城市义务教育免费政策分析1
胡耀宗/济南大学政治与公共管理学院
靳希斌/北京师范大学教育学院
摘要:城市义务教育免费政策从2008年秋季学期起全面实施。回顾免费政策的路径，客观准确地描述政策文本，追溯免费政策的价值负载，预测后免费时代的发展走向，是教育政策分析的旨趣。追求教育公平，彰显教育的公共性质和公益属性，依靠制度创新增加城市义务教育供给等，是免费政策的价值负载。后免费时代的城市义务教育发展，政策目标是均衡发展和“办人民满意的教育”，面临的现实是资源配置失衡，需要把提高义务教育质量，消解“择校”困境、提供多样化的选择，完善进城务工人员随迁子女义务教育后续政策，作为政策变迁的选择。
关键词：城市义务教育；免费政策；文本描述；价值负载；发展走向
中图分类号：G40一011.8
中国政府决定从2008年秋季学期开始，全部免除城市义务教育阶段学生学杂费。目前这一政策已经进入实施阶段，对于城市义务教育的发展来说，回顾免费政策的路径，客观准确地描述政策文本，追溯免费政策的价值负载，预测后免费时代的发展走向，是教育政策分析者的价值旨趣，有利于免费教育政策预期目标的实现。
一、城市义务教育免费政策的发展路径
城市义务教育免费是国家义务教育免费历程中的最后环节。全国义务教育免费的法律文本首见于1986年颁布的《义务教育法》。该法规定“国家对接受义务教育的学生免收学费”。但在实施过程中，由于国力、财力限制，各级政府责任没有落实到位，拨款严重不足，导致中小学基本办学条件难以保障，迫使国务院在1992年颁布的《义务教育法实施细则》中作出“实施义务教育的学校可以收取杂费”的规定。1996年《义务教育学校收费办法暂行规定》进一步明确，“接受义务教育的学生免收学费，只交杂费”。杂费主要用于抵冲办学公用经费的不足，本质上发挥的是学费的作用，这一阶段的免费政策只具有“文本”意义。
随着我国国民经济持续快速发展，政府财政能力显著增强，教育公共性日益彰显，人民群众“上学难、上学贵”的诉求突出，党和政府从贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的高度，力促免费义务教育政策的落实。2004年，在592个国家级贫困县实行“两免一补”（即免学费、免杂费，补助贫困寄宿生生活费）政策，2005年政府提出“两免一补”的总体思路，2006年修订《义务教育法》，明确规定“实施义务教育，不收学费、杂费”，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费、书本费，2007年“两免一补”推及到全国农村。政府共为全国1.5亿农村（含县镇）学生免除了学杂费、书本费，为780万名家庭经济困难的寄宿生提供生活补助。
农村义务教育实施免费政策以后，城市义务教育阶段免费政策问题必须统筹考虑。学者们思考的是，“城市和农村地区情况有何主要不同?在城市地区全面推开免费义务教育可能会带来哪些新问题?其重点应是什么?主要应采取怎样的政策措施？东、中、西部不同区域的城市地区义务教育经费保障机制改革与新机制实行可能面临的情况有何主要不同?政策措施又是否应有不同? ”一些颇有见地的研究报告和建议纷纷出台。与此同时，许多地方政府主要是经济发达地区，在中央政府尚未对城市义务教育免费作出要求之前，主动先行实施免除。2006年，苏州市各级财政增加约3亿元，率先在全市城乡实行普遍的免费义务教育。浙江、北京、江苏等省，在2005年全部免除杂费。2007年，全国有11个省市在辖区范围内实行了城市免费义务教育。在国务院总体部署下，自2008年春季学期起，16个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市共1702万名学生已享受免除学杂费政策，2008年秋季学期起扩展到全国范围内实施。这项政策惠及全国城市义务教育学校（不含县镇）2.59万所，占义务教育阶段学校总数7%；惠及城市义务教育学生2821万人，占义务教育阶段学生总数的17%。至此，我国义务教育免费政策预设的免除范围，即免除学杂费、书本费、补助寄宿学生生活费，仅有城市地区书本费免除一项尚未作出统一要求，这项工作计划最迟在2010年完成，很可能在2009年就可实施。这意味着，我国在确立义务教育制度22年后，真正意义上的免费义务教育正在变成现实。
可以看出，城乡义务教育免费实施的路径不同。农村义务教育的免费政策过程基本上是一个“自上而下”的过程，由中央政府大力推行。城市义务教育免费政策则是地方政府自主免费与中央政府统筹协调的结果，是“自下而上”与“自上而下”相互结合的完整过程，其原因主要是财政分权体制下城乡经济发展水平的巨大差异造成的义务教育供给能力差距，城乡义务教育阶段学龄人口的悬殊使得免费政策实施的难度不同也不容忽视。
二、城市义务教育免费政策的文本描述
政策分析的首要特性是描述性。客观准确地描述政策内容，是进行深入研究的必要前提。城市义务教育免费政策集中体现在《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》（国发〔2008〕25号）文件中，主要包括四个方面内容。
政策确定城市免费义务教育的项目、范围、标准、资金来源等。免费项目包括学杂费，同时对享受城市居民最低生活保障政策家庭的学生免费提供教科书，家庭经济困难的寄宿学生补助生活费，但对全国教科书免费没有作出安排。需要补充的是，部分地方政府已经对教科书实施免费，如上海市政府自2008年春季起,免费向义务教育阶段公办和民办学校中有上海市学籍的在校学生(含外省市借读生)提供教科书和作业本，标准控制为每生每学期小学150元、初中185元。城市义务教育免费范围不仅包括公办学校学生，而且包括在承担义务教育任务的民办学校就读的学生。免除学杂费的标准，按照各省级人民政府制定的城市义务教育阶段学校“一费制”中杂费标准执行。根据 “全国义务教育阶段家庭教育支出调查研究”课题组在全国十八个地区的调查，由学校收取的学杂费的全国年平均值为106.7元，城市家庭平均值为184.6元。2减免所需资金由省级人民政府统筹落实，省和省以下各级财政予以安排，中央财政对已经整体免除的省份按照免除学杂费资金的一定比例，安排奖励资金。
对进城务工人员随迁子女接受免费义务教育作出安排，是免费政策的亮点。教育部部长周济多次表示，全国粗略地统计，现在大概是2400万进城务工人员的子女，其中有800万进了城，表明需要接受义务教育的流动人口规模庞大。政策明确把进城务工子女教育工作纳入公共教育体系，在重申“两为主”（以流入地为主和公办学校为主）的基础上，进一步要求地方各级人民政府，要根据进城务工人员随迁子女流入的数量、分布状况和变化趋势等，合理规划学校布局和发展，要按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数，对接收进城务工人员随迁子女的公办学校足额拨付公用经费。进城务工人员随迁子女流入较多、现有教育资源不足的地区，政府要加大教育资源统筹力度。中央财政将根据各省义务教育阶段实际接收的进城农民工随迁子女人数，给予公用经费和办学条件两方面的奖励。
政策明确城市义务教育阶段免费工作的管理体制，强调省级政府统筹。2002年，我国确立了“政府负责、以县为主”的农村义务教育管理新体制,促进了农村义务教育发展。本次免费政策对城市义务教育的管理体制予以明确，强调省级政府的领导责任，要求由省级政府统筹制订本区域的实施方案，确定省和省以下各级人民政府的经费分担责任。我国多级政府之间的义务教育责任分担一直不明朗，导致多级政府之间对教育投入责任的推诿，此次免费政策确定了省级政府的统筹责任，相对于以前低重心的分散模式，免费政策加强了省级政府对城市义务教育的投资责任，提升了中、西部地区政府投资主体的重心，有利于政策落实。但政策对省市政府之间的责任规定仍然比较模糊，其执行的效果尚待政府之间的博弈。
政策强调政府对城市义务教育的保障责任。《义务教育法》以法制的力量规定了义务教育的公益性质，公共经济学的公共产品理论从产品属性上阐述了义务教育受益的非排他性，培养合格的、负责任的公民的价值指向，都明确了政府保障适龄儿童平等接受义务教育的责任，免费政策对此予以重申。提出要做好三项具体工作：一要进一步完善相关制度，保障教师合法待遇，确保教师的平均工资不低于当地公务员的平均工资水平。二要制定城市义务教育阶段预算内生均公用经费基本标准，确保落实到位并逐步提高。三要在城镇化和城市规划中，统筹义务教育阶段学校用地和建设，保证学生就近入学。
三、城市义务教育免费政策的价值负载
上世纪60年代以后，国际范围内公共教育政策功能的一个显著变化是，集结和管理公众对变革的呼吁，力图有效地呼应公众的需求，管理公众对教育的期望。公共教育政策不仅要配置大量物质性资源，而且通过配置物质性资源彰显更多价值资源，显示了教育政策价值负载的特质。我们分析城市义务教育免费政策，既要分析免费教育政策事实，又要分析免费政策的价值隐含。
追求教育公平是城市义务教育免费政策的首要价值体现。根据荷伊(Hoy)的观点，教育政策中一直持续追求的公共价值是公平、质量或效力、效率和自由。在人口分布和经济发展的限制中，公平、效率和自由的价值在政策过程中是相互冲突的竞争性需求。上世纪90年代初，市场机制引入中国国家改革，市场在资源配置中的基础性作用凸显，效率作为竞争性价值成为行动导向的政策基础，各种改革趋势日益变得从属于市场哲学的理论，导致了将与经济发展、尤其是与竞争力相关的价值植入公共教育政策，义务教育的公共属性弱化。随着我国国民经济持续快速发展，社会建设受到重视，大众对公平与正义的诉求日益强烈。十六大以后，党和政府更加重视社会公平，公共政策的公平变量增加，社会资源配置向普惠方向转变。义务教育是公共产品，属于基本公共服务，应该由公共财政保障。在这样一个学理性逻辑下，各级政府开始迅速践行免费义务教育。由于农民群体在整个社会结构中处于相对弱势的地位，免费义务教育首先在农村地区推行，向农民子弟倾斜，合乎教育公平的弱势补偿原则。但由于义务教育是全民普惠的教育，率先在农村地区实行免费，只是一种权宜性的步骤，全面彻底不分城乡地域完全免费，才是推进义务教育发展到后期的必然选择。
在教育政策领域实践教育公平主要是指教育资源配置公平，需要坚持平等原则、差异原则和补偿原则。平等原则包括受教育权利平等和教育机会平等，城市义务教育免费政策体现了这一原则的两个方面。它规定了所有城市义务教育阶段学生的权利平等，不受基于性别、身份、出身、地位、职业、财产、民族等条件的限制，对所有社会成员“不偏袒”和“非歧视”，一律免除学杂费，已经实施免除书本费的部分地方政府也是面向全体学生。教育资源配置的补偿原则关注受教育者社会经济地位的差异，对处境不利的受教育者在资源配置上予以倾斜。城市义务教育免费政策中的“对享受城市居民最低生活保障政策家庭的学生免费提供教科书，对家庭经济困难的寄宿学生补助生活费，对进城务工人员子女在非户籍地接受义务教育免除学杂费”的规定，虽然不平等，但体现了教育公平。它隐含了政府希望通过倾斜化的教育投入缩小社会差距、促进贫困阶层向上流动的美好理想。当然，义务教育免费只是弥散的政府教育责任的回归，高质量的教育公平实现仍然期待政府教育投入的进一步落实。
彰显教育的公共性质和公益属性是免费义务教育的价值旨归。公共性和公益性是教育的根本属性。教育关系到民族文化的传承和创新，关系到国家的繁荣和文明，它超越任何利益集团，承担着实现公共福祉的使命。“在世界范围内，教育公共性质的实现是通过普及义务教育建立起来的。通过国家力量建立公立学校系统，向社会提供公共教育服务，并纳入国家行政，是世界各国教育现代化的普遍做法。没有一个国家能在纯粹自发的基础上普及基础教育，普及教育总是伴随各种社会化、国家化的形式开展的。国家对教育的介入使公共教育制度一经产生就有别于历史上所曾有过的教育制度，也有别于同时代的其它组织形式，而有自己独特的制度特征，这些特征中最重要的就是它的公益性质。”正因为如此,世界上190多个主要国家中有170多个实行免费义务教育，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国。我国义务教育在“市场化”、“产业化”的思潮影响下，其公共性长期以来是阙如的，突出表现在公共教育制度安排上政府投入责任的缺失。城市民众普遍面临的现实是，那些市场化、产业化了的义务教育阶段的学校，都是长期享受国家公共教育资源特殊照顾的重点学校。为此，彰显义务教育的公共性质和公益属性是城市义务教育免费政策的题中之意。
依靠制度创新增加城市义务教育供给是免费政策的策略价值。价值分析涉及利益群体的价值冲突与取舍，从理想状态来说，教育政策应在各种利益冲突中寻找一个平衡点，使教育利益分配达到帕累托最优点。中国有五级政府五级财政，在城市义务教育投入上，中央、省、市、区四级政府（城市基层政府街道办不承担义务教育投入责任），各承担什么样的投入责任，必须有一个好的制度设计，既要明确四级政府各自的责任，有利于调动地方政府的积极性，又要体现中央政府的权威和灵活性。免费政策的创新之处在于，由地方政府先行免费，中央政府审定后安排奖励资金。针对东、中、西部经济发展差异分省确定中央转移支付比例。中央财政对全省已经整体免除城市义务教育阶段学生学杂费的省份，对中西部地区按照中央与地方5∶5的比例给予奖励性支持；对东部地区，参考农村义务教育经费保障机制改革政策、落实农民工子女就学情况以及财力状况等因素，分省确定奖励支持比例，这些做法已经被农村义务教育免费政策证实是一项好的制度创新。在我国社会转型和公共教育权力转移的社会背景下，城市义务教育面临的新的教育社会关系和新的教育问题依靠传统的教育制度安排是难以解决的，必须依靠制度创新才能最终解决。
免费政策所负载的政治价值还在于，政府希望通过全面免除城乡义务教育学杂费，推进政府职能转变、推动服务型政府建设3,体现党“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的执政理念，符合以人为本、改善民生、贯彻落实科学发展观的要求。
四、城市义务教育“后免费时代”的发展走向
教育政策分析的另一个重要任务是预测政策的能力限度。问题“解决”是政策的目的和归属，但它涉及政策的能力，即政策能把问题“解决”到什么程度。换言之，教育政策解决问题的程度是有阈限的，因为一方面政策主体用于解决社会问题的可支配资源总是有限的，因而问题不可能全部解决，部分会遗留给后续政策；另一方面政策在解决问题的过程中本身也会引发“新”问题，即政策的负面影响。免费义务教育政策并不能彻底地解决城市义务教育发展中的所有矛盾和问题，需要后续政策予以跟进。
站在新的历史起点上的城市义务教育，其发展的价值取向是教育公平，政策目标是均衡发展和“办人民满意的教育”，面临的现实是发展不均衡，而且必须要破解两大难题，一是消解社会、家长对优质教育资源需求持续增加造成的“择校”困境，二是继续完善城镇化进程不断加快带来的进城务工人员随迁子女义务教育问题。
从国际经验看，义务教育免费后的发展方向是提高教育质量。2000年联合国教科文组织通过的《全民教育行动纲领》指出，向所有人提供受教育的机会是“胜利”，但如果不能向他们提供保证质量的教育，那不过是“空洞的胜利”。当前，阻滞城市义务教育质量提高的主要障碍是优质教育资源配置失衡，城市窗口学校与薄弱学校之间办学条件与质量差距巨大，在相当一部分地区都出现了动辄投资千万甚至亿元的豪华学校,而与其形成鲜明对比的是一大批办学质量存在严重问题的薄弱学校。2003年南京市教育局对本市中小学生年均教育成本抽样调查结果显示，南京市中小学生当年的教育培养成本分别是：示范初中3853元，普通初中3482元，省实验小学2326元，示范小学2147元，普通小学1887元，校际间差距明显。改变这种状况，必须明确政府的责任，界定政府投入的边界，优先关注弱势学校，政府投入要向弱势学校倾斜，切实打破部门利益的限制，推动教育资源在不同学校之间的均衡配置。办学条件的基础性的硬件建设完成后，政府投入要转向现代教学技术建设和师资培养等软件建设,提高弱势学校的教育教学质量。
提供多样化的教育选择，消解“择校”困境。数据显示，2006年城市家庭教育支出半年的平均值是为3633.9元，学杂费为184.6元，仅占5.08%，其余为家庭自愿性支出。4这表明，选择性的支出是主体,义务教育成本不是制约城市教育家庭需要的主要问题。城市义务教育阶段“择校”现象普遍，据北京大学课题组2004年的调查显示,义务教育阶段在校生择校比例为22.8%，直辖市和省会城市择校比例为27.8%,地级市和县级市为21.3%,县镇为14.9%。越是经济发达地区,“择校”比例越高。对此，政府教育主管部门采取各种措施予以限制,如推动中小学就近入学、加强公立中小学标准化建设等，但是,效果并不明显。中外教育实践显示，强制性的就近入学政策往往只能更多地限制弱势群体的择校自由，并不能保证教育机会均等。择校现象在西方发达国家普遍存在，这些国家通过实行开放式的择校政策,不仅保障了家长的择校权,而且还以此来推动公立学校的体制改革并提升教育质量。解决“择校”困境的思路是加快制度建设，克服制度供给约束，改革单一的教育公共品的供给形式，鼓励优质民办教育资源发展，打破公办学校垄断体制,鼓励公立学校办出特色，促进学校类型多样化和办学体制多元化,满足民众对优质教育的需求，实现政府“办人民满意的教育”的承诺。
完善进城务工人员随迁子女免费义务教育的配套政策。将进城务工人员随迁子女义务教育纳入公共财政保障值得肯定，但“两为主”的免费政策在落实过程中存在制度缺陷，需要进一步完善。对流入地政府来说，流动人员子女数量庞大，义务教育免费所需资金数额巨大。根据教育部的最新统计资料，2007年，全国义务教育阶段农民工随迁子女共有766万人，其中省内流动学生约394万人，占52%；跨省流动学生约372万人，占48％，绝大部分集中在北京、上海、浙江、广东等经济发达地区，在这些地区城市义务教育阶段学生中，农民工随迁子女就学人数所占比例较高，如浙江高达53.4％，广东为47.3%，上海为31%，北京为24.9％。根据浙江省测算，未来三年，全省上百万流动人口子女义务教育需要投入12亿元新建校舍，投入18亿元免除学杂费。按照现行户籍制度，流动人口子女义务教育财政投入被流出地政府使用，流入地政府在面临财政困难的情况下，会提高入学门槛实行有选择的接纳,造成隐性的排斥，使政策难以发挥应有的效力。另外，本次免费政策留有空白，城市户籍流动人口子女没有纳入免费范围，造成其现实中仍然不能享受居住地的免费义务教育。为此,建议中央政府设立进城务工人员随迁子女教育专项基金,实施教育券制度,建立全国性的电子学籍管理系统。各地制订合理的入学标准,挖掘公办学校潜力,推广农民工子女学校“国有民办”办学模式,加强对农民工子女学校的支持。通过信息公开和建立多方参与的监督机制,加强对各级政府的监督, 推行政府问责，吸引教育政策分析者和教育研究者积极参与，并在政府与研究者之间保持一种恰当的张力。
注：
1本文系全国教育科学十五规划课题《教育体制改革中政府管理职能转变研究——兼论政府公共教育财政政策》（课题批准号BFA050018）的阶段性成果。
2数据来源于北京师范大学教育学院张斌贤教授主持的中美教育研究中心资助课题“全国义务教育阶段家庭教育支出调查研究”课题组于2006年12月底-2007年1月在全国十八个地区采集的数据。
3服务型政府是指政府把为公共利益服务作为一切活动的根本出发点和落脚点，公共财政支出占财政总支出的比例被认为是建设服务型政府的标志，城市义务教育免费的来源是公共财政。
4数据来源于北京师范大学教育学院张斌贤教授主持的中美教育研究中心资助课题“全国义务教育阶段家庭教育支出调查研究”课题组于2006年12月底-2007年1月在全国十八个地区采集的数据。
参考文献：
[1]朱小蔓.对策与建议---2006-2007年度教育热点难点问题分析[M].北京:教育科学出版社,2007:288.
[2]庞丽娟.完善经费保障机制，扎实推进免费义务教育[J].教育研究,2008,(5):11.
[3]温红彦.教育部官员解读免除城市义务教育学杂费政策[N]. 人民日报,2008-8-1(10).
[4][5]林小英.理解教育政策：现象、问题和价值 [J].北京大学教育评论,2007,(4):43.
[6]劳凯声.坚守中国特色社会主义的教育公益性[J].基础教育改革动态,2008,(2):11.
[7]刘复兴.论我国教育政策范式的转变[J].北京师范大学学报(社会科学版),2004,(3):19.
[8]袁振国.教育政策学[M].南京:江苏教育出版社,2000:89.
[9]刘华蓉.解决农民工子女入学问题收效良好[N]. 中国教育报,2008-8-1(2).
[10] 厉征.建立“钱随人走”的义务教育转移支付制度[N].中国税务报, 2008-3-1(3).
[11]中央教育科学研究所. 进城务工农民随迁子女教育状况调研报告[J].教育研究,2008,(4):13.
（文见《教育发展研究》2009年第5期，正式发表时有所修改和调整）