审视择校现象：全球脉络与本土境遇下的思索
卢乃桂 董辉
摘要：近三十年来，以“全球化”和“个体化”为特征的社会转型为择校的缘起提供了“自上而下”与“自下而上”的双重驱力。由国际视野观之，西方国家政策驱动下的择校依然争议缠身，改革尚未“兑现”其诱人的政策承诺；就我国而言，改革开放所开启的社会转型也为择校的出现提供了适宜环境，尽管国家政策始终对其严加规限，但由于学校教育“隐形市场”的存在以及相关政策制定和执行中的缺陷，中小学择校依然普遍，而“就近入学”与“禁止择校”的政策干预始终显得乏力。为此，以深入的政策研究来支持政策实践则尤为必要。
关键词：择校政策、中国大陆、义务教育、全球化
众所周知，我国的择校主要体现为一种由广大家长自下而上发起、以金钱、关系以及权力等方式竞逐（原）公立“重点”学校优质学额的现象。[1]近十年来，这种“越轨”行为愈演愈烈、屡禁不绝，成为一个棘手的政策难题。尽管择校是中国社会转型与教育改革的衍生物，彰显着鲜明的本土特色；但其中诸多价值冲突与社会争议，却是作为“全球性制度”的各国公共教育体系在当代所面临的普遍问题。本文将择校问题置于其缘起和演化的“全球脉络”及“本土境遇”中加以考察，分析其“共时性”（synchronical）与“历时性”（diachronical）特征，并反思我国的政策实践。
一、全球社会转型与择校的兴起
自民族国家兴起以来，教育就被纳入现代国家的公共事业。二战后，各国普遍依托“凯恩斯主义”的理想型建构起确保“繁荣”、“稳定”和“机遇”的所谓“围墙型经济”（walled economy）或称“嵌植性经济”（embedded economy）。[2]与这种“经济国家主义”体制相符应，教育也被结构为国家掌控、专业主导的社会制度，担当着促进经济增长和维护社会正义的双重职能。[3]此间，支配公共政策的就是一系列倡导民主与平等的社会议论，那些促进“学校综合化”、推动“教育机会均等”的改革也相应成为国家干预教育的主要举措。在这样的语境下，尽管“家长选择”在不同程度上存在，1但国家意志无疑是决定强迫教育学额分派的核心准则。
然而，肇始于上世纪七十年代的信息技术革命重塑了人类的经济与社会生活形态，西方乃至整个世界都在不同程度上经历了一系列根本的社会转型。劳德（Lauder）等人将其概括为“全球化”与“个体化”两种趋势。[4]“全球化”意指信息社会社会的整合过程，它涉及经济、政治、文化等多方面社会秩序的整体变迁。其重要后果之一，即瓦解了“经济国家主义”的堡垒，使“熊彼特竞争型国家”（Schumpeterian Competition State）[5]成为全球化语境下新的政府形态；而“新自由主义”议论也取得支配性地位，曾一度被边缘化的市场竞争原则、消费者主义、绩效关联激励重新成为各国政府改进社会后果的政策方略；[6]传统的科层组织原则遭到严厉批判，一场遵照“弹性或适应性范式”（flexiable or adaptive paradigm）[7] 的私营及公共部门转型旋即展开。
“个体化”则指称后现代的社会分化过程，亦即将个体从传统工业社会的生活方式中“连根拔起”后，又“再植入”新的社会情境中。[8]继往社会身份都发生了松动，人们要在日益被网络“巴尔干化”（balkanization）2的社会身份和逐渐依据“知识-技能”拉大的阶层分化中找寻自我的归属。浸没在消费主义文化中的个体沦为欲望的仆人，而失去了长期稳定的工作及福利保障，绝大多数人的生存境遇都面临着诸多“不确定性”。诚如鲍曼（Bauman）描述的那样，在当前“风险社会”的情境下，“不存在既定的‘位置’可供个体顺利实现‘再就位’（re-embedment），仿佛做‘音乐椅’的游戏，每个人都要不停移动，不得休息、没有满足，始终不存在‘到站’的时候能让所有人卸下装备、彻底放松、不再焦虑”。[9]
信息社会的“全球化”与“个体化”过程深深影响着全球教育发展的“大趋势”。无论对国家抑或个人，教育都显得“利益攸关”。对“竞争型国家”而言，教育成为实施“新自由主义”经济、政治和社会改革的重要手段。随着经济界对教育决策的影响力日益增强，教育也相应地被“再结构”为由消费者主导的“准市场”机制，从而更为紧密地符应于“新自由主义”市场经济。[10]由此，择校就作为“市场化改革”的工具，为英、美、澳等国家的“新右”政府所青睐，并由此开启了近三十年来的教育重构。而对“竞争性个体”而言，知识经济进一步加剧了“基于教育的社会分化”和“基于文凭的地位竞争”，个体若缺乏可供出售的必要知识与技能，势必在收入分化中处于劣势。既然教育仍为人们的社会流动提供了一种制度性“出口”，而文凭也愈发表现为一种“地位性物品”（positional goods），那么在“竞争性个人主义”熏陶下的人们就不免会对其趋之若鹜，使学校沦也为“生计竞逐”的一个场域，故而择校的兴起也就在所难免。
“全球化”及“竞争型国家”的形成令大规模“自上而下”的社会转型成为可能，也为择校的出现提供了适切的制度框架；而“个体化”及“竞争性个人”的出现则令一系列“自下而上”的社会竞争成为现实，并为择校的兴起营造了社会氛围。这种适宜的宏观与微观环境为择校的滋生提供了适宜的“土壤”，也为相关的教育政策在全球范围的出台打开了“政策之窗”。
二、政策驱动下的择校及其争议
在“市场化”及“私营化”的政策议论之下，西方国家的择校改革者以“市场隐喻”描绘出一幅更为“多元”、更加“公平”、更具“效率”的教育蓝图。然而伴随各类择校方案的实施，公共争议却从未停息，有关政策“承诺”是否变为“现实”的问题仍不时会令各方论战“硝烟四起”。
首先，择校能否促进学校“多元化”？研究发现，教育多元化的压力更多是来自政策制定者及鼓吹者而并非公众需求。 [11]况且，随着欧美国家择校等相关政策的实施，各类学校间的课程与教学活动却呈现出愈发明显的趋同及标准化迹象。[12]因而，赋予学校更多自主权便能促进学校创新的论断显然低估了现实的复杂性。
其次，择校能否提升学校“效能”和“效率”？美国的研究表明，无论是“学券”抑或是“特许学校”政策，其成效基本是“含混”的。以不同样本得出的结论并不一致，而依托全国数据的分析也并不乐观。[13]另据威特（Witte）对多国“学券”政策的比较，也发现不同方案对学生成绩的影响是模糊的。[14]此外，大多数研究只注重分析政策的收益，却未考量相应的投入与成本。事实上，择校改革同样要求追加投入，而且还会提高相应的管理、服务及交易成本。[15]因此关于择校改革“投入少、产出高”的“效率”神话不免也值得怀疑。纵观既有的研究证据，至少就“学生成绩”而言，择校并未带来系统的学校改进。学界并未对择校政策的“有效性”达成共识，反而倾向于支持“无差异”的结论，故而，以“选择”和“竞争”的处方医治学校低效的病症未能“药到病除”。
再次，择校对社会“平等”有何影响？综合来自智利、英国、新西兰、南非、美国及香港等地的相关研究可知： [16][17][18][19]改革的受益者多是那些在社会上占据优势地位、拥有更多经济、社会及文化资本的阶层和群体；学校仍倾向于依据学生的“能力禀赋”、“动机态度”、“阶层”、“性别”甚至“族裔”等标准筛选学生；社会既有的分层与分隔状况得以维系，从而加剧了教育与社会的不平等。如果说这种“选择导向”的政策难以避免会破坏“平等”原则的话，那么另一种“公平导向”的择校方案又如何呢？根据美国密尔沃基、克利夫兰等地“定向学券”计划的研究显示：相对而言，往往是那些受过良好教育、学习动机强的学生更可能获得“学券”，而那些最为贫穷的家长则放弃了选择的权利。[20]这暗示着，即使是“公平导向”的方案也可能无法给那些最需要帮助的人带去福音。不仅以市场机制增进平等的做法有可能适得其反，而且这种政策议论的真实意图也惹人生疑：它们常常被认为是一种借着“平等”之名消解变革阻力的策略，从而为更大规模“市场导向”的择校计划拉开序幕。[21]
虽然国外近二十年来的择校研究可谓“卷帙浩繁”，但其结论却使人们的“认识多于以往，分歧却一如既往”。[22]整体上，能说明政策确实“有效”、并值得大范围推广的研究依然鲜见，不少证立择校之积极成效的研究不仅在方法论上面临诸多挑战，甚至有将知识的生产“政治化”之嫌。[23][24]。但是，在这些对择校抱有信心的研究者看来，恰是由于此类政策实践的程度和范围都十分有限，其成效才显得“证据不足”。[25]总之，在复杂的现实面前，我们不得不承认择校政策在提升教育质量、改进社会后果方面仍然是有限的。
三、本土境遇下的择校生态：教育的“隐形市场”
在当前建构“和谐社会”的政治文化3之下，“公平”原则成为我国教育政策制定的重要价值。结合2006年新修订的《义务教育法》及此前颁布的一系列治理择校的政策文件，4可以清晰地看出中国义务教育从“普及”过渡到“提高”阶段之后，在入学政策上仍不断强化着“就近入学”的倾向，并企盼由此实现“让所有适龄学生都能就近享受同等水平的义务教育，促进义务教育向公平、公正、均衡的目标发展”。5然而，伴随着我国经济体制改革的深入，市场力量已逐步“渗透”进学校教育中，上述“非市场化”的政策取向也无法封堵人们为优质教育而开展的择校竞争。
这大致表现在：（1）家长的择校需求依旧旺盛。部分针对全国不同样本的实证研究都显示，大中城市的家长放弃政府的教育安排而另为子女择校的比例约处于20%至30%之间，该比例在省会及直辖市地区会更高[26][27][28]；（2）被家长追捧的优质学校以公立学校为主，而民办学校选择的比例仅为一成上下，故而择校仍主要发生在公立教育系统之内[29][30]；（3）优质学校对优质生源的“网罗”亦乐此不疲，考试虽然失去了“合法性”，但是家长择校、学校择生的形式却愈发“隐蔽”，不少“潜规则”依旧被广泛奉行，所谓的“地下教育市场”仍然我行我素、十分活跃，[31]而“金钱”、“关系”以至“权力”资本在此间亦各显其能；（4）围绕中小学择校而衍生的“影子教育”（shadow education）市场更是如火如荼，家长为确保子女在择校竞争中占据优势，而在正式教育之外购买各种“补习”、“培训”、“认证”等教育服务以提升其“竞争力”；而作为教育服务供给方的各类学校、教育机构和部门、甚至竞赛组委都希求以此维系自身利益，已然形成特定的利益链条。
显然，尽管政府对择校的一贯秉持“规范”与“禁止”的政策取向，但这种实然的市场化择校生态却始终倔强地存在着。可以说，在中央三令五申的“禁择令”下俨然已形成了一个义务教育的“隐形市场”：即一方面，在官方“就近入学、禁止择校”的政策叙事之下，诸如西方的市场化择校改革始终未曾得到积极的政策支持；另一方面，在市场经济改革的背景下，特别是在“片面经济发展”与“GDP主义”的政策范式[32]影响下，市场原则似乎已成为学校教育场域中一种强有力的行动“逻辑”，它促使家长、学校以及其他利益相关者（甚至包括部分地方政府）之间达成了某种持久的行动默契，继而演化出各种“潜规则”与自上而下的中央政策频频“过招”。这样，由于“隐形市场”的存在，就使政府“就近入学”与“禁止择校”的政策意图难以真正落实。
尤为值得一提的是，在上述“隐形市场”的教育竞逐中，家长的社会背景对于其选择行为有重要影响，边缘弱势群体在其中明显处于不利地位。[33]尽管在择校竞争中学术标准并未被完全消解，[34]但是所谓“家长主义”（parentocracy）的迹象也已在我国出现并蔓延。
四、择校的必然与政策的无奈
1、择校产生的必然性
我国择校现象的衍生根植于1978年以来社会转型的历史脉络。“改革开放”开启了“中国特色”社会转型的探索之旅，这与西方社会风起云涌的“新自由主义”工程在某些方面不谋而合。体现为，一是国家“角色”的转变，国家对经济事务管理由先前的“统”变为市场经济下的“分”，国家与社会开始分离，不同的利益主体与利益关系开始形成；二是个体“身份”的变化，继往以阶级、户籍、就业、所有制形成的“刚性”社会结构开始“弹性化”，社会地位的开放性增强，而个人自主选择的机会也趋于增多；三是人们价值观念的变化，以前被湮没的“利”与“个人”观念开始复苏，成为人们行动的内在驱力。[35]与西方“新自由主义”改革相类似，“剧烈”的经济与社会转型不可避免地带来了社会各阶层的权力分化，[36]也令人们普遍产生了危机感和紧迫感。这样的背景进一步凸显出教育对个人职业、经济与社会地位获得的积极意义，于是自九十年代已降，教育竞逐便获得了“正向”激励，基础教育“择校热”与高等教育“学历热”不断升温；新世纪以来，伴随着公众教育水平的整体提升，人们对高质量教育的需求有增无减，“砸锅卖铁也要挤进名校、只要孩子能接受好的教育”则成为人们渴望优质教育的真切表达。
择校不仅是人们回应社会脉络变迁而做出的“适应性”反应，也是一系列传统文化与制度因素影响下的“习惯性”举动。在道德规范上，中国家长对于子女的教育负责似乎是一种天然的道德承诺，“孟母三迁”的典故正是对此的恰切诠释。至今，这种观念仍为广大家长所认同并践行。在教育制度上，中国历来都是一个“考选社会”，[37]这种“以考代教”的制度安排使得人们对教育的重视带有一种鲜明的“功利倾向”。由于“考试”在现代教育和社会“绩效体制”（meritocracy）的筛选过程中仍是关键的环节，而个体获得教育机会的质量又与其就读学校的类型存在较强的“路径依赖”，[38]于是，应对“考选”的历史惯性在新的历史情境下得以延续，为“升学”而择校便顺理成章地被定型为关乎个人生活境遇的要务，广大独生子女家长对此更是熟谙于心，竞相追加对子女的教育投资。以上种种因素相互交织、扭合形成一股“自下而上”的冲击力，与基础教育“就近入学”的政策原则针锋相对。
2、政策干预的有限性
在根本上，择校困境的实质乃是教育如何在“社会分化”与“社会整合”这两重职能之间求得平衡的问题，它反映了现代教育制度自身的根本性矛盾。这一根本性矛盾的存在，使教育一直以来、并仍将是一个社会“竞逐之所”。[39]在我国社会转型的背景下，人们“自下而上”发起的择校行为使得教育的“筛选”过程更多受“家长主义”而非“绩效体制”的影响，优质教育机会更多向优势阶层集中，从而加剧了社会分化并成为社会分层定型化的重要表征。[40]由于教育的社会整合功能被进一步削弱，国家的政策干预中则力求通过“就近入学”与“均衡发展”维系机会均等并促进社会整合。然而从现实着眼，这种努力虽不能说徒劳但却也十分乏力。
首先，政策的设计尚未找到有效平衡多种价值诉求的方式。家长们以择校来表达对于子女教育的渴望，这与政府维系教育公平的国家意志发生了冲突。但从现代教育的发展走向来看，家长的“选择自由”与社会的“教育公平”都应是一个民主的教育制度所不能忽视的价值诉求。我们应该做的则是运用恰切的政策工具去平衡相互冲突的价值目标。如所周知，通过“禁止”的方式处理择校问题，实为目标“合理”而工具“不当”，它忽视了人们深深“嵌植”于时代和历史脉络中关于教育的一套“共同信念”（诸如，将教育视为关乎个体生存境遇的“地位性物品”，家长对子女教育的道德承诺），这些观念构成了人们抗拒“禁止择校”政策的“合法性”行动基础。然而，什么样的政策方案才能令各方合意？显然，解决该问题我们至今仍在“摸着石头过河”。
其次，政策的实施又难以规避一系列“自上而下”的执行问题。中国大陆义务教育阶段推行“就近入学”及“禁止择校”是一种鲜明的“自上而下”政策过程。政策的制定多为一种“精英决策”，而实施也以一系列“指令”为主。这种“政策中心”的执行过程面临诸多偏狭和局限，政策目标的实现也会遭遇重重挑战。诸如地方政府官员对于政策文本的“地方化解读”、决策过于“封闭”、甚至“缺乏责任意识”等问题，都会导致上级权威的“弱化”、政策失真与政策架空的问题。[41]事实上，公共政策的执行问题相当复杂，由于篇幅所限暂不展开论述。可以肯定的是，当决策者的设计遇到庞大而“牢固确立”（well-entrenched）的利益关系时，其政策意图往往会在实施阶段被消解或歪曲。因而，择校困境能否化解，在很大程度上还取决于如何攻克政策意图与深深嵌植于复杂社会情境中的“本地化行动”之间不协调的难题。
五、结语和展望
本文从“全球脉络”与“本土境遇”审视了当前备受关注的择校问题。概言之，择校产生的“基因”蕴含在以“全球化”和“个体化”为特征的全球社会转型当中，这种脉络变迁为其提供了“自上而下”与“自下而上”的双重驱力，使择校的“席卷全球”成为可能。然而，作为一种激进的制度变革，择校政策也引发了一系列价值冲突和社会争议。结合国际择校研究的证据来看，以择校促进教育多元化、增进学校效能、改善教育平等的“承诺”并未真正“兑现”，它也不是解决一切教育问题的“万应良方”。就我国而言，改革开放以来的社会转型在一定程度上也映射出“全球化”与“个体化”的趋势，这为择校的出现提供了适宜的氛围；尽管我国基础教育阶段的政策议论严令禁止公立学校择校，但是，随着市场经济的发展，市场力量也逐渐“渗透”进学校教育场域并形成一个同“禁择令”相抗衡的“隐形市场”。由于我们“禁止择校”与“就近入学”的政策方案并未有效平衡从择校中映射出来的多元需求，而政策执行过程又难以消除一系列制度化了的扭曲政策的力量，因而我们对择校困境的干预始终显得乏力。
总之，西方“市场化”的择校政策未能有效实现教育和社会改进的“承诺”，而我国“非市场化”的“禁择”政策也无法彻底杜绝择校的负面影响，由择校引发的公共教育“学额分配”问题仍然是各国不断探索的政策议题。就我国而言，化解择校困境犹如“拼图游戏”一般，[42]我们知道问题的根源，也清楚了努力的方向，但“策略”却仍在摸索。近来，有学者不断强调以“取消重点学校”的政策来解决择校问题，[43]该建议虽触及到问题的症结但其效果同样令人生疑。政策可以取消重点学校之“名”，但难以消解其“实”。由于重点学校或“名校”已不仅是一种物质存在，而是一种积累了“文化资本”的符号存在。特别是在广大家长的心中，“名校”情结不会因学校之名的改变而消退；只要学校之间办学质量上的差异持续存在，即使“资源”均衡了，择校恐怕仍无法禁绝。另外，也有观点提到择校治理需要设计从小学到大学的系统化教育变革，[44]此构想十分诱人，但如何成为可操作化的方案、又如何变为真切的现实，恐怕已是构想本身“力所不及”的问题；最后，在部分地方看似有效的做法如“生源均衡”、“名校集团化”等是否真的可持续、又在多大程度上可推广，这些问题显然还没有现成的答案。
因而，在找寻化解择校困境“策略”的曲折过程中，加大政策研究的力度就显得尤为必要了。当前，学术界对于择校问题的讨论相对于国外还显得相对浅表，不少核心问题尚悬而未决。例如，我们对政府（尤其是地方层面）干预择校问题的政策过程缺乏深入的洞察；对于“就近入学”与“禁止择校”政策究竟执行得如何、其社会影响怎样的高质量研究还十分鲜见；对于广大家长择校行为的“意义负载”也少有扎实的分析和理论概括等等。为此，我们有必要借助多样化的理论框架来审视择校政策问题，通过经验实证研究、深入的质化研究来夯实政策制定的知识基础，唯此才能给择校困境的破解提供有力支持。
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注释
1即使在“就近入学”主导的公立教育体制下，通过“居住地选择”或“付费读私校”实现“择校”的家庭在英美国家也并不鲜见；而在一些欧洲国家（如荷兰），“政府资助的私立（宗教）学校选择”早已是百余年的教育传统。
2“巴尔干化”本是一个地缘政治术语，起初用以描述欧洲巴尔干半岛复杂的政治局势，后被引申至描述一个国家或地区分裂为众多相互敌对、彼此互不合作的小国家或地区的过程。本文的“巴尔干化”，又称“赛博—巴尔干化”（cyber-balkanization），主要指称在信息-全球化背景之下、依托互联网而出现的一种全新的“个体化”过程，也就是Castells所言的“网络化个人主义”（networked individualism）。按照Castells的描述，这种“网络化个人主义”乃是一种社会组织方式，人们依据自身的兴趣、价值观、关系亲疏以及工作项目建立起社会网络；由于新兴的互联网使沟通变得灵活而快捷，故而相对于传统的“物理社群”（physical communities）而言，通过“在线网络”（on-line networks）而形成的“虚拟社群”就在社会组织过程中扮演着日益重要的角色。由此，人们逐渐经由网络而分化为更加具体多样的小社群；不同的社群可以过滤或屏蔽异质信息从而维系成社群内部利益、兴趣和动机的一致性。可参见Castells, M. (2001).The Internet galaxy : reflections on the Internet, business, and society. New York : Oxford University Press.p.131.
3Fusarelli 曾对“政治文化”进行过分析，认为这是美国“学券”计划形成过程中一种重要的“政治动力”。由此引申至此，笔者认为“崇尚和谐”的社会文化也是我国义务教育“入学”政策议论形成与演化的重要影响因素。参见Fusarelli, L.D. (2003). The Political Dynamics of School Choice: negotiating contested terrain. New York: Palgrave Macmillan.
4譬如90年代中期出台的《关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作的实施意见》、2000年教育部办公厅印发的《关于全国中小学收费专项治理工作实施意见》的通知、2001年国务院纠风办、教育部《关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见》、2002年教育部《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》以及2005年教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》等等。这些文件都已政策规范的形式对于基础教育中的“入学”和“择校”问题加以管制，总体上旨在“坚持就近入学、杜绝择校乱收费、促进素质教育、保障均衡发展”。
5参见中华人民共和国教育部网站：http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/09/info21909.htm
（文见《教育发展研究》2009年第20期，正式发表时有所修改和调整）