从公众的择校偏好看政策的次优选择

从公众的择校偏好看政策的次优选择
曾晓东
北京师范大学教育学部教授 博士生导师
北京师范大学中国教育调查与数据分析中心副主任

【摘　要】：目前，“择校”已经成为家庭利益、教育精神、社会融合三种价值冲突的集中体现，任何指向完美目标的解决方案，都难以适应当前社会环境带来的制度约束。本文通过社会调查的结果，就公众对择校的态度以及对招生改革的主张等问题进行了阐述，在此基础上，提出了接受非完美方案，制定次优制度，通胀化优质教育机会，不断和公众对话，收敛社会择校偏好的政策主张。

【关键词】：择校、就近入学、次优制度、社会矛盾、政策理性

义务教育法颁布二十多年来，我们对义务教育理念的认识也越来越全面。义务教育不仅意味着政府的投入责任，也意味着政府要平等地提供教育机会，意味着和义务教育相配套的系列制度，包括招生、教学内容、考试、教师配置都要受到政府的高度管制 。于是，“择校”就成为和义务教育理念相背离的问题，受到越来越严厉的批评，坚决杜绝“择校”行为，坚持“就近入学”的义务教育配置原则，就成为越来越明确的政策诉求。

然而，仅仅呼吁一个美好前景，并严厉批判现实是非常简单而不负责任的，社会有识之士在呼吁知识分子研究“真”问题 。义务教育机会配置政策，不仅要有最终的目标阐述，更重要的是要有过程性的目标，以及有助于朝最终目标迈进的过程性政策。而过程性政策，有赖于对现实“择校”现象的清晰认识，有赖于研究者对于民众态度的把握。毕竟，义务教育不仅仅是政府的责任，还是公共选择和民主制度的产物。

为给制定“实”的政策提供“真”的信息，北京师范大学中国教育调查与数据分析中心于2009年初对全国5个省10个大中城市小学、初中一年级学生的家长，进行了“义务教育阶段家庭择校行为调查”，意在对择校现象进行全面扫描，了解择校家庭和非择校家庭对择校和招生制度改革的态度。本次调查在我国东北、西北、西南、中部和东部各选一个省，样本城市包括省会城市和其中一个中等城市，省会城市分新城区和旧城区分层选择义务教育阶段学校样本，12所初中和8所小学共20所学校成为样本单元。地级市不分新旧城区任选一个区分层确定学校样本，不同质量层次的6所初中和4所小学共10所学校进入样本单元。在学校样本确定后，该校一年级随机抽取两个班的学生进入样本群体。剔除关键问题不详问卷，有效样本12,183个。

一、“择校”现象及公众的态度

“就近入学”是我国义务教育阶段的基本教育政策，并明确写入《义务教育法》，具有法律依据。在“就近入学”政策框架下，如果某学生就近分配的教育机会质量不好，家长为了子女能接受更好、更方便的教育而为其选择非“分配”学校的现象被称作“择校”。因此，“择校”专门指主动放弃方便获得的教育机会，而主动选择期望的学校的现象。随家长迁移，离开原有义务教育机会的学生，也属于主动放弃原有义务教育机会，也属于“择校”行列。

1.“择校”的发生概率

调查发现，在有效样本中，有4,973位学生属于“择校”，占学生总数的40.5％。其中，省会城市的择校比例为42.7％，明显高于地级市36.5％的择校比例。

2．“择校”发生在哪里？

家长为子女择校，肯定是选择质量好、社会声誉高的学校，因此，各地重点小学、重点初中或实验学校就成为家长择校的目标。五个省会城市初中、小学学校择校生比例与学校社会声誉呈正相关。中等城市初中学校择校比例的排序略有不同，薄弱学校的择校比例反而明显高出中等学校。追踪该类数据来源，发现流动人口是选择此类学校的主体。

择校的发生概率还与城市化有关。本次调查发现，新城区的择校比例远远小于旧城区。新城区择校比例为35.09%，而旧城区择校比例高出近12个百分点，为46.91％。城市发展使得教育资源，尤其是优质教育资源的配置在一定程度上与人口的迁移不同步，旧城区虽是优质学校集中的地区，但附近已少有居民，人们只能通过两种途径获取旧城区的优质教育资源。一是人户分离，即人搬走了，户口留在原处；第二种就是择校。

以上调查信息证实了我们对择校的经验判断，即择校发生概率较高，择校主要表现为对优质学校的选择，择校和学校配置机制不适应城市化进程等。其中，城市化进程中的学校资源配置机制，本文暂不涉及，而主要关注优质教育机会配置机制。

3. 择校方式的地区差异

调查表明，家庭主要通过六种方式选择心目中的学校。其中，通过特长和学习成绩选拔等方式进入目标学校的比例分别只有6.16%和15.85%，这种方式是按照教育标准进行筛选，普遍为公众所接受，该比例在中西部地区的省会城市所占比例更大些；通过就近买房和转户口的方式获得择校权利者合计26.07%，这些方式是家庭社会、经济实力的体现，但是，这种选择方式和学校无关，这也是世界各国家庭社会经济差异影响教育机会分布的主要方式；家长通过交纳共建费、对学校捐资或其他突出贡献而为子女谋取教育机会，合并占29.68%，这种方式是学校直接参与影响教育机会分布，也是公众意见最大的一种途径。中国大中城市择校方式的分布如下图所示。

在地区级城市中，通过特长生、考试成绩等教育标准进行择校的方式占据了更大的比例，通过就近买房获得择校权，在两个东北和西北的中等城市中成为占主要地位的择校方式，相应地，这两个城市通过共建和捐资进行择校的比例也最少。通过共建费、捐资方式获得择校机会，与通过就近买房获得择校机会，在中等城市中有明显的替代作用。如图四所示。

不同城市家庭在择校手段上的差异，不仅反映了择校经济成本的概念，更重要的是它展示了地方政府招生政策差异，展示了招生中“排他装置”这一关键技术的地区差异。当社会分层已经成为一种社会现实时，制度环境不同，社会所能够接受的制度框架不同。学校为自己获得额外收益，往往被社会舆论所批评，而家庭通过房地产市场获得稀缺教育机会时，实际上地产价格是学校直接收费的替代机制，是稀缺教育机会通过房地产市场资本化的过程 ，但该标准的社会接受程度要大得多。

4.家长对招生制度和择校的态度

目前，各学段招生制度都面临巨大的改革压力，从高考改革到公立幼儿园招生，都不再是教育系统内部的事，而演变成为一个公共问题 。在义务教育阶段，招生制度改革的压力来自“择校”对“就近入学”原则的巨大冲击，在“选择”和“就近入学”之间，公众的态度究竟如何？

（1）择校和未择校家庭对招生制度的态度差异

在改革方向的选择上，本次调查中设置了“选择”、“分配”两个不同的改革方向，向家长征求意见。结果发现，希望招生制度体现“选择”的家长和希望通过考试筛选来“分配”教育机会的家长几乎各一半。其中，择校家庭有28.81％的家长希望未来的招生制度改革中，在努力减少校际差异的前提下，对于实在想择校的家庭，可以通过多交钱，在公立学校内部实现择校；另外有22.02％的家长希望在减少校际差异的框架下，严格“就近入学”，如果实在想择校，就在私立学校中选择。这两个选择的制度意义是截然不同的，前者是在既有的制度框架下，体现“选择权”；后者则是通过不同体制，满足不同需要。非择校家庭和择校家庭的主张非常一致。

除方向性的选择外，义务教育招生制度还涉及义务教育机会分配（划片）、程序、标准，也涉及到放弃分配机会，自主选择教育机会的代价和代价形式。对待这些具体问题，已择校家庭和未择校家庭的主张有明显差异。已择校家庭对择校表现出强烈偏好，“不管怎样都要择校”的比例高达27.63%，而在未择校的家庭，对招生程序简单、考试作为招生标准呈现强烈偏好。下图清晰地展示了两个群体的态度差异。

（2）地级和省会城市家长对招生制度的态度差异

调查发现，相比于省会城市，地级市的家长在给子女择校方面显示出更加执着的态度。即使划片学校质量提高，放弃择校的可能性也较小。同时，地级市的家长对考试的偏好要比社会城市的家长强烈得多。

以上调查数据展示了我国不同区域、不同层级的城市中，公众对于义务教育阶段择校的基本偏好，从这些偏好信息中，我们可以进一步得出三个主要的结论。

一是公众对于“择校”呈现强烈偏好。尽管大众舆论对“择校”深恶痛绝，但当问及“对择校现象的看法”时，有高达74.48％的家长表示对“择校”完全赞同或基本赞同，只有25.52％的家长表示了反对。相比于40.5％的实际择校率来说，这一数据表明，不管是已经择校还是未择校的家长，大部份对择校持支持态度。

二是公众高度认可“择校”带来的收益。尽管学生从分配的教育机会中逃离，重新寻找新的教育机会的机制，累积后会产生不好的社会效果：社会群体间的分隔，背离了民主主义教育的共同核心 。这是个体选择行为导致社会代价的最突出表现，经济学中将其称为“负外部性” 。但是，“择校”收益也非常明显，这个收益既包括子女学习成绩的提高，也包括优质学校学生特质累积产生的、有益于成长的学校环境和交往环境 ，这些足以补偿择校“成本”，于是，不管择校家庭还是未择校家庭，大部分家长对择校的成本不敏感，高度认可择校的收益。

三是公众对于治理“择校”的主张十分分散。从狭义的角度看，“择校”是个典型的教育问题，更具体一点，是个招生方式的争论。然而，由于它和公众利益休戚相关，“择校”问题逐渐超越教育范畴，成为社会公共政策问题，它所承载的价值也变得日益多元化。在不同利益的激励下，家长的主张也呈现高度分散的状态，主张“选择”和主张“分配”的家长几乎同样多，根本无法发现其中的“交集”。政府和家长之间的利益差异也日益明显，政府基于创新人才培养需要，积极推动招生制度改革，而家长，尤其是地级城市的家长，却有着强烈的对考试的偏好。

二、稀缺公共品配置的理论研究

无论从传统社会向现代社会转型的角度，还是从国际经验的角度看，我国目前都正处于公共品需求快速扩张的时期 。公共品的供给水平、结构和供给效率，都会影响公众的效用感，也直接考验我国政府的管理水平。在这些公共品中，教育是最有代表性的一类，特别在中国传统的重视代际传承的文化下，民众对于教育价值的认识，更增加了教育作为社会公共服务的社会意义。虽然通过义务教育制度，政府已经为所有公民提供了平等的教育机会，但是，教育机会的质量差异会影响质量不同的义务教育机会的效用水平。于是，产生了对优质教育的拥挤需求。

优质教育机会应该籍助怎样的机制去配置？我们在力图去解决“择校”难题的过程中，应该遵循怎样的政策框架？人类社会存在非常强的相互依赖性，选择机会的多少不仅仅取决于个人的需求，还要取决于其他人的机会 。优质教育的特性就典型地呈现以上特征。在市场配置机制下，高效率的配置机制就是通过市场，让消费者充分释放他们的选择偏好，例如，出价最高就是显示偏好的简单形式。然而，公共教育机会是由财政支付的，个人接受义务教育并不付费，公共教育缺乏让消费制显示其偏好的激励机制，导致价格机制对于公共品配置机制的无效率 。于是，确定政府作为一个制度变量，解决社会选择过程中的冲突，用新的机制去配置优质教育机会就成为必然。

在优质教育机会短缺的情况下，机会配置方式的原则，不仅取决于配置的效率，还要取决于社会所遵从的公正原则和教育标准。这些标准是否能够构成一个交集成为择校遵从的基本框架呢？公共服务供给的研究已经证明，优质教育和其他公共产品的供给一样，不存在固定的生产、供给模式，而是根据具体的技术和制度的变化，在具体的约束下选择最优的生产供给模式 。所以，在优质学校的招生制度中如何设计“排他装置”，就成为制度设计的关键技术。

在招生实践中，有三类机制、六种主要的途径去配置优质教育机会。一类机制是市场机制，家长通过在学校附近买房、捐资助学方式获得入学机会；二类是社会机制，家长通过自己掌握的社会资本，通过共建、转户口的方式获得教育机会；三类是教育机制，通过特长和学习成绩选拔学生。在这些机制中，肯尼斯•阿罗的“不可能定理”已经表明 ，如果没有确定个人秩序本质的实现假定，人类在表达个人愿望时，根本不可能存在一致性的观点。于是，对以上三类机制进行规范判断就是必不可少的环节。

在人类现有的思想框架下，教育标准被置于规范判断的优先位置上，被民众所广泛接受。在“择校”问题上，学校、家长和政府三个利益主体各自有自己的立场和利益。学校往往被认为和政府的立场是一致的，其实，我国教育界带有强烈的“得天下英才而育之”式的“精英教育”倾向，义务教育“普遍、同一、免费”的价值观，通过全民动员式的义务教育普及方式引入我国，并没有浸透到学校教育教学的方方面面，义务教育价值体系要成为教育机构内在的信仰，还需要经历一个长期的“内化”过程。在我国的传统价值体系中，“牺牲小我，成就大我”是受到普遍推崇的行为方式，但随着民主意识的觉醒，个体利益与集体利益间的矛盾，一次次冲击着我们传统的信仰体系。起初，体现在经济领域，随后，在社会生活领域也开始逐渐增加。政府的立场是站在社会整体利益的角度，维护教育机会的公平和社会各个群体间的融合，而家长则天然地只考虑自己子女在未来世界里的竞争性品质的形成，因此，政府的均衡化诉求与家长的竞争性努力是存在根本矛盾的。治理择校，便成了在三种不同立场间的权衡。而在权衡的过程中，公众的偏好应该置于优先的位置，至少是需要考虑的因素。

三、择校政策的次优选择

如果说“就近入学”体现了政府对公共利益的考虑的话，家长和学校的利益也会通过各种方式冲击着“就近入学”政策，希望将自己的利益纳入政策框架。如果不考虑为优质教育机会的配置设置其他的选择机制，市场力量会通过社会关系机制和教育机制释放出去，从而带来更多不可控制的问题。于是，“就近入学”只是政策目标上的完美，在人口流动的现实需求下，在分层的社会环境下，择校政策应该放弃政策自身的完美性，寻求次优的政策目标和配置机制。

1．次优政策之一：治理择校的目标不在于“高”，而在于措施“实”。

恰如经济学中治理企业污染的案例一样，仅靠严厉监管，成本高、效果差，需要调动排污企业自身的动机，认可企业在一定时间段里不得不排污的事实，降低负外部性治理的目标，达到一个治理程度可以接受的水平，激发企业长期减少排污的动机 。在教育领域，学校直接接受家长的捐助、共建费，出卖优质教育机会，并不是学校的天然动机，治理择校，需要消除学校通过收取“择校生”牟取利益的动机，激发学校筛选“英才”的愿望，破除学校与家长间的“结盟”。于是，一方面需要改革财政制度，保证义务教育学校的财政充足，严格学校的财务纪律，从根本上去除学校的牟利动机；另一方面，将优质学校教育机会“通胀化”，通过合并、拆分、流动等，增加优质教育机会供给，减少优质学校教育机会的收益。

在家长方面，认可家长基于自身利益所产生的强烈择校冲动，但必须减少择校概率，将家长个人选择带来的对社会的负面影响控制在一定程度之下。择校越来越难，自然会增加择校过程中以权谋私、教育腐败的收益。这时，标准透明、程序公开，在阳光下运作招生程序是唯一的选择。当然，招生标准透明，最简单的是通过考试，这会加重学生应试教育的倾向，然而，只有强化招生中教育标准代替权钱标准，才能让学校按照教育规律办学，逐渐丰富招生标准。

2．次优政策之二：需要借助多种替代机制分担择校压力

择校，是社会分层加剧在义务教育机会分配中的体现，即使财政改革完全消除了学校的逐利动机，家长择校的动机也会通过各种方式投射在学校身上，于是，必要的压力分担机制是维护学校健康状态，重塑学校良好社会现象的必要条件。至少有两个途径可以充当分担责任。

（1）民办和补习学校。健康的市场经济结构需要多个供给者建立恰当的竞争关系，才能保证市场的效率；教育服务的供给也需要多种性质的供给者，才能满足多元化的需要。单一的公立教育体系，不仅难以做到满足多元化的需要，而且，难以避免市场因素对公立学校精神的“侵蚀”。在多样化需求面前，民办学校和补习学校在制度设计上可以很好地满足市场力量的教育诉求，形成民办、公办、补习教育的供给链，做到“各行其道，各负其责”。

（2）严格学区划片标准，将市场的择校压力释放到地产购买上去。优质学校会提高学区内地产的价格，这是世界范围内的普遍现象。然而，它是社会问题，并不影响学校的社会角色和社会信誉。在社会分层不可避免的情况下，择校压力通过地产购买转移出去，是维护学校基本价值体系的“次优”选择。

3．次优政策之三：考试作为“排他装置”的关键技术

考试作为筛选标准历来受到学者的批判，认为它引发学生课业负担重，死记硬背，不利于创新人才培养。然而，从社会接受程度看，它是最为公众所接受的筛选方式，接受它作为“排他装置”的关键技术，实施的交易成本最小。另外，只要存在稀缺的优质教育机会，无论是否正式考试，都会使得优质学校通过考试或者考试的替代方式进行“筛选”，根本无法起到减轻学生课业负担的目的。

择校作为当前社会矛盾在教育中的集中体现，对它的治理需要多种措施同时实施，而每一种措施实施后，又会带来新的问题，也带来了新的治理方式。这一切都决定了解决择校的负外部性，同时提高义务教育学校效率，需要有长期的、完整的战略。在很长一段时间里，我们都面临着一个非完美的状态，但是，不管怎样，就择校问题展开争论和研究，对于不断“收敛”大家的主张，培育社会理性选择行为，奠定素质教育改革的群众基础，都极为有利。在当前，以一定的信息和占据为基础的研究和争论的价值，远远大于完美的解决方案的价值。

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（文见《教育发展研究》2010年第2期，正式发表时略有修改和调整。）