契约管理：公立大学与政府关系的新视角
马开剑/聊城大学教育科学学院
摘要：从契约理论的视角看，政府对公立大学实行的委托-代理方式代表了一种“不完全契约”关系，存在着较大的履约风险；在现代契约理论视域中，公立大学与政府的契约关系正在发生内涵质变：由身份附属意义的契约关系转向平等主体间的契约关系、由统括性契约关系转向特定性契约关系。“缔约－评估”构成了公立大学与政府之间契约管理的实践模式。
关键词：契约；公立大学与政府关系；实践模式；评估
一、现代契约理论视域中公立大学与政府的关系
1．“委托－代理”是“不完全契约”关系
所谓“契约”，又称合约、合同，指两个或多个主体之间为相互设定合法义务而达成的协议。契约理论将所有的市场交易都看作是一种契约关系，甚至提出“企业是不完全契约”，认为企业是各种生产要素投入者为了各自目的而联合起来的具有法人地位的契约集合体。
由于“公立大学投资主体—政府本身往往不能直接治理大学，委托专家治理大学则一个明智的制度选择，依托懂得大学办学规律和具备治校经验的人才并赋予一定的职责和权益，这是大学发展的基本趋势”。[3] 通过委托－代理方式管理公立大学不仅是我国政府的一贯做法，而且在世界许多国家也是如此。在现代契约理论的视野中，“委托－代理关系无论从本质上看还是从形式上看，都是一种契约关系”。[4] 因循以上概念，大学其实也可以看作是一种“契约集合”，包括大学与各位出资人间的契约：大学与政府、大学与学生（含家长）、大学与捐赠人等。当然，从实际情况看，政府一般是公立大学的出资主体，因而，公立大学与政府之间的契约是最主要的。但在性质上，公立大学与政府之间契约关系，不具有严格的法律强制性，它应该属于一种行政契约或管理契约。
但是，公立大学与政府之间的契约关系是一种“不完全契约”关系。因为人是有限理性的，在复杂的世界中，人们不可能准确地预测契约期内会出现什么情况，即使能够对单个事件作出预测，缔约各方也难以达成一致理解，甚至即使将之写入契约条款，也难以将其写清楚。特别是在当今世界，大学所面临的发展环境瞬息万变，更是增加了契约期内的不确定性。就象今天突如其来的金融危机，严重影响了大学既定的发展规划，大学纷纷因之制定新的对策。现实中公立大学与政府的契约，不可能象市场交易中的产品契约那样，能够将所涉及的产品、质量、价格、交货时间、地点、违约责任等写清楚。另一方面，就算人是完全理性的，那么，要预见所有可能情况，并清楚地写入契约条款，这样做的交易成本之高，无论大学和政府均承受不起，所以，现实中公立大学与政府的契约一定是不完全的。
２．“不完全契约”代理的履约风险分析
就“委托－代理”制下公立大学与政府之间的“不完全契约”关系，由于履约环境的复杂性、不确定性和人的有限理性，造成契约条款不能准确地描述与交易有关的所有未来可能出现的事态以及相应的权利与责任，契约只能是不完全的、有漏洞的，这也是交易成本之所在。交易成本是指大学与政府订立和履行契约的费用，包括事前准备合同和事后监督合同执行情况的费用。不仅如此，信息的不对称性大大增加了履约风险。按照不完全契约理论关于人的有限理性的假定，不仅签订一个对未来随机事件详尽描述的契约是不可能的，而且，在不确定的条件下和充满机会主义的世界中，仅仅相信缔约者的口头承诺也是天真的。现实中的人不仅是“契约人”，而且也是本能地利己主义的契约人。由于信息的不对称和契约的不完全，委托人不得不承担代理人机会主义行为所带来的风险。当被欺骗的委托人不知情或难以觉察，代理人的机会主义行为不会受到惩罚时，就会产生败德行为和偷懒行为。败德行为和偷懒行为是代理人为了增加自身的利益而采取的不利于委托人利益的行为，它是由信息不对称引起的。
与公立大学相关的委托－代理关系有两个层面：投资人对大学校长的委托关系和大学校长对下属机构和教师的委托关系。在本文要着重研究的前者关系中，作为投资人和委托人的政府，将若干决策权托付给代理人－校长，由校长代表政府履行某些教育服务，校长是政府管理大学最重要的依赖。但在公立大学与政府的不完全契约关系中，由于双方目标不同、利益不同，且代理人有关于大学发展的信息优势，当败德行为、偷懒行为等机会主义行为出现时，代理人容易借信息优势推卸相应的契约责任，不履行合同条款的代理风险也就产生了。
从交易成本的角度，越是复杂的契约就越是不完全的，越是陈述详细的契约就越是有风险的。反之，越是粗放的契约，就越接近人的有限理性，它对信息和履约环境的分析要求也是最低的，因而也越有可能是完全的，交易成本也是最小的。德国州政府作为大学主管机构，一般就是与大学签订粗线条的框架性协议，并不详陈细款。由此，大学与政府之间的契约宜“粗”不宜“细”，将经营大学所要求的“细”功夫交由代理人—校长去处理，这只是从履约条款的角度分析；若从抽象的和全盘的履约质量上分析，粗放的条款里都暗含着未加详陈的精细要求，对这些要求的“履约”质量，就取决于代理人的职业水准。于是，代理人选聘就成为了最终履约质量的关键。
但在一些国家，公立大学曾长期是政府的附属机构，其校长是政府任命的，当校长的机会主义行为出现时，政府因缺少相应信息而监控乏力。这样，不仅政府要直接干预大学事务存在信息不对称问题，而且在政府要监控校长的机会主义行为时，同样也存在信息不对称问题，而对监督校长机会主义行为具有信息优势的教师群体，又往往没有校长选聘的话语权，委托－代理制下的履约风险因而也就顽固地存在着。基于此，必须革新作为代理人的校长产生机制，建立公开透明的大学校长选聘制度，并明确岗位职责、目标、待遇等。
二、公立大学与政府之间契约关系的内涵质变
1．由身份附属的契约关系走向平等主体间的契约关系
契约理论的基本精神就是自由、平等、理性、功利，契约签订的前提是双方必须是平等的，但委托－代理意义下的契约关系，还不是平等的契约关系，原因是“公立大学与政府之间关系的基点在于对大学所有权的认定”。[5] 而长期以来，在一些集权型国家如法国、日本等，公立大学曾长期被看作是国家行政机构的延伸或分支，不仅大学由政府出资建立并维持其运转，大学的资产也归政府所有，并对其发展战略和发展目标具有决定权，这决定了公立大学在政府面前不可能是一个与之平等的组织存在。公立大学与政府是“依附”关系，大学主要地靠“依附”政府而生存和发展。更重要的是，“当契约是不完全时，没有在契约中详细规定的那部分权利，即剩余权利应该归资产的所有者所有”，[6] 这就为政府索取全部的剩余权利提供的理论依据和施威空间。在这种身份依附关系状态下，由委托－代理所产生的契约关系并不是平等主体之间的契约关系，倒很象是儿子与老子签合同。
近二十年来，在巨额的财政压力、复杂的市场竞争和大学在社会发展中的核心作用越来越显要的现实逼迫下，世界主要国家纷纷从向大学分权并通过立法确立大学的自主权入手，开始改革大学与政府间的关系。特别是近十几年来，“分权的趋势在大学中不断发展”。[7] 问题的关键还不在于此，改革之后的关系模式强调大学与政府不是包含和被包含的关系，也不是行政隶属性的上下级关系，而是平等主体之间的新型契约关系，这与新公共管理理论对大学和政府的角色界定是一致的。以日本２００４年进行的国立大学法人化改革为例，改革后，国立大学直接拥有自己的资产所有权，使大学不再仅仅是从政府那里获得“分权”或“授予”意义上的办学自主权，而是关系转型之后的“身份固有”的平等关系。日本“法人化改革解除了长期以来日本政府对国立大学的僵化管制，扩大了高校在组织管理和财政方面的自主权。更重要的是这项改革改变了传统的政府与国立大学之间的行政隶属关系，通过‘大学的发展规划设定---规划完成程度的评估---财政资源的配置’三者之间的联动性制度设计，尝试在国立大学与政府之间构建一种新型的‘契约’关系”。[8]
2．由统括性契约关系向特定性契约关系转变
传统的国有企业与政府之间也有契约，只是这种契约不是基于市场，而是根据计划安排，契约的内容带有强烈的政府指令色彩。与之相似，公立大学与政府之间的契约关系也由来已久，早期大学从教皇或议会那里获得的特许状就代表了大学与政府间的契约。至现代社会，“财政拨款代表了政府与大学之间的一个隐含的契约。但这一向是非常模糊的，政府的假定是：大学会提供教学、研究和公共服务”。[9] 只是，在大学附属于政府的关系模式下，政府的拨款对象是国家整个高等教育体系，面向所有的大学（甚至包括私立大学），并且涵盖大学教育活动的各方面，具有明显的统括性。而在改革之后的现代契约关系框架下，政府实际上是以契约方式向大学购买教育与科研服务，与此相应的财政拨款机制也就开始关注于大学的特定服务功能。基于此，一些国家采用了双轨预算体制，即除了一般性经费（如教学经常费）外，还为科研创新和特别项目划拨特定经费，后者一般是通过各大学竞争的办法来分配的。
由于不同大学提供某特定服务功能的能力高低不同，表现为不同大学的优势科研领域和学科特色不同，当政府需要购买某种教育服务时，就必须斟酌各大学的特定服务能力与水平，于是就必须设计出不同的、特定性程度高且能够持续的契约关系，以适应这种复杂的交易关系，即传统的统括性契约逐渐向特定性契约转变。当然，特定性契约在不同的大学之间差异较大，相应地，不同大学获得特定拨款的机会也差异较大，从而在大学间形成了竞争。一句话，传统上带有计划性、统一性色彩的契约关系开始逐渐地带上了市场化和个性化的色彩。这样，有竞争力的大学可得到进一步壮大，而竞争力弱的大学则会萎缩或被淘汰。
三、契约管理的实践模式：缔约－评估
自从1984年法国的大学通过协商与政府签订了第一个大学与政府的契约以来，契约已经成为公立大学与政府的关系转型的风向标。最初的契约只限于研究领域，９０年代后才逐步扩展到其他方面。大学与政府签订契约的过程并不是固定的竞标程序，而是以平等的身份进行谈判与协商。在与政府开始协商前，大学必须初步制订一个自身发展计划，包括发展目标、活动计划、项目建设等，这是与政府协商的起点。以法国为例，大学与政府签署合同的程序是：“首先，由大学提出自己的发展计划；其次，政府主管部门代表与大学代表一起分析和预测大学发展经营的外部条件及变化；最后，经双方认可后签署合同”。[10] 最终的契约条款就成为政府向大学拨款和履约质量监控的依据。
１．契约拨款方式
契约已经成为改变高等教育集权管理体制的标志，这不仅体现在向大学分权的趋势上，也体现在拨款方式的改变上。１９９０年以来，通过契约拨款，已经逐渐成为法国政府向大学拨款的一种新形式，法国教育部所属的大学大都采用了这种契约拨款方式。仅2001年，契约拨款的总量超过5亿欧元，占大学研究经费的80％以上，占大学日常经费的15％，占大学资料经费的30％，占大学维修经费的40％。[11] 日本国立大学法人化改革以前，国立大学运营所必需的资金全部由日本政府负担。但在法人化改革后，其资源配置方式由自然的平均分配模式转向以绩效为基础的竞争模式：所有国立大学都要与政府签署为期约6年的契约，按照约定的事项接受国家财政拨款。德国的洪堡大学（Humboldt-university）与柏林政府于2001年签订的5年协议，其中就包括5年中政府拨款的数量。
科研经费是大学经费的重要部分，各主要国家科研经费的分配机制典型地体现了合同拨款的特点，美国、英国就是通过合同招标的竞争方式给各大学提供科研资助的。有关机构如美国国防部根据自己的研究计划提出资助课题，各大学则以教授为核心组成研究小组提出申请，经严格审查批准后，政府部门与该小组签订合同并按约拨付研究经费。
２．以评估监控质量
在各国政府普遍面临财政困难的压力下，大学从政府那里获得的每一分投资，不仅不易，而且还必须让政府看到相应的回报。各国对教育经费的管理已逐步从简单拨款模式向以结果和效益为导向的绩效模式转变，绩效拨款成为许多国家逐渐重视并着力付诸实践的拨款方式。尽管维持高等学校的生存能力依然是政府拨款的一个重点--但这不是目标，而只是手段，即通过保持高等学校的生存与发展能力来实现政府的政策目标。
契约不仅意味着大学与政府关系的转变，同时也意味着质量责任的转移，即传统关系下由政府承担的质量责任现在转移到了大学自身。对大学进行质量评估认证，是政府对大学质量进行监控的主要手段，评估结果成为政府对大学拨款的重要参考依据，它决定着一所大学能获得拨款的多少。大学要获得较多的政府拨款，就只有通过不断提高教育质量和办学水平，获得较好的评估结果。美国对大学的评估认证，主要是通过中间组织来进行评估，并且已经形成了严密的评估认证体系，政府则采信评估结果；法国也是通过独立于政府的第三方机构--国家评估委员会对公立大学进行评估，以帮助政府评价拨款产生的效益；在加拿大，大学具有高度的自治权，但同时，政府又强化了质量问责制，其安大略省为此还成立了一个专门的高等教育质量监督委员会；法人化改革后的日本国立大学，在接受政府的契约拨款的同时，必须接受国家的检查和监督，国家根据大学的办学情况可随时减少或停止对学校的财政性拨款，大学在多大程度上实现了中期计划成为政府决定预算分配的主要依据；英国通过评估将大学科研质量划分为七个等级，质量等级意味着拨款权重，等级越高权重越高，等级的高低决定着拨款数额的多少，等级过低者将得不到公共拨款；澳大利亚政府2003年则提出了一种新的《高等学校评估框架》，允许政府对大学的可持续发展能力、教育成就、质量、绩效等方面提出问责要求。显然，拨款机制中的绩效因素意在刺激大学注意履约质量。以契约条款为依据，通过绩效评估监控大学承担的质量责任，已经成为主要国家政府管理公立大学的明显趋势之一。
长期以来，我国形成了一个与计划经济相适应的政府统管、封闭办学的高等教育体制。在这种体制下，所有高校都被统合于国家计划管控之下，高校的一切行为，都直接受制于政府部门，公立大学与政府的关系因之变成了一种隶属关系，并影响至今。1985年，中共中央、国务院《关于教育体制改革的决定》，指出要“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。在1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》又进一步提出要“建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育体制”，1995年全国人民代表大会通过的《中华人民共和国教育法》正式确立了大学的法人地位：“学校及其他教育机构具有法人条件的，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格”。应该说，我国已经完成了建立大学与政府现代契约关系的立法基础，但尚未形成与之相匹配的管理机制。契约管理或许是对我们改革思路的一种启迪。
参考文献
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[10] 龙献忠,陶静.合作伙伴：治理视野中政府与大学关系的新愿景[J].高等教育研究,2008，（5）.
[11] Délégation Interministérielle à la Réforme de l’État, La contractualisation dans les administrations de l’état, juin 2002.
（文见《教育发展研究》2009年第9期，正式发表时有所修改和调整）