当前中国社会改革与素质教育推进的决策演进评析
叶澜
华东师范大学 基础教育改革与发展研究所
编者按：华东师范大学叶澜教授主持的国家社科基金“十一五”规划重大课题“建设创新型国家与和谐社会背景下的素质教育研究”目前已圆满落下帷幕。该课题研究历时三年，分别涉及21世纪初中国推进深化素质教育的社会参照系研究、素质教育的理论与实践的反思性与建构性研究、区域深化素质教育的综合研究、学校深化素质教育的综合研究、当代中国基础教育阶段学生综合素质发展研究等方面，取得了一系列成果，在国内产生了积极影响。本刊将在第2期和第4期上分别刊发由叶澜教授所撰写的课题结课题总报告中的内容之二，以飨读者。
摘要：全文以1997年以来决策层有关文献为主要依据，对素质教育推进的决策演进做了梳理和辨析。提出有关素质教育推进至今的三个结论性判断：素质教育的基本涵义未发生根本变化；素质教育在教育改革中的重要性不断提升；素质教育的推进范围和实施重心在决策演化过程中呈游移状态。
关键词：社会改革； 素质教育推进； 决策演进
当前我国社会的改革开放和教育改革，可以说都已进入到了以深化和建设为主要特征的第二阶段。其中社会整体的发展路线起着决定性的作用，教育改革随其后而开展，呈现出依赖和为社会发展服务的鲜明特征，尽管教育有着自己的主题和问题。为此，我们需要首先梳理社会改革开放顶层设计的演进脉络，进而研究教育改革的进展。作为教育改革国策的素质教育，沿着自上而下的路线推进，所以我们以对领导层与此相关的一系列决策评析为主要线索，以寻求现阶段素质教育推进的特征。
一、社会改革开放顶层设计简述
当代中国的改革开放以1978年12月中国共产党十一届三中全会决议的形成为起点，迄今已走过了30多年。作为领导改革开放的中国共产党和政府的最高决策层，以相关重要文件、会议决议和领导人讲话的方式，表达领导意志，引领改革方向。从文献的角度看，大致可分为两大阶段：第一阶段在1978年-1997年期间，第二阶段从1997年始至今尚未结束，决策层预计以2020年建设成小康社会为一个结点。两个阶段大致都有20年左右时间。
两个阶段的区分点不在总目标上，即“建设有中国特色的社会主义现代化强国”，而在改革所面临的问题和重心的变化上。其走向是从以批判、打破传统观念和体制中阻碍发展的力量束缚、培育新的生长点为主，逐渐转向以直面和解决改革开放过程中产生的一系列阻碍进一步发展的新问题为主；从以经济为中心开展经济体制改革和高速发展经济为核心任务，逐渐转向以创新为动力、以科学发展观为指导，全面建设和谐社会为核心任务。我们当前正处在这一转向明确后的深入推进的第二阶段。
1997年9月中共中央第十五次全国代表大会的召开是两个阶段之间的转换点。江泽民在会上提出了“要积极推进经济体制和经济增长方式的根本转变”、“实施科教兴国战略和可持续发展战略”，突出了“创新精神”和“增强自主创新能力”对于国家发展的重要意义 。同年12月，中国科学院推出的以“迎接知识经济时代，建设国家创新体系”为题的报告，可视作科技界积极响应的标识。此后，“创新”这一词就成为主流媒体中持续的核心词之一 ，且在包括教育的各社会领域中广泛使用。
2004年9月发表的中国共产党第十六届四中全会公报，为落实全面建设小康社会的战略决策，明确提出了“以人为本的科学发展观”与“建设社会主义和谐社会”的发展目标 。这一提法突出了发展观的转换，即从以物和量的增长为主转换到“以人为本”；和谐社会的内涵则不仅是社会的政治、经济、文化诸领域要协调发展，而且指社会中各民族、各阶层、各地区、城市和农村均需和谐发展。此后，“科学发展观”和“和谐社会”也列入到主流媒体的核心词汇之中。从决策层来看，上述发展目标不仅指导着已经走过的6年，还是今后10年为之不断努力的目标 。
2006年10月中共中央十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称“决定”），明确指出：“我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”。正是这一系列的“深刻”，使社会在产生活力的同时，也带来了各种矛盾和问题。建设和谐社会的现实针对性也在这一系列的“深刻”中得到说明。“决定”还从社会事业建设、保障社会公平、巩固社会和谐的思想道德基础、保持社会安定有序和增进社会团结和睦等方面 ，系统阐述了建设和谐社会的具体任务。这使有关“和谐社会”的建设，从解决问题和推进发展两个方面得到解释，从过程的角度得以展开。
2007年10月，胡锦涛在中共中央第十七次全国代表大会的报告（以下简称“报告”）中，充分肯定了改革开放取得的巨大胜利，同时也明确指出我国“生产力水平总体上还不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变；社会主义市场经济体制初步建立，同时影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题”；在今后的要求方面，报告则提出了“促进国民经济又快又好发展”、“发展社会主义民主政治”、“推动社会主义文化大发展大繁荣”和“加快推进以改善民生为重点的社会建设”等重要任务。其中“改善民生”为重点的社会建设是新的聚集点，尤为引人注目。“报告”以“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的概括，表达了社会民生建设的重点，并把此作为和谐社会建设的重要构成。与此相关的教育方面的要求，则被凝聚为“优先发展教育，建设人力资源强国”的口号，并视“教育公平是社会公平的重要基础”，要求通过教育改革与发展，“建设全民学习、终身学习的学习型社会”。自此始，“均衡”、“公平”、“正义”、“民生”、“社会建设”等，成为改革议事中的一批新增核心词汇，成为改革研究与实践的新关注焦点。
2010年10月发表的第十七届五中全会的会议公报，已把关注重心指向“十二五”时期的规划制订，认为“十二五”时期是“全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期”。这表明中国改革开放第二阶段的发展进入到了更为复杂、更为艰难的时期。为了使“转变经济发展方式取得实质性的进步”，公报强调指出：其主攻方向是“经济结构的战略性调整”，重要支撑是“科技进步和创新”，着重点是“建设资源节约型、环境友好型社会”，强大动力是“改革开放”，根本出发点和落脚点是“保障和改善民生”。由此可见，“改善民生”在此已经上升到改革深化发展的价值目标的高度，在一定程度上是落实“科学发展观”“以人为本”的社会实践层面上的重要载体，也是社会和谐稳定的切实保障。通观公报全文，可以清晰看出当代中国社会改革的取向和重心，已放在系统完善、协调各方关系，加强社会整体建设上。
以上简要分析的着力点在看清当代中国社会发展如何推进上，但并不等于说两个阶段间以及每一阶段的内部不同时期无一以贯之的目标。关注变化是研究发展，尤其是明晰当前社会发展的总体特征和走向所须。本课题研究所处的时期正是改革开放涉入深水区的“十一五”期间，：经济各领域的改革走向发展方式整体性、结构性转变，并深入到分配领域，要求调整好效率与公平的关系；社会建设的新任务凸显出来，要求政府职能发生变化；政治体制改革和文化建设得到强调，旨在使社会发展的经济物质、政治制度与文化精神等方面实现新的、高水平的协调。在一定意义上，我们还可以把“十一五”期间看作改革经过近30年积累后，问题相对暴露和多发的时期。正是这些问题的暴露与多发，催生和坚定了最高领导层提出“创新”、“科学发展观”和关注“民生”、建设“和谐社会”等一系列新的大政方针，为今后建设小康社会的十年明确了方向、基本任务和发展路线。
二、教育改革领导层推进素质教育决策评析
教育在中国30多年改革开放过程中的地位，总体走向是越来越被重视。基于课题范围的限制，我们把教育领导决策层对教育改革发展的顶层设计集中到素质教育这个主题上 。
“素质教育”在我国的提出和推进大致也经历了两个阶段。1997年前是分散提出到逐步形成阶段。1997年之后则进入推进期。本报告的梳理以第二个时期为起点。
1997年10月，国家教委印发了《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》（以下简称“意见”），这是第一个以“素质教育”作为核心词发布的国家教委文件。“意见”中明确界定“素质教育是以提高民族素质为宗旨的教育。它是依据《教育法》规定的国家教育方针，着眼于受教育者及社会长远发展的要求，以面向全体学生、全面提高学生的基本素质为根本宗旨，以注重培养受教育者的态度、能力，促进他们在德智体等方面生动、活泼、主动地发展为基本特征的教育。素质教育要使学生学会做人、学会求知、学会劳动、学会生活、学会健体和学会审美，为培养他们成为有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民奠定基础” 。这一文件的意义，就推进“素质教育”而言，在于自1985年教育领域提出“国民素质与教育”的关系，此后又要求教育完成从“应试教育”向“素质教育”的转轨，前后十多年的讨论、争议之后，第一次形成了一个具有澄清认识、体现阶段总结性质的，政府领导层面关于“素质教育”的规定性解释。它标志着“素质教育”政府观念形成阶段初步完成，决心以行政意志推进“素质教育”的第二个阶段开始。
1998年国务院批转教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》（以下简称“行动计划”），其重点是落实中共中央十五大提出的“科教兴国”战略。与97年“意见”相比，有关“素质教育”在宗旨上增加了提高“民族创新能力”的要求，并被列为“跨世纪工程”，其中包括21世纪开始的课程改革和“园丁工程” ，由此点明了推进素质教育在国家层面的核心任务。
1999年中共中央国务院发布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（以下简称“决定”）。从文件主体的升级和题目中可以看出，推进“素质教育”已经在国家最高层面确认为“教育改革深化”的核心任务。有关素质教育的提法又增加了“以培养学生的创新精神和实践能力为重点”的要求，这显然与建设创新型国家的总目标相关。在素质教育的实施范围上，则从中小学扩展到与教育相关的一切学校，以此来表达“全面推进”的要求。“决定”还进一步明确了以“课程改革”作为推进素质教育的重要载体，表明政府作出了“通过课程改革深化教育改革推进素质教育”的战略决策。这正是21世纪初课程改革在教育领域内具有突出地位的原因。在一定程度上，这是以建设新课程的方式代替了有关素质教育的深化研究。
2004年2月，教育部发布了《2003-2007教育振兴计划》（以下简称“计划”），这既是对1999年文件落实意义上的策划，又是教育领导层对十六大提出的科学发展观和建设社会主义和谐社会的积极回应。“计划”明确提出了以提高质量、均衡发展和制度系统创新等为这一阶段教育改革深化的重点，要求研制《2020年中国教育发展纲要》，用新思路使改革有新突破，开放出新局面。
“计划”中专列了“新世纪素质教育工程”标题，进一步明确了“基础教育课程改革是全面实施素质教育的核心环节”的观念，强化了课程改革在实施素质教育中的地位。有关考试与评价改革，列在保障新课程的实现和克服应试教育的重要举措之中，从而也成为实施素质教育的重要构成。“计划”提出了探索现代学校制度的目标，其重心在学校管理权的重新配置上。与1999年“决定”相比，可以把这些变化看作是推进素质教育的行动策划，它使素质教育成可“捉摸”的同时，也在“推进”路径上作了框架式的规定。
然而，无论是“素质教育”还是“课程改革”，都没有象期望的那样得到顺利、有效推进 。来自各方面的不同意见和教育中出现的一系列问题引起了党中央的重视，在党和国家领导人批示下，2006年夏，由教育部负责牵头，中宣部、人事部、社科院、团中央、国家统计局等部门协作，开展了“素质教育系统调研”，并于2006年底发表了由系统调研报告组成的《共同的关注》 。如此大规模，有众多中央部委、机构参加，动员了全国大量省市和200多位专业人员，集中就一个教育专题开展调查，这在中华人民共和国教育史上还是第一次。此次调研结果并没有以官方名义及文件的方式发表，也表明了中央有关领导对相关认识抱谨慎态度。在《共同的关注》后记中明确表示：“各调研报告的观点仅代表各调研组，不作为政府部门的正式意见，也不作为任何政策依据，仅供素质教育研究与实践参考之用”。在当今中国，这一声明必然使调研结果的影响力大幅降低。
2006年至2009年，中央在基础教育上的重大新举措，集中于修订后的《义务教育法》在全国人大常委会通过并公布。全国人大委员长吴邦国在会上强调：“要采取有效措施，确保义务教育经费纳入财政预算并及时足额拨付”；“要从素质教育是义务教育的本质属性出发，改革教学制度，优化课程设置，降低课程难度，精简教学内容，提高教师素质，改进教学方法，减轻课业负担，尽快将义务教育转到素质教育的轨道上来，确保中小学生德、智、体全面发展” 。义务教育法的修订，明确了由国家财政保障经费投入，首次规定义务教育免费原则，提出要缩小学校之间办学差距，加强对薄弱学校的改造，不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设重点班与非重点班等，为义务教育的均衡发展提供法律保障，而教育均衡则是素质教育实施不可缺少的重要前提。2008年秋季，全国农村率先实现了免费义务教育，2009年秋该举措推及城市，当年全国1.6亿中小学生全部享受免费义务教育，这是修订后的《义务教育法》得到贯彻的第一大重要举措，成为中华民族教育史上的一个里程碑。
自2008年8月始，由国务院直接领导，教育部具体组织、启动了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称“规划纲要”）的制订工作。该项工作历时两年，规模、声势都十分浩大，最大的特点是广开言路，丰富了规划制订的策略与路径，最终于2010年7月13日召开的21世纪第一次全国教育工作会议上正式公布。“规划纲要”的“序言”就涉及到素质教育，指出目前存在着“教育观念相对落后，内容方法比较陈旧，中小学生课业负担过重，素质教育推进困难”等现实问题，要求今后的教育改革发展应“坚持育人为本，以改革创新为动力，以促进公平为重点，以提高质量为核心，全面实施素质教育” 。“规划纲要”还确定了“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的工作方针，把促进人的全面发展、适应社会需要作为衡量教育质量的根本标准，“树立以提高质量为核心的教育发展观，注重教育内涵发展” 。这可以看作是教育领导层对“科学发展观”在领域内的回应。“规划纲要” 在“战略主题”的标题下明确提出：“坚持以人为本、全面实施素质教育是教育改革发展的战略主题，是贯彻党的教育方针的时代要求，其核心是解决好培养什么人、怎样培养人的重大问题，重点是面向全体学生、促进学生全面发展，着力提高学生服务国家服务人民的社会责任感、勇于探索的创新精神和善于解决问题的实践能力” 。这是国家领导层对素质教育的重要性及其需要关注的重点内容的最新表达。此外，“规划纲要”还在“重大项目和改革试点”一章中，列出推进素质教育改革试点的任务：“建立减轻中小学生课业负担的有效机制；加强基础教育课程教材建设；开展高中办学模式多样化试验，开发特色课程；探索弹性学制等培养方式；完善教育质量监测评估体系，定期发布测评结果等” 。
纵观上述领导决策层自1997年以来，与“素质教育”相关的一系列重要文件和讲话表达的演化过程，我们可以得出以下三个结论性观点。
第一，“素质教育”自1997年在相关文件中明确界定后，基本涵义未发生根本性的变化。表现为其宗旨的规定始终指向提高民族素质，面向全体学生，促进学生全面发展，贯彻落实党的教育方针，2010年的“规划纲要”还强调：核心是解决要培养什么人和怎样培养人的重大问题。就具体内容而言，前后涉及到学校的课程、教学改革，减轻学生负担，加强思想品德教育，学校的考试评价及升学考试改革，尤其是高考改革。其针对的主要问题是现实教育中盛行且具有顽强生命力的“应试教育”。但素质教育在培养学生什么方面的素质上，却随着国内改革开放大趋势的变化而有所改变。从1997年的“学会做人、学会劳动、学会生活、学会健体和审美”，到1999年的“以培养学生的创新精神和实践能力为重点”，再到2010年“规划纲要”中“着力提高学生服务国家、服务人民的社会责任感，勇于探索的创新精神和善于解决问题的实践能力”。这些变化总体呈现为丰富、完善式，并非根本性的改变。
第二，“素质教育”在教育改革中的重要性不断提升。从一般性地认定素质教育与提高国民素质的关系始，到1999年提升为教育改革深化的核心任务，再发展到2006年将其视作义务教育的本质属性，直至“规划纲要”中将其定位为“教育改革发展的战略主题”和“贯彻党的教育方针的时代要求”。
第三，“素质教育”在确定推进范围和实施重心方面，不同时期差异较大。关于范围，1999年的“决定”所涉范围最大，把全国各级各类学校都列入其中，由此引发出全国大、中、小学都大谈“素质教育”之潮，此后这类提法未被强化。2010年的“规划纲要”则将试点范围集中于中小学教育。关于措施，1997年的“意见”还从多方面说明，1998年的“行动计划”则集中到“课程改革”和“园丁工程”上，1999年的“决定”则进一步强调通过课程改革来深化教育改革、推进素质教育的战略决策，2004年“计划”的表述，则是把课程改革列为全面实施素质教育的核心环节，2010年的“规划纲要”却又回到了1997年“意见”的思路，从多方面考虑素质教育的实施，只是在具体内容上有所变化和发展。值得引起思考的是：这些方面涉及的层次很多，并非在同一层次上。文件也未对何以这些方面是实施素质教育的重点作出说明，能从中读出的只是与现实中存在的、社会批评教育最多的热点问题之间的对应关系。
以上三点为进一步研究素质教育的现实状态及其形成原因，提供了与决策层相关的分析依据。
主要参考文献
1.《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》，人民出版社，2010。
2.《十届全国人大委员会第二十二此会议在京闭幕 表决通过新修订的义务教育法》，《中国教育报》，2006年6月30日。
3.《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议审议通过）。
4.《中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议公报》(2004年9月19日)。
5.国家教育委员会：《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》（1997年10月29日）。
6.江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜 把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪》（在中国共产党第十五次全国大会上的报告），1997年9月。
7.教育部：《面向21世纪教育振兴行动计划》（1998年12月24日）。
8.素质教育调研组编著：《共同的关注——素质教育系统调研》，教育科学出版社，2006。
9.叶澜 等著：《基础教育改革与中国教育学理论重建研究》，经济科学出版社，2009。
10.叶澜著：《“新基础教育”论——关于当代中国学校变革的探究与认识》，教育科学出版社，2006。
（文见《教育发展研究》2011年第1期，正式发表时略有调整和改动。）