用人制度改革：高校“去行政化”的切入点
陈金圣/南京农业大学公共管理学院 /景德镇陶瓷学院人文学院
摘要：大学历史使命的达成和本质功能的释放同其用人以治事的方式与制度安排密切相关。大学欲真正“去行政化”，用人制度改革既必不可少，也适合于作为其切入点。我国大学“去行政化”的用人制度改革，不妨采取“民选”基础上的职业校长制、聘用制度下的教育职员制和“双轨并行”式的教师聘任制三种制度有机结合的制度框架。
关键词：去行政化，用人制度，职业校长制，教育职员制，终身教职制，教师聘用
近一段时间以来，继在两会期间被“引爆”之后，大学行政化的问题迅速发展成为当下舆论关注的焦点。上至政府高官、下到普通民众，莫不就此发表自己的见解，表达自身的诉求。人们对大学“去行政化”改革的期盼可谓殷切之至。然而，考虑到大学行政化的复杂性与顽固性，我们必须理性地认识到大学“去行政化”的改革乃一项复杂的社会系统工程，需要循序渐进、标本兼治。至于现时可以尝试的改革切入点，官方似乎有意指向了大学的行政级别。但依笔者之见，这一切入点的选择多少有失偏颇，即便不能说沿此入手的改革将会于事无补，却也可以推断其预期功效将较为有限。窃以为，与其从大学的行政级别“开刀”，还不如从大学的用人制度“动手”，进行一番“去行政化”的大学用人制度改革，为日后全面推进我国“去行政化”的大学管理体制改革作好技术和舆论上的准备。
一、大学行政化与大学用人制度
大学行政化，亦称为大学政府化、衙门化或官僚化。顾名思义，它是指大学像政府组织一样地运行，实行行政化的管理，强调行政权力在组织决策与管理中的全面支配地位。我国大学的这种行政化特质，极其鲜明地体现在大学内外部两个层面：在大学外部，大学虽名义上享有相应的办学自主权，但实则仍未摆脱对政府的依附性地位，大学办学的诸多方面都要听从政府的指挥，执行政府的指令；在大学内部，不仅大学本身与其内设机构以及这些组织机构的负责人都拥有相应的行政级别，而且在大学的内部决策和常规管理中，行政权力的支配地位无可挑战，行政逻辑“一统天下”， 各类上下级组织之间一律遵循命令——服从的关系。更让大学蒙羞、让大学中人难以忍受的是，强大的行政权力正日益侵蚀传统的“学术领地”，使学术权利日趋式微，甚至逐步沦落为行政权力的附庸或“装饰”。由此可见，当下饱受诟病的大学行政化，并非是指大学组织内外部正常的、大学运行客观需要的行政管理，而是特指大学组织内外部行政权力与行政逻辑在大学的运作、决策与管理等各方面的全面主导，以及由这种行政化管理而形成的大学组织酷似行政组织的特质。其突出表征则为大学外部政府部门对大学办学自主权的剥夺与干预，大学本身行政权力对学术权力的凌驾与挤压。[1]显然，这种作为集权型大学管理体制“痼疾”的行政化不除，大学就注定会离其“学者共同体”的本真面目越行越远了，大学所肩负的独特使命和本质功能亦将无从谈起。
然而，要彻底根治大学行政化的问题，需要从大学内部和外部两个层面建构起科学的治理结构，在大学外部调谐好大学组织同政府、市场与公民社会等相关外部力量之间的伙伴关系，在大学内部协调好行政权力、学术权力和师生民主权利之间的依存关系。只有以合理的大学内外部治理结构为组织保障，大学内外部行政权力过强、办学权或学术权过弱的权力失衡格局方可从根本上得以矫正，大学行政化的体制弊端也才能从根本上得以消除。但大学治理结构乃大学制度的基石，兹事体大，须从长计议，不宜作为我国眼下大学“去行政化”改革的近期操作目标。由此，大学“去行政化”改革在现阶段可资尝试之“切入点”的选取，还须转换思路，另处寻觅。
另一方面，从全球的视野和比较的观点来看，我们应当思考：西方国家亦有公立大学，缘何却未见有行政化之弊？无疑，其中有哲学、体制、文化和传统等多方面的因素。但依我们最直接的观感，中外大学的用人制度显然也差异甚大，而且同大学有无行政化的倾向似乎不无关联。国外大学校长的遴选，一般经民选（此处乃与官方委任相对称）或校董会聘任，而非由政府直接委任，是故其校长一般会对学校负责（而非像我国的校长一样多对上级负责）；其教授的职位，一般多有任职保障（如美国的终身教职制），故此可以利用其学术权威平衡校方的行政权（而非像我国大学一样出现教授话语权缺失的窘境）；其普通的行政职员，多实行市场化导向的聘任制，地位与权威均与教授不可同日而语，官僚化自然难以想象。
这种直观的比较和感性的推断，却可以提示我们：大学“去行政化”改革的近期操作，可否从大学的用人方式与用人制度入手？再沿此深究，我们就不难认识到：权力的配置固然是组织结构的核心因素，人事关系亦是组织内部的重要方面。而且，人事关系以职位为基础，职位则涉及职责权限的划分，同组织内权力的配置密切相关。不仅如此，大学内部各类型的职位（如大学领导者、管理者、行政职员、教师等）的功能定位和职权配置，实际上已构成支持大学特定内外部治理结构的微观组织与人事基础。换言之，大学行政化固然缘于大学内外部权力（主要是行政权力与办学自主权或学术权力之间）的配置失衡，却也同大学内外部“用人以治事”（如校长的选拔方式、管理人员的定位与任用、教授的地位与角色定位等）的方式与制度关系甚密。鉴此，作为大学“去行政化”改革的第一步，尝试从大学用人治事的方式及其相应的制度安排着手，进行“去行政化”导向的用人体制变革，似乎既可确保改革的适当力度，又不至引发对大学的全面冲击。更重要的是，此前多年断断续续的大学人事制度改革，早已使大学内外部相关各方或多或少地对人事制度改革产生了一定的组织“免疫力”和心理适应性，这也是时下推动“去行政化”导向的大学用人制度改革的有利条件和现实基础。
二、大学用人制度改革：基于“去行政化”的视角
从组织角度而言，大学行政化的倾向，可直接归因为大学内外部权力配置的失衡，即行政权力过于强大、过于集中。因此，大学“去行政化”的改革，亦需从大学权力结构的顶层着手。同理，“去行政化”的大学用人制度改革，也适宜走“上层路线”，从大学校长的选拔方式与任用制度“开刀”。（这一点，目前学界已有类似呼声，倡导大学“去行政化”从“民选校长”开始。）与此同时，行政职员实行聘任制基础上的教育职员制、学术人员实行“双轨制”的教师聘任制——一部分资深学术人员试行“终身教职制”，另一部分学术人员（含新进人员）实行教师聘任制并鼓励教师流动。以下，笔者拟从就大学领导者、管理者与行政职员、学术人员三种类型的大学组织成员的用人制度改革谈谈自己的构想，权作“一家之言”，以期能见抛砖引玉之效。
（一）大学校长：职业教育家（管理者）的功能定位与选任制的任用方式
大学校长作为一个特殊的职位和角色，往往是大学权力结构中最重要的一个节点。但不同制度、文化和传统下的大学，其权力结构各不相同，因而其大学校长的职权、身份、角色与作用等，亦不尽相同。但有一点却是可以肯定的：大学校长一职的功能定位往往内在地从某种程度上决定着其产生方式。譬如，英国传统上荣誉性职务的校长可以由各学院院长轮流出任，而美国大学位高权重的校长则须由学校董事会遴选后任命，[2]个中缘由即在于以上两国的大学校长的定位、使命与作用绝然不同。
在我国，《高等教育法》第四十一条明确规定：校长全面负责本校的教学、科研和其他行政工作，并承担五个方面的重大职责。可见，我国现行的大学校长实质上是一所大学的最高行政长官，对大学的发展负有事实上的最高责任。相应地，为加强政府对的大学的领导与管理，保证政府意志的贯彻执行，我国传统上一直采取大学校长职务的政府委任制，在操作层面则表现为大学校长通常由上级行政部门加以考察、选拔与任命。[3]近几年来，我国大学校长的选拔中出现了一些新的变化，如一些重点大学校长直接由官员“空降”充任、[4]西安交大等部分大学公开选拔副校长、[5]深圳市委面向全球公开遴选南方科技大学校长[6]，等等。就选拔机制的价值取向而言，这些新的选拔举措似乎既有行政化的旧套路，又有“去行政化”的新思维。但整体而言，迄今为止，委任制仍是我国公立大学校长任用制度的绝对主体。而从数十年的高等教育人事行政实践来看，这种选拔机制固然有利于保证政府对大学之领导权的优点，但其缺陷更不容忽视：这种任用机制既强化了大学的行政属性和行政化倾向，在某种程度上助长了大学校长“对上负责而不对下负责”的不良习气，又难以完全体现民意，且加大了用人不当的风险。[7]因此，从促进我国大学科学发展的大局着眼，我国大学校长职务的政府委任制需要进行大力的改革，其目标应当是在不损害政府对大学之领导力的前提下，通过校长任用机制的变革来增强大学的独立性与自主性，遏制大学行政化和大学领导者“对上负责而不对下负责”的恶劣倾向，促进大学学术的良性发展。
大学要“去行政化”，相应地，大学校长之任用宜“去委任制”，这一方向无疑是正确的，但接下来需要思考的是找到相应的技术替代方案。这就需要对大学校长职务的定位和属性进行一番学理分析了。众所周知，大学是以生产、传播和应用知识为天职的学术性组织，承担着人才培养、科学研究和社会服务等多重职能。而我国的大学校长则是这种特殊的学术机构的最高行政长官，对大学的发展负有法律上的最高责任。大学校长要负责大学的战略规划与决策、内部的制度建设和资源配置、教学与学术的领导与组织等重大事项，以实现大学的学术使命和教育功能。如此推断，我们似乎即可大体明了大学校长的定位：懂管理的教育家。大学作为现代教育体系中的高端机构，不仅有自身的发展规律和内在要求，而且对人类社会而言使命重大，自然应当“完全交与教育家”来领导[8]。同时，随着大学组织的持续变迁，当代大学已出现了“巨型化”（克拉克•克尔，1963）的趋势，大学规模不断扩张，组织内部事务日趋复杂，大学组织管理的技术性日见增长，这客观上对大学校长的领导与管理能力提出了严峻的挑战。换言之，当代大学的发展客观上要求大学校长同时成为一个专业的职业管理者。由此，从大学校长的职位功能或角色定位而言，教育家的身份一般推崇教育独立，强调按教育的价值取向和内在规律办教育（而非按政治逻辑或行政指令行事），职业管理者的立场则偏好管理本身的科学性与技术性（而非屈从于政治压力和长官意志）。况且，无论是懂管理的教育家（职业教育家）还是懂教育的管理者（职业管理者），这种高端人才是极其稀缺的，政府亦未必能保证行政系统内就有足够资质的人选来胜任为数众多的公立大学校长的职务。有鉴于此，笔者以为，在大学校长的选拔和任用方面，不妨采取选任制的选拔与任用机制。至于具体的操作方式，可因校制宜，采用选举制、推选制、公选制等多种不同的遴选形式。而且，特别需要指出的是，所谓“民选”，旨在强调这种校长人选的遴选应当在由大学的各利益相关方代表组成的遴选委员会的主导下进行，而非在政府单一主体的主导下进行。当然，考虑到我国大学的特殊领导与管理体制，在大学校长的选任过程中，党委组织部门和政府教育行政部门可以在其中发挥指导与监督等作用。同时，在改革的初期（或曰过渡期），亦可采取折中的做法，尝试类似我国台湾地区的学校遴选与行政任命相结合的选任制度。[9]但就大学校长任用机制改革的终极方向而言，最终仍然应当回归民选制基础上的职业教育家体制，以求“从根本上改变大学校长的责任属性，使其从唯上、唯官、唯权的思想桎梏中走出来，转而做到尊重学术、尊重师生、尊重教育规律，并通过广大师生对民选校长的监督和制约来推动大学内部行政权力与学术权力的清晰界定和有效运行”。[10]
（二） 大学内部管理者与行政职员：教育职员的定位与聘任制的任用方式
我国大学的行政化，除集中表现为大学校长的“官员”身份与行政思维之外，还明显体现于行政部门的“衙门化”和行政人员的官僚化。本应为学术服务的行政部门与行政人员凭借其在政策制定和事务管理等方面的职务便利及由此衍生的特殊影响力，在官本位思想的支配和自利动机的驱使下，逐渐僭越了为学术活动提供行政服务的底线，并终于异化成对学术领域进行行政管制和行政侵夺的力量。这种不良态势的成型，显然不仅同大学内部行政部门越设越细、行政人员越用越多的演化走向高度相关，而且同行政部门及人员的定位和任用机制有关。
从大学组织的运作需求来看，大学内部客观上需要设置一些处理常规性行政事务的部门和从事行政事务与其他学术辅助性事务处理的人员。这些职能部门与行政人员本原的功能定位就是为学术服务（或曰为教师服务），因而需要通过取消行政级别、淡化权力意识、强化业绩导向的聘用制等措施来矫治其行政服务异化为行政管制的问题。而推行教育职员制则是契合以上思路的一种制度化路径。事实上，不仅我国《高等教育法》第四十九条明确指出:“高等学校的管理人员实行教育职员制度”，而且早在2000年6月，中组部、人事部和教育部就已联合下发了《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》（人发〔2000〕59号）的通知，要求“高等学校的管理人员实行教育职员制度，教育职员实行聘任制”，并提出了教育职员制度“先在部分高等学校进行试点，在取得经验、完善办法后逐步推开”的实施方案。在实践层面，教育部亦于2000年在武汉大学、厦门大学等五所大学开展了高校职员制度的试点工作。但遗憾的是，由于大学整体上行政化的人事体制未有改观及大学内部相关方面的改革阻力过大等原因，这项试验性的改革最终不了了之。不过，最近几年，又有少数高校开始重新尝试职员制的用人制度改革。例如，南昌大学就于2005年在江西省高校中率先实行教育职员制改革，把学校管理人员全部转为教育职员，不设行政级别，不聘技术职务，全部按照职员职级进行聘任使用。[11]
按照教育职员制的设计，大学内部从事管理和服务工作的人员均为教育职员，教育职员按其所处的管理岗位层次、类别及本人的专业水平与工作能力分为三个职等（高级、中级和初级）、十个职级。教育职员一般不设行政级别，不聘专业技术职务，实行公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、聘约管理的原则。显然，教育职员制推行后，大学内部的教职员工即可实现专任教师和教育职员各司其职、各负其责的“二元化”人事分类管理格局。更重要的是，实行职员制后，大学内部管理人员的身份不再是干部，而是职员（至于普通行政人员的身份，自然亦为职员）；其所处的管理岗位不再是“官职”，而是一种职业；[12]其管理工作的指向不再是“管理教师”，而是为教师服务。显而易见，推行大学教育职员制，无疑有利于淡化大学的行政化色彩，遏制大学内部管理的官僚化倾向，而且有利于破除大学内部日趋盛行的“官学一体”的不合理的权力获利机制与学术竞争局面，进而有助于大学内部行政服务的复归与大学组织学术本位的回归。
（三） 大学学术人员：大学主体的定位和终身教职与聘任制并行的任用方式
大学自其诞生之日起就以“学术共同体”的面目示人，其生产知识、培养人才、引领思想和传承文化等本质功能都是通过教师的创造性劳动来实现的,大学中的行政部门与行政人员不过是基于学者的学术活动需求而衍生出来的非原生性的组织成分。而且，在大学内外部众多利益相关者中，能够持续地为大学的存在与发展投入不可替代的资源，有资格、有能力监护大学的公共品格的，首先是大学的学术主体，尤其是那些最具探索与创造活力的教授。[13]因而，从逻辑上讲，学术人员是大学办学的主体，学术应成为大学的本位，学术人员在大学组织中的功能与地位亦内在地决定了他们在大学治理结构中的核心地位。而我国的现实情形则是，过于强势的行政权力湮没了学术主体的权威，严重失衡的权力配置结构压制了学术自由的空间，致使行政权日盛、学术权式微，大学行政化由此就在所难免了。因此，若要平衡和抗拒大学内外部的行政权力，克服大学组织行政化的倾向，则提高学者的主体地位和实质性影响力是最为关键的一环。而要创造行政主体尊重学者群体权威、保障学术主导地位的体制与机制，大学学术人员的任用就应成为其中的重要内容。
纵观西方大学的内外治理结构，其显著特色之一就是以教授为代表的学者享有高度的权威和充分的话语权。这种话语权的确立固然有教授评议会、学术委员会等正式学术权力机构的组织保障，也有来自于教师任用等方面的制度保障。西方国家的大学多实行教师聘任制，但对教师（尤其是资深教授）任职亦有诸多权益保障机制和权利救济机制，美国的终身教职制即是最有名的一种教师权益保障制度（从某种意义而言，亦可视其为学术主体话语权的一种有效保障机制）。西方的教师聘任制度和保障教师话语权的任职保障机制启示我们：为抗拒过于强势的行政权力，抬升日渐式微的学术权力，有必要从教师任用机制方面来给大学的“去行政化”添加必要的张力。
为此，我们不妨借鉴美国的做法，硬性要求在大学中设置一定比例的终身教职岗位，并要求大学经教师代表大会审议和同行评议相结合的方式，制定本校面向资深学者的终身教职评审标准，然后经个人申请——同行评议——民主测评——正式通过等合理程序，遴选产生本校的终身教职资深教授。同时进行学术委员会委员选举办法（如规定各院系推选出来的终身教职资深教授为学术委员会的当然成员）等方面的规则修订，使终身教职教授成为学术权力的支撑骨干和平衡行政权力的“中流砥柱”。当然，为保持整个师资队伍的活力、激发教师的创造力，大部分的教师均应实行聘任制，以保证师资队伍的动态流动和内在激励。
结语：“去行政化”导向的大学用人制度改革既可作为当下探索大学“去行政化”改革之系统工程的“切入点”，亦可作为同完善大学内外部治理结构这一治本之策相配合的配套措施。通过大学校长的民选制、大学管理与行政人员的教育职员制，以及终身教职与教师聘任“双轨并行”的教师聘任制“三管齐下”的大学用人制度改革，可以在相当程度上约束过于强大的行政权力、抬升过于微弱的学术权力，以实现部分缓解大学行政化之弊的预期目标和制度效应。
参考文献：
[1][10] 卢荻秋. “民选校长”是大学去行政化的突破口[N]. 中国青年报, 2010-03-16:(2).
[2][3][7][9] 季诚钧. 国内外大学校长选拔制度的比较分析[J]. 华东师范大学学报（教育科学版）, 2007(6) :26-27、27、29、29.
[4] 大学校长换届高峰透视：官员“空降”情况增多[N]. 新京报, 2006-09-06.
[5] 西安交大八位公选副校长就职[N]. 中国青年报, 2004-07-13.
[6] 南方科技大学校长全球遴选过程还原[N]. 21世纪经济报道, 2009-09-20.
[8] 蔡元培. 教育独立议, 蔡元培全集[M] . 北京:中华书局, 1984(4):177.
[11] 不设行政级别, 南昌大学率先实行教育职员制[N]. 江西日报, 2005-07-05.
[12] 周光礼. 试论公立高校与教育职员的关系[J]. 高等教育研究, 2005(9) :54.
[13] 龚怡祖. 现代大学治理结构：真实命题及中国语境[J]. 公共管理学报, 2008(4) :72.
（文见《教育发展研究》2010年第11期，正式发表时有所修改和调整）