社会转型期的就业危机与职业教育
钟艳华/顺德职业技术学院
[摘要]伴随着市场化和经济持续高速增长的进程，特别是20世纪90年代中期以来中国国有企业改革的逐步深化，社会转型期的就业危机日益凸显。重视开展职业教育是应对就业危机、解决社会就业问题的重要举措。严峻的就业形势对我国现行的职业教育制度提出了诸多严峻的挑战。为此，亟需采取相应的政策举措加以应对。
[关键词]就业危机;职业教育;挑战;策略
以就业为导向，以服务为宗旨，既是时代赋予职业教育的历史使命，也是各类职业教育机构的办学指导思想。也因此，直面社会转型期就业形势的挑战，为解决社会转型期的就业危机服务，就应该成为当前乃至今后相当长一段时期我国职业教育改革和发展所要面对的紧迫任务。
自从实行改革开放政策以来，中国开始了大规模的社会经济变革历程。它是一场从农业社会向工业社会转变的产业革命过程，是一场从计划经济向市场经济过渡的经济体制转型过程，是一场从家长制向公民社会的演变过程。人们通常称其为“社会转型期”。伴随着市场化和经济持续高速增长的进程，特别是20世纪90年代中期以来中国国有企业改革的逐步深化，社会转型期的就业危机日益凸显。大量农村富余劳动力需要向非农产业和城镇转移，体制转轨、经济转型和结构调整的加快以及大学扩招等带来了一系列严峻的社会就业问题。
然而，社会转型时期我国的总体就业形势如何？对我国现行职业教育制度提出了哪些挑战？职业教育又将如何应对？本文试对这些问题进行探讨。
一、社会转型时期总体就业形势的基本判断
对就业形势，国情问题专家、清华大学教授胡鞍钢说：“中国正面临世界上最大的就业战争”。这不是危言耸听，而是有事实根据的。当前和今后相当长一个时期，我国将面临世界上最为复杂和最为艰巨的就业问题。在市场化和经济全球化的交互作用下，中国的劳工要在短短20多年的时间里跨过资本主义国家200—300年才经历的阶段，由此必然导致了社会转型期的就业危机爆发。我国目前正处在转轨就业、农村剩余劳动力转移就业和青年就业三大洪峰同时到来的阶段。作为与社会经济发展关联紧密的职业教育，必须及时反映这一严峻的社会需求并积极应对挑战。
就总体情况而言，当前和今后相当长一个时期我国劳动力供应总量和劳动年龄人口将会一直高居不下。从长期看，上世纪六七十年代的人口生育高峰，形成了当前和未来20年劳动年龄人口占总人口的比重维持在65%以上的较高水平。今后三到五年，是我国劳动年龄人口增长的高峰期，也是下岗失业人员再就业的攻坚期，又是农村富余劳动力转移的加速期，就业的压力非常集中。[1]从“十一五”这5年看，城乡新成长劳动力年均达2000万人，把离退休等退出劳动力市场情况考虑进来，城镇每年新增劳动力1000万人，加上需要就业的下岗失业人员和其他人员，每年需要安排就业的达2400万人。而在需求方面，按经济增长保持8%至9%的速度，每年可新增800—900万个就业岗位，加上补充自然减员，可安排就业1200万人左右，年度劳动力供求缺口仍在1200万人左右。[2]据预测，到2010年，中国劳动力总量将达到8.3亿人，城镇新增劳动力供给五千万人，而劳动力就业需求岗位只能新增四千万个，劳动力供求缺口在一千万个左右。[3]
就普通高校毕业生就业而言，近年来，全国普通高校毕业生的就业问题日益严峻，特别是高职高专毕业生就业问题尤为突出。从2002年、2003年、2004年、2005年、2006年到2007年，普通高校毕业生数量一直在急剧增加，分别为145万[4]、212万[5]、280万[6]、338万[7]、413万和495万[8]。与本科毕业生相比，对于已占高等教育半壁江山的高等职业教育来说，高职高专毕业生就业率一直偏低。截至当年9月1日统计，2003年本科毕业生就业率约为83％，高职高专毕业生约为55％[9]；2004年本科毕业生就业率为84%，高职高专毕业生就业率仅为61%[10]；2005年本科毕业生就业率为81.7%，高职高专毕业生就业率仅为62.1%[11];2006年全国普通高校毕业生初次就业率与2005年相比基本稳定[12]，除去录取为研究生和出国留学的人外，当年未就业的大学生人数为100万人左右。[13]据统计，截止到2007年底，2007年全国仍然有100万高校毕业生没有找到工作。[14]由此可见，伴随着近年来大学扩招，高学历劳动者失业现象也日趋严重。特别是高职高专毕业生就业问题已成为制约普通高校毕业生就业的全局性问题，是亟需解决的重点和难点。2008年全国普通高校毕业生将达到559万人，就业的工作任务更为艰巨。[15]预计全国普通高校的应届毕业生到2010年将突破600万人。就未来若干年大学毕业生供求形势而言，三类白领岗位的人才需求大约占53%，三类蓝领岗位的人才需求大约占47%，基本上各占一半。除了少数“985工程”大学和“211工程”大学外，其他高等学校特别是高职高专院校都要把培养面向经济建设和社会事业发展主战场的应用型人才，也就是把培养中、初级人才作为自己的主要任务，既要培养专业技术人才和管理人才，也要培养第一线的操作型人才。[16]
就农村劳动力向非农领域和城市转移而言，劳动和社会保障部数据表明，20年来，中国实现了2亿多农村富余劳动力向非农领域转移。目前，乡镇企业从业人员已达1.3亿人，进入城市和发达地区就业的农村劳动力近1亿人。中国农村还有富余劳动力1.5亿人，今后，随着农业经济结构调整，农村劳动力向非农领域转移、向城市流动的规模将进一步扩大。[17]劳动和社会保障部门的统计显示，从规模上讲，农民工转移就业的数量仍在增长，年均保持在5%以上的增长速度。2006年的调研显示，农民工在外就业时间不是减少而是增加了，平均每年9.4个月。[18]目前和今后一段时间，我国劳动力总量不会不够用，只是部分地区、部分行业的结构性矛盾比较突出。尽管珠三角、闽东南的“用工荒”在继续蔓延，那主要是由于结构性矛盾所导致的。
从就业形势的特征来看，以上主要是从新增劳动力供应的层面对总体就业形势的分析，其实也是对已经纳入政府就业政策范围的各类人群的就业形势的分析。此外，我国还有相当数量的妇女、残疾人以及大量的部队复员转业人员等处于社会边缘的失业人员面临的严峻就业问题。这类人群还没有完全纳入到政府的积极就业政策之中。因此劳动力供应总量过大、供过于求是在当前和今后相当长一个时期劳动力市场上存在的尤为突出的问题。其次，劳动力市场上结构性失业矛盾比较明显。尽管劳动力市场上劳动力供应充裕，然而很多企业为招不到合适的人才特别是技能型人才而发愁。从对分产业的人才需求预测而言，2015年，第一产业人才密度为1.1%，仅相当于目前OECD国家平均值的1/5左右；第二产业工业、建筑业的人才平均密度是10.1%；第三产业中的交通邮电和商业服务业的人才平均密度也是10.1%，仅相当于上世纪末OECD国家平均值的一半。[19]而从对劳动力结构的现状分析来看，各类层次的劳动力分布极不平衡。再次，高学历失业问题已经逐渐显现。普通高校毕业生就业问题特别是高职高专毕业生就业问题越发严重，已日益引起社会的高度关注。
二、对现行职业教育制度提出了严峻的挑战
作为重要的民生指标，就业是民生之本。千方百计扩大就业，是促进国民经济和社会协调发展的重要保证，是构建社会主义和谐社会的重要着力点，是实现全面建设小康社会宏伟目标的重要前提。
重视职业培训对人力资本开发的重要性，是现代人力资本理论的重要内容。著名经济学家舒尔茨、贝克尔和雅可布•明塞尔等人是其中杰出的代表。通过开展包括职业教育在内的人力资源开发是所有就业政策中最具长期性的可持续性战略。对世界各国而言，这已经成了一个共识。广泛开展职业培训的意义和作用是多方面的。除了提高受教育者的就业能力和收入外，从当前我国的就业形势及其特点来看，它还对提高劳动者的创业能力从而实现从就业到创业的战略转移，缓解劳动力市场上结构性失业的矛盾，确保企业和国家在全球市场上的竞争力以及促进社会和谐发展等都具有重要的现实意义。也正是因为如此，职业教育作为解决就业问题的一个有效途径，受到世界各国政府的高度重视，而且也必将继续受到我国各级政府的高度重视。社会就业问题的解决需要职业教育(特别是职业培训)，严峻的就业形势也从而对职业教育产生了强烈的需求。这也是我国职业教育进一步发展的重要历史机遇。
然而，结合对我国就业形势的分析来看，我国现行的职业教育制度安排远远不足以担当起人们期待的重任，还存在诸多缺失。职业教育和培训工作相对滞后是当前我国就业工作所面临的突出问题。[20]从我国职业教育发展的现状来说，严峻的就业形势对我国现行的职业教育制度提出的挑战是多方面的。这些挑战又主要表现在如下五个方面：
大量的劳动者培训需求对优质的职业教育资源不足的挑战。当前，主要由技工学校和就业训练中心(由劳动和社会保障部门所属)以及其他社会机构开展就业前培训、失业人员和下岗职工的再就业培训。据统计，即使是城镇职业培训工作开展较好的2007年，全国也只能培训预计550万人(其中，再就业培训超过500万人，创业培训超过50万人)。[21]这与未来50年每年2至3亿人次的各类继续教育和培训需求相比较，其力量是微不足道的。[22]尽管其他还有农业部门主要负责的农村职前培训以及教育部门主要负责的职前正规职业学校培训，然而这些资源没有得到很好的整合，呈现各自为政、部门分割状态。而且如果国家不加大职业教育投入的力度，即使这些资源得以整合，也不足以承担起这一庞大规模的培训重任。
大规模提升劳动者的技能对职业教育培养质量低效的挑战。提升劳动者的技能是开展职业培训的直接目的，也是解决结构性失业问题的重要手段。然而总体来看，当前我国职业教育的培养质量极其低效，这也是我国高职教育毕业生就业之所以如此之难的关键原因。如果培训对提升劳动者的技能没有多大帮助，那这样的培训也是没有多大意义的。而要提升劳动者的技能，就必须依靠地方政府、经济部门、行业企业、劳动部门以及其他相关机构的紧密配合，以就业为导向，实施产教结合办学模式。特别是需要得到行业企业的深度参与和配合，如果没有得到行业企业的配合，要大规模提升劳动者的技能几乎是不可能的。而引起当前我国职业教育培养质量低效的关键原因就是缺乏行业企业等其他利益相关群体的深度参与。
各类不同培训需求对职业教育办学条件准备不充分的挑战。由于培训对象各异，文化基础、年龄、个人兴趣以及技能水平等参差不齐，因此培训的需求类型是多种多样的，具体形式也各异。这对职业教育机构提出了新的要求。然而，由于受到传统计划经济体制的影响，结合对我国职业教育机构现状的分析来说，各类职业教育机构的办学机制僵化，服务社会的能力不强，培养能力和办学条件极其有限，功能单一，他们没有足够的能力提供满足各种需要的课程，缺乏面向社会和市场办学的能力，也因此面对各类不同的培训需求，我国职业教育的准备条件还非常不充分。特别是对一直以来主要以文化基础、年龄层次等大致相同的青少年为对象的中高职来说，亟需从办学机制到课程教学等多方面进行改革。
教育和劳动力市场的有机衔接对职业资格证书教育的挑战。劳动者或失业群体接受职业教育的直接目的就是希望能够顺利就业。为此，教育和劳动力市场的有机衔接非常重要，职业教育要满足劳动力市场的需求，以就业为导向，使劳动者获得就业通行证—职业资格证书。只有这样，才能够促使劳动者顺利实现从教育到劳动力市场的过渡和转换。这就要求各类职业教育机构积极开展职业资格证书教育。然而，在当前我国职业教育机构中开展的各类职业资格证书教育存在的问题非常多。其一，职业资格证书证出多门，权威性和通用性差；其二，没有能够充分地发挥行业参与和监督的作用，教学内容滞后于特定职业岗位的要求；其三，只重结果而不重过程，不利于考察劳动者的整体情况；其四，学历证书和职业资格证书缺乏融通，人为地提高了学习成本。
培养劳动者的创业能力对职业教育的培养目标单一的挑战。党的十七大报告提出了实施扩大就业的发展战略，并强调“促进以创业带动就业”。作为扩大就业发展战略的重要内容，报告提出在坚持实施积极就业政策的同时，完善支持自主创业、自谋职业政策，加强就业观念教育，使更多的劳动者成为创业者。这对我国一直以来以就业作为目标取向的职业教育体系提出了挑战。我国现行的职业教育体系已经习惯于针对特定的或某一类职业岗位培养人才，促使劳动者就业，开展创业教育的意识比较淡薄，也缺乏进行创业教育的基本条件和经验。因此如何对创业教育进行管理，如何确定培养目标，如何重构课程教学体系，如何培养师资以及如何进行考核和评价等都是摆在我国职业教育面前的重大课题。
通过如上分析可以发现，传统的职业教育观念以及在这种观念指导下的我国现行职业教育制度安排已经远远不能适应社会转型时期就业形势的要求，亟待彻底转变。
三、亟需采取的若干职业教育制度变革策略
社会转型期的总体就业形势及其特点，迫切要求人们摈弃狭隘的职业教育观念，切实确立起“大职教观”，从观念到制度，对职业教育资源的整合和开发、行业企业等其他各种利益相关群体的参与、职业教育功能的拓展、职业教育质量的保障以及职业教育培养目标的确定等诸多方面进行变革。
整合现有的职业教育资源，加大职业教育的投入，扩大优质职业教育资源的总量和来源。首先，整合现有的职业教育资源。要克服现有职业教育资源分散的现状，对社会、行业企业以及公办职业院校的职业教育资源加以有机整合，开展分类指导、分工合作，使有限的职业教育资源发挥最大的效益，同时，兼顾各方利益，组建职业教育集团，也是应对整个社会就业危机的重要举措。其次，加大职业教育投入。加大公共财政对职业教育的投入力度，逐年增加职业教育经费在整个国家教育经费比例中的配额，采用按生均数进行拨款的方式；认真落实各项财政投入政策，建立专项制度，对职业教育经费投入进行监察；继续加大多渠道筹措教育经费的力度，并以此推动职业教育办学体制改革；把教育经费的投放重点放在对教学仪器设备的购置和更新、实习实训基地建设以及骨干师资的培养培训等事关职业教育基础能力建设的重要环节上。[23]再次，职业教育投入不仅要关注到大量就业前群体的职业教育和培训，而且要关注到事关民生的大量弱势群体的再就业培训。
制定、出台相关政策规定，推动行业企业参与，建立健全全国统一的质量保障体系。首先，行业企业的参与程度是未来职业教育制度构建的关键指标。然而，由于相关政策缺乏力度、企业改制、职业教育与培训的外部效应以及观念陈旧等多种原因，行业企业参与薄弱一直是导致我国职业教育质量和效益不高的重要原因。为此，研究制定并出台推动和激励行业企业参与的相关政策规定，建立各类职业教育机构和行业企业的良性互动机制，鼓励行业企业有针对性地举办面向劳动力市场和社会大量失业人员的职业培训，是目前最为紧迫的举措。其次，提高职业教育和培训的质量，既是开展职业教育的根本出发点，也应成为职业教育和培训永恒的追求。为此，笔者建议，要逐步建立健全全国统一的质量保障体系，把各类职业教育和培训纳入到这一体系之中，在各类职业教育和培训机构的设置、质量的考核和评价以及相关政策的支持等方面制定统一的基本标准，并切实加以贯彻。
推动职业教育管理体制改革，建立健全各类职业教育机构面向市场灵活办学的机制，赋予职业教育机构更多的办学自主权。由于长期以来实行计划经济体制等因素的影响，导致我国各类职业教育机构面向市场办学的能力薄弱。为此，迫切需要推动职业教育管理体制改革（特别是公办职业教育管理体制的改革），着眼于建立健全各类职业教育机构面向市场灵活办学的机制这一根本目标的达成，各级政府要根据各地实际着力加强职业教育的宏观统筹和统一管理，同时，要赋予各类职业教育机构特别是公办职业教育机构更多面向市场办学的自主权，逐步使各类职业教育机构最终成为能自主面向市场的办学主体。
建立和完善全国统一的、权威的职业资格证书框架，推动各类职业教育机构开展职业资格证书教育，加大劳动执法的力度，切实贯彻就业准入制度。首先，基于统一的、权威的职业资格证书具有兼顾企业、教育、政府以及个体等多方面利益的功能，建立健全全国统一的、权威的、多层次的并相互衔接的职业资格证书框架，既是世界各职业教育发达国家和地区的先进经验，也是推动我国职业教育走向成熟、壮大的必由之路。只有这样，我国职业教育才能真正迈向规范、高效的良性发展轨道。其次，各类职业教育机构应把职业资格框架作为重要的指针，政府要以此统领各类职业教育机构的工作，督促各类职业教育机构要积极开展职业资格证书教育，并做好各类职业资格证书的衔接工作。再次，从劳动执法的层面看，我国政府及其劳动主管部门、行业企业等要大力加强劳动执法的力度，同时，要制定严厉的处罚措施。这是重要保证。
根据劳动力市场需要灵活确定培养目标，积极开展创业教育，出台与创业教育相配套的扶持政策。首先，面向劳动力市场的职业教育，应该是面向各种人群不同层次需求的职业教育，也因此，各类职业教育机构应注重满足各类不同需求，积极开展不同层次的职业教育和培训，转变办学功能。其次，要针对总体就业岗位有限的现实和个体的不同创业需求，各类职业教育机构要积极创造开展创业教育的条件，使开展创业教育成为更进一步推动职业教育发展新的动力，各级政府要把开展创业教育作为综合评价办学效益的重要指标。再次，政府在促进各类职业教育机构转变办学功能、开展创业教育方面的主导作用很重要，政府要出台与此相关的扶持政策。
本文系全国教育科学“十一五”规划课题教育部青年专项“‘大职教观’视野中的职业教育制度变革研究”（EJA060224）的阶段性研究成果之一。
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（文见《教育发展研究》2009年第1期，正式发表时有所修改和调整）