。

为了保证该政策顺利实施,我们完全有必要成立涵盖各方利益相关者的利益协调机构,其成员主要包括中央(省)政府、县(市)级政府、农村学校、高校和支教生等各方利益相关者代表,其中中央(省)政府是该协调机构的发起者和领导者,在该机构中起主导作用,各方利益相关者代表拥有相等的利益表达权,可以合理地表达各自的利益诉求。该机构主要职责是监督该政策的正常进行,积极协调利益相关者之间的矛盾和冲突,坚决维护利益相关者的根本利益。

3.重视支教生再就业工作,完善相关配套政策

支教生的再就业工作是大学生就业工作的重要组成部分,也是广大支教生最为关心的问题之一,各级政府、教育行政部门和高校必须高度重视支教生服务期满后的去向问题。首先,各级政府除了继续落实支教生的相关优惠政策外,要积极创造条件妥善安排好愿意继续留在本地任教的支教生的工作岗位。省级政府要统筹全省城乡学校教师编制,在各县(市)学校出现教师岗位空缺时,要在全省范围内面向服务于农村基层的高校毕业生进行统一招考,优先聘用服务期满表现优秀的支教生;县(市)级政府要优先为愿意继续留在农村任教的支教生解决财政编制,将其工资发放及时纳入当地财政统发范围,保证其享受当地教师同等待遇。其次,教育行政部门要及时做好支教生的跟踪服务,保证继续留在农村学校任教的支教生在工资待遇、评优评先和年度考核等方面与当地公办教师同等待遇。第三,教育行政部门、人才市场和高校要为支教生的再就业提供周到的服务,优先解决他们的户口档案的落户和托管问题。高校要出台一些优惠政策,在招录硕士研究生时,同等条件下优先考虑支教生;在招聘高校辅导员和管理人员时,同等条件下优先聘用优秀支教生。同时,各级政府在招考公务员以及大中城市招聘教师时,在同等条件下要优先录取优秀支教生,激励更多优秀高校毕业生积极投身农村义务教育,充分保证优秀高校毕业生农村支教政策顺利实施。

参考文献:

1袁桂林等. 中国分城乡学龄人口变动趋势分析[J]. 教育科学,2006(1).

2湖北省购买阶段性服务:农村教师资助行动[EB/OL]. http://learning.sohu.com/200/20080922/n259676218.shtml 2008-09-22.

3国家教育督导团. 国家教育督导报告[N]. 中国教育报,2008-12-05.

4刘华蓉,高伟山. “特岗计划”鼓励优秀大学毕业生踊跃报名[N]. 中国教育报,2009-03-19.

5付卫东,唐丽静. “农村教师资助行动”模式的调查与思考[J]. 上海教育科研,2009(5).

6卢现祥. 新制度经济学[M]. 武汉:武汉大学出版社,2004.131.


(文见《教育发展研究》2009年第15.16期,正式发表时有所修改和调整)