农民工子女义务教育的财政供给机制研究
农民工子女义务教育的财政供给机制研究
李文彬/华南理工大学公共管理学院 广州 510641
摘 要:中央要求流入地政府负责农民工子女义务教育。从总体上说，地方财政可以承担这一经费支出。但是，地方各级财政能力分布不均衡，省和地市本级财政状况较好，县级财政较差。农民工子女义务教育的资金供给应该由财政状况较好的中央、省和地市级财政为主，中央从对各省的税收返还中提取农民工子女义务教育专项经费，通过转移支付的方法将款项下拨到地方财政，由县（区、市）教育局负责专款用于农民工子女义务教育。
关键词:农民工子女 义务教育 财政机制
2003年10月，国务院办公厅转发《教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动和社会保障部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》，确立了“两个为主”（即以流入地政府为主、以全日制公办中小学为主承担农民工子女义务教育的责任）原则，要求流入地政府将农民工子女义务教育列入当地教育规划与预算，平等统筹安排户籍与非户籍人口子女的义务教育。此后，中央在《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（2006年）、新《中华人民共和国义务教育法》（2006年）、《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》（2008年）重申与强化这两项政策要求。但不少数文献指出，流入地政府的教育经费或财政困难导致政策难以执行。本文的研究问题是：农民工子女义务教育所需经费的总额是多少，省、市、县本级财政各自对农民工子女义务教育的承受力如何，如何立足现行财政体制来保障经费投入？本文采用文献研究的方法，对农民工子女义务教育的经费与地方财政的承受力做一评估，并重构农民工子女义务教育经费保障的财政机制。
一、农民工子女义务教育所需经费总额估算
农民工子女义务教育所需的经费支出包括生均经费、新建校舍的资金与土地投入、新增校舍的师资聘请与设备购置等资金。首先，生均经费。以2008年教育部颁布的2007年农民工子女数量（765万）作为基数核算1，如果全部由流入地政府承担的话，以当年的全国预算内生均教育经费支出（约为2500元2）为标准，以765万为基数，得出流入地政府该年需要支付的生均教育经费支出为191.5亿元。（但由于农民工流入地是经济发达地区，所以生均经费数额将比平均数字高一些，估计生均经费的总额将会超过200亿元。）随着国家生均经费标准的不断提高，这一数字也会逐年增加。其次，新增校舍的经费。新建一所1000名学生的规模的学校，假设要投资1500万元，那么新建校舍的资金需求为114.75亿元。最后，新增新校舍的教学设备购置。假设每所新增校舍购买教学仪器、办公设备等方面的经费至少需要一万元，则总额为7650万元。因此，解决农民工子女义务教育问题，地方政府要投入大约307.01亿元的财政资金。义务教育支出是公共财政支出的重要组成部分。“我们很难想象任何重大的教育改革不伴随着大量资金的注入，没有财政的润滑剂，要移动教育齿轮，这架机器就会产生巨大的噪音。”[16]那么，地方财政是否有能力承担农民工子女义务教育？
二、地方财政的承受力分析
通过对农民工流入地的区域来进行经验判断，流入地地方财政有能力承担农民工子女义务教育支出。根据国家统计局所做的调查，我国将近80％农民工主要流入经济较为发达的东部和中部地区；从外出农民工就业的地点看，90％以上的农民工在县级市以上的经济发达地区工作。3其中，2009年在东部地区务工的外出农民工占全国外出农民工人数的62.5%，在中部地区务工的外出农民工占全国外出农民工人数的17%；在地级以上大中城市务工的农民工占63.3%，在县级市务工的农民工占18.5%。由此可见，农民工主要集中在经济较为发达的地区，这些地区的财政状况相对较好，应该有一定能力解决农民工子女义务教育问题。另外，农民工流出地政府与流入地政府具有重叠性，且高度集中在财力较好的东部和中部地区。国家统计局调查发现，从流出地看，2009年东部地区农民工占全国农民工总量的比重为43.6%；中部地区农民工占全国农民工总量的31.1%。也就是说，约75％的农民工的流出地和流入地均为经济较好的东部和中部地区。这又意味着农民工所在地政府不仅有财力，而且有义务解决农民工子女义务教育问题。
通过对地方财政进行数据分析发现，地方财政连年盈余，可以承担农民工子女义务教育的支出。前文曾估算，农民工子女义务教育经费总额为300多亿元。2005年以来，地方财政的盈余额足够承担农民工子女义务教育。详见表1。
表1.近年来地方财政余额一览表 单位：亿元
| 年份 | 2005 2006 2007 2008 2009 |
| 地方财政余额 | 919 767.41 2706.63 1597.87 608.24 |
数据来源：中央和地方预算执行情况与中央和地方预算草案的报告（2005－2009）
从上述数据来看，自2005年以来，地方财政完成其所有支出后，还保持着较高额度的盈余。而这些盈余的一半即可满足农民工子女义务教育的资金需求。也就说，如果地方财政愿意承担农民工子女义务教育责任，其财政结余额就完全足够支付所需费用，而不需要增加额外的支出。
就地方财政能力的结构来说，中央、省级和地市级财政保持平衡并有盈余。分税制以来，中央财政的盈余较多，1994年－2008年，中央财政年均盈余额为764.3亿元4。而省级政府通过上收下级财权来保持自身财政不因分税制而减少，地市级财政也在上级转移支付支持和上收县级财权中保持财政平衡。但是，县级财政处于入不敷出的状态。详见表2。
表2.省、市、县、乡财政收支占地方财政支出比例 单位：％
| 省级 | 地市级 | 县级 | 乡镇级 | |
| 收入 支出 | 收入 支出 | 收入 支出 | 收入 支出 | |
| 2005 2006 |
25.4 25.4 25.5 24.3 |
36.5 30.6 34.9 29.9 |
27.9 36.0 29.3 38.3 |
10.2 8.0 10.3 7.4 |
数据来源：中国财政年鉴（2006－2007）
由表2可知，省、市、乡的财政状况较为平稳，县级财政能力较弱。这就导致了地方各级财政对农民工子女义务教育的承受力有所不同。由于难以收集到我国全部地市与县、乡的详细财政收支数据，本文对可获取的部分省级财政余额的分析发现，省级财政盈余可以逐步承担农民工子女义务教育的责任。
本文收集到近四年部分省级财政预算执行情况报告（囿于数据的缺失，本文只能收集到广东、上海、北京、天津、安徽、湖南、湖北、江苏、福建、海南、广西、黑龙江、山西、甘肃、青海、云南、贵州、四川与河南共20个完整的省级预算执行情况和预算草案的报告），基于这20个省级预算执行情况的数据分析发现，从2005年到2008年间，省级财政略有盈余，而且盈余的额度不断增加，从2005年的100.37亿元增加到2008年的404.96亿元。（详见表3）
表3.中央对省政府税收返还和补助后的部分省级财政收支状况一览表（2005－2008） 单位：亿元
| 年份 | 省级财政总收入 | 省级财政总支出 | 收支余额 |
| 2005 2006 2007 2008 |
6792.26 8363.96 11397.08 15634.28 |
6691.89 8204.72 11172.89 15229.32 |
100.37 159.24 224.19 404.96 |
（省级财政总收入＝本级财政收入＋中央返还与补助，省级财政总支出＝本级财政支出＋上解中央支出）
数据来源：根据广东、上海、北京、天津、安徽、湖南、湖北、江苏、福建、海南、广西、黑龙江、山西、甘肃、青海、云南、贵州、四川与河南共20个省级预算执行情况和预算草案的报告（2005-2008）数据计算而得。
依表3可知，上述省级财政完成其全部支出以后仍有盈余。根据本文的设计，地方（包括省市）只要承担农民工子女义务教育经费的40％，约为120亿元，以2008年的盈余额为例，省级财政余额的30％就可以承担农民工子女义务教育所需的全部经费。另据表3所反映的数据，地市级财政有所盈余，可以推断其有余力承担农民工子女义务教育的部分责任。农民工流入地均为经济较为发达的地区，可以推断，当地的省市级财政状况应该好于上述的全国平均水平，解决农民工子女义务教育的财政能力更强。据此可以判断，即使是动用省市财政余额来承担农民工子女义务教育，也是仅需占用其余额的20％左右的资金而已，并不会对其余额结构造成大的冲击。
三、中央、省和地市级政府应共同承担农民工子女义务教育经费
为保障政策执行的资源供给，农民工子女义务教育的资金供给应该由财政状况较好的中央、省和地市级财政为主。根据支出与收入相称的原则，各级财政的支出比例应该与财政收入占全国财政收入比例相一致。近年来，中央、省、地市级财政收入占全国财政收入的比例约为6：2：2，因此，农民工子女义务教育经费支出的承担比例应为中央60％、省20％和地市20％。地方支出部分筹集的具体办法是中央从对各省的税收返还中提取农民工子女义务教育专项经费，根据各地的农民工子女人数确定不同的数额，通过转移支付的方法将款项下拨到地方财政，由县（区、市）教育局负责专款用于农民工子女义务教育。通过建立农民工子女电子学籍，教育部分省按该省生均经费水平计算各省农民工子女的经费投入总额，将数额通报财政部，由财政部在各省的税收返还中划出相应专款，通过转移支付的方式转到地方财政，经教育局按农民工子女人数下达承担农民工子女义务教育的学校，专项补助农民工子女义务教育。这样以农民工子女基数为标准确定经费总额，并由中央政府将款项转移支付到地方，专款专用，实际上可以赋权农民工子女，激发学校之间的生源竞争，起到类似“教育券”的作用。（见图1）
图1.农民工子女义务教育经费分配流程图
（一）出资主体
农民工子女义务教育的资金供给应该由中央和省、地市财政共同承担。其理由有三：一是法律依据，二是财政依据，三是权力依据。
首先是法律依据。根据《中华人民共和国义务教育法》的第十四条的规定，“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”。可见，义务教育经费投入主体包括中央、省、市、县、乡（镇）五级政府，同时由省政府负责统筹落实。而且，农民工子女在全国范围内流动，需要中央政府协调各地方政府，虽然国务院规定农民工子女义务教育主要由流入地政府负责，但并没有免除中央政府的责任，加上义务教育属于全国性公共产品，所以中央政府也应承担一定责任。
其次，财政依据。农民工子女义务教育的主要问题是财政投入不足，所以必须通过制度安排确保有责任、有义务及有能力的地方政府（主要是中央和省、地市级政府）为其提供充裕的义务教育经费。这是能否真正贯彻和落实国务院有关政策之关键。根据前文的分析，目前中国中央、省和地市级财政状况较好，农民工流入地为经济较为发达的东部和中部地区，当地省市级财政能力较强，更有财力承担农民工子女义务教育；而县级财政能力则较为薄弱。所以，中央、省和地市级财政应该成为提供义务教育资源的主体。
再次，权力依据。分税制的实施，使地方本级财政大大削弱，但由于中央税收的返还，又使得地方财力大为增强。在当前的财政格局下，地方政府并无动力使用本级财政投入农民工子女义务教育，但中央可以利用自身权威和财政转移支付制度支配地方财政并决定其用于农民工子女义务教育。因此，为保障农民工子女义务教育经费的落实，必须在中央对地方的税收返还环节上大做文章。目前，中央从其返还给地方的税收中按一定比例直接提取一笔资金作为农民工子女义务教育经费的专款，是农民工子女义务教育获取足额经费，并保证使之到位的最为有效的办法。
最后，学理依据。义务教育属于全国性公共产品，中央政府和省级政府应该承担较大责任。同时，国家统计局调查表明5，有一半的农民工以在省内流动为主，因此省级政府更应该发挥较大作用。
综合以上四方面的依据，农民工子女义务教育经费应该由中央、省和地市级政府共同承担。而根据农民工子女义务教育的属性和各级政府财力状况，三级政府承担的比例为6：2：2，即中央承担60％，省20％，地市20％。通过这一比例，既体现了中央的国家责任，较为宽裕的省市财政也可以提供充裕的资金；同时，省市级财政参与其中，既增加财政保障，也可以对县、乡政府形成监督，避免县、乡政府滥用资金或者虚报农民工子女人数以骗取资金。
四、需要重点考虑的问题
要实现农民工子女义务教育经费的多级政府承担，首先要确定农民工子女义务教育经费的来源，建立全国性的电子学籍管理系统，切实掌握各地农民工子女的真实数量，然后计算各省所需的经费，中央财政通过转移支付的方式切块下拨，经由地方财政部门下达承担农民工子女义务教育的各类学校，专项补贴农民工子女。
1、确定农民工子女义务教育经费的地方财政支出来源
将中央对地方的税收返还确定为地方财政承担农民工子女义务教育经费的来源。目前，中央的税收返还是地方预算内财政收入的主要来源。为确保农民工子女义务教育经费的到位，地方负责的部分统一由中央从对地方税收返还中提取，并通过转移支付的方式下达地方财政，专款专用于农民工子女义务教育的各类学校。而在中央税收返还的数额方面，其总额远远超过农民工子女义务教育经费的数额。（见表4）
表4.中央对地方税收返还的数额（2005－2009） 单位：亿元
| 年份 2005 2006 2007 2008 2009 均值 |
| 中央税收返还额 4144.00 3930.22 4121.00 4934.19 4942.27 4144.33 |
数据来源：中央和地方预算执行情况与预算草案的报告（2005－2009）
依表4可知，2005－2009年，中央财政对地方税收返还数额平均达4144.33亿元，而农民工子女义务教育的投入只需要三百多亿，因此，地方负责的农民工子女义务教育经费由中央直接从税收返还中提取具有数量上的可行性。
2、建立全国性的电子学籍管理系统
建立全国性的电子学籍管理系统，对农民工子女进行全口径的统一动态学籍管理，掌握各地农民工子女的数量，是核定农民工子女义务教育经费数量的基础。 农民工子女具有较强流动性，相关部门难以准确掌握义务教育阶段适龄农民工子女的具体数字，因而给学校正常的教育教学管理带来了很大的困难。更为不利的是，学校或教育行政部门难以有效监控这类学生的受教育状况。建立全国性电子学籍管理系统基本上可以解决这一问题。通过电子学籍管理系统，对学籍进行信息化、网络化管理，在各级各类学校之间形成网络，实现全国中小学学校的基本信息管理、学生信息管理、学籍管理、学业管理、查询统计等功能，能够通过电子跟踪系统掌握何一个学生入学、就学、转学、失学、辍学现状。建立覆盖农民工子女的电子学籍系统，就可以得到各地农民工子女数量的真实数据，为测算其经费需求奠定基础。
目前，建立全国电子学籍系统已有一定的基础。2007年，教育部印发《中小学学生学籍信息化管理基本信息规范》，对中小学学生学籍管理所需的数据内容及其技术属性作出了规定。此前，建立电子学籍管理系统的方案已经在全国开始实施。当前广州市、佛山市南海区和安徽省宣州区等已作出成功的尝试，建立了功能强大的电子学籍管理系统，实现了中小学学籍的统计、查询、浏览等功能，而且能够实现学校基本信息管理、学生信息管理、学籍管理、学业管理、查询统计等功能。这种电子管理系统不但大大降低了管理成本，而且能够通过电子跟踪系统掌握每一个学生入学、就学、转学、失辍学现状，真实掌握农民工子女数量与流动情况。
3、测算各地农民工子女所需教育经费
要确定各地（按省级行政区域划分）农民工子女义务教育经费的总额，只需要获得两组数据：适龄农民工子女的数量和各地（各省、直辖市、自治区范围内的）城镇人均义务教育支出，两者相乘便得到当地农民工子女义务教育经费的总额。例如， 2007年北京、广东和上海的适龄农民工子女的数量分别为39.75，244.08和37.99万人，再根据教育部统计的各地关于生均义务教育经费（约2500元6）的数据，就可以计算出2007年北京、广东和上海农民工子女的义务教育经费分别为9.93，61.02和9.5亿元，而地方（省和市）负责的比例是40％，其数额分别为3.97、24.41和3.80亿元。（见表5）
表5.2007年北京、广东、上海适龄农民工子女数量及义务教育经费模拟测算数
| 地区 农民工子女数量 生均义务教育经费 教育经费额 地方负责的数额 （万人） （元） （亿元） （亿元） |
| 北京 39.75 2500 9.93 3.97 广东 244.08 2500 61.02 24.41 上海 37.99 2500 9.50 3.80 |
数据来源：根据北京市教委、上海市教委与广东省教育厅公布的农民工子女数据（2007）和《教育部、国家统计局、财政部关于2007年全国教育经费执行情况统计公告》以及北京、上海和广东省2007年预算执行情况报告计算而得。
依表5可见，北京、上海、广东这三个农民工子女较为集中的地区，即使按照流入地的标准计算，其省市两级财政承担的农民工子女义务教育经费总额不大。同时，这笔经费占三地接收中央税收返还总额的比例不到7％（北京5.2％、上海2％、广东6.4％），并不会对流入地政府造成太大冲击。所以，中央政府完全可以从对地方税收返还中提取专款作为地方政府承担农民工子女义务教育的经费。
4、中央财政建立专项项目补助
中央所承担的60％份额可以采取专项资金的形式，设立农民工子女教育专项资金，以流入地农民工子女的规模为依据，划拨相应的教育经费，分担流入地政府的财政压力。事实上，英、美等国就是主要以中央政府的资金承担国内流动人口子女的义务教育经费。譬如，美国就是以联邦政府资金为主解决全美流动学生的义务教育问题。中央政府可以参考美国联邦政府解决流动儿童的“流动学生教育计划”（Migrant Education Program，简称MEP）的做法，建立农民工子女教育专项经费，用于农民工子女义务教育。在经费补贴标准方面，以流入地生均经费为标准，补贴农民工子女义务教育。在总额估算方面，根据教育部的数字，2008年全国农民工子女数量为765万，以该年生均经费2500元为约数，可得全国农民工子女义务教育公用经费总额为191.5亿元，中央政府承担60％，为114.9亿元。按照近几年中央财政增收的情况，中央完全有能力拿出这笔钱。在资金来源和使用上，专项经费资金列入国家教育经费预算，作为农民工子女义务教育的生均经费，通过转移支付的方式资助各地农民工子女义务教育。专项经费给各地的拨款数额是不相同的，其依据是各地所拥有的农民工子女的数量，而且根据每年各地所拥有的农民工子女的数量而相应做出动态的调整：如某市有十万义务教育阶段的农民工子女，那么它将获得相应的拨款；如果来年该市的数额下降，那么其所获得的拨款数额也相应减少。这种拨款方式尽管在操作上比较繁琐，但是由于拨款数额与农民工子女的数量相关联，所以在实践中可以给各地积极解决农民工子女义务教育问题形成了正激励，因此可以激发各地不断地去主动承担农民工子女义务教育，从而真正实现农民工子女义务教育的“同城待遇”。
5、中央从税收返还中提取专款
省市政府共承担农民工子女义务教育公用经费的40％，而根据前文估算2007年的经费总额（191.5亿元），省市政府约需承担76.6亿元。根据财政部的数据，2007年，中央对地方的税收返还数额为4121亿元7，因而中央完全可以从中划出专款补助农民工子女义务教育。中央在对税收返还中切割了农民工子女义务教育经费后，通过转移支付的方式到达地方财政，经由教育部门下达各类承担农民工子女义务教育的学校。资金由省市财政部门、教育部门、审计部门联合管理，根据各类学校的农民工子女数量确定用于各校的师资、办公、科研等方面的费用。
四、结语
全国农民工子女义务教育所需经费为300多亿元，地方财政总体上可以承担这一支出。但是地方各级财政的能力分布不均，省和地市本级财政状况较好，县级财政入不敷出。但根据现行“以县为主”的义务教育经费投入机制，县级财政已经无法保障农民工子女义务教育的经费支出。为此，农民工子女义务教育的资金供给应该由财政状况较好的中央、省和地市级财政为主，具体比例为中央60％、省20％和地市20％。地方支出部分筹集的具体办法是中央从对各省的税收返还中提取农民工子女义务教育专项经费，通过转移支付的方法将款项下拨到地方财政，由县（区、市）教育局负责按农民工子女学生人数将专款下拨承担农民工子女义务教育的各类学校。同时，中央财政建立对农民工子女义务教育的专项资金，作为生均经费通过转移支付的方式下拨承担农民工子女义务教育的各类学校，用于农民工子女的师资聘用和教育教学条件改善。为确保农民工子女义务教育专款专用，中央和省级政府应该建立经费的审计工作的长效机制，保证资金切实用于农民工子女义务教育。
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2.根据教育部发布的2007年全国教育经费执行情况统计公告的生均公用经费和生均教育事业费折算而得。
3.具体数据见《2009年农民工监测调查报告》，国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm。
4.根据《中国统计年鉴》（2009）计算而得。
5. 具体数据见《2009年农民工监测调查报告》，国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm。
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（文见《教育发展研究》2010年第9期，正式发表时略有修改和调整。）