农村中小学布局调整中需处理好的几对关系
程斯辉 王传毅/武汉大学教育科学学院
摘要：进入新世纪以来，影响我国基础教育发展的重大举措之一便是各地方政府对基础学校进行的布局调整。基础学校布局调整是一项事关地方基础教育长远发展的战略措施，是一项关系到我国基层尤其是农村长远发展的复杂系统工程。当下有些地方政府对基础学校进行的布局调整，尤其是对农村基础学校的布局调整存在着简单化、刚性化、政绩化、随意化和短期任务化的倾向，这种状况将为农村的长远发展埋下隐忧。因此，对于学校布局调整这一复杂的、战略性的系统工程，必须以科学发展观为指导，取统筹兼顾的根本方法，处理好教育公平与教育公正的关系，教育资源的固化与教育资源流动的关系，学校建设与城镇建设、新农村建设的关系，学校教育与家庭教育的关系，学校内部管理变革与基础教育行政管理改革的关系。
关键词：基础学校 布局调整 统筹兼顾
中图分类号码：G462 文献标识码：A
进入新世纪以来，影响我国基础教育发展的重大举措之一便是各地方政府尤其是县级政府主导的学校布局调整。这种学校布局调整可以解读为地方政府及其教育主管部门依据政治、经济、文化和人口等发展变化趋势，对所辖区域内基础学校的分布、规模和资源等进行的改变和重组。根据有关学者的总结，在学校布局调整过程中，形成了不同的方式：从政府行政方式看，有示范方式、强制方式和示范与强制相结合的方式；从布局调整的具体实施情况看，有完全合并式、兼并式、交叉式和集中分散式；从布局调整中经费的投入情况看，有新区配套式、校校置换式、企业赞助式、学校支持式等。学校布局调整中出现的多种方式表明地方基础教育行政管理部门就如何进行基础学校布局调整进行了积极的探索。从客观情形看，地方教育主管部门对基础学校所进行的布局调整，是对地方社会经济发展变化尤其是人口发展变化的应对。故人们一般给予学校布局调整积极的评价，地方教育主管部门也将其视为可见的政绩。我们认为，基础学校布局调整不只是地方学校教育系统内部所进行的学校布局、教育资源的改变与重组，也不只是所谓促进基础教育均衡发展的重要举措，基础学校布局调整更是一项事关地方基础教育长远发展的战略措施，具体到农村基础学校的布局调整更是一项关系到我国基层尤其是农村长远发展的复杂系统工程。基于这种认识，我们对近些年来地方教育主管部门所进行的基础学校布局调整进行考察反思，发现当下有些地方政府教育主管部门并没有将学校布局调整视为一项神圣的工作，需要严谨科学负责任的态度加以对待，而是将学校布局调整简单化、刚性化、政绩化、随意化和短期任务化。这种状况不仅会影响地方基础教育的可持续发展，而且会影响地方经济社会、文化、人口整体的长远协调发展，或者说有可能为地方的长远发展尤其是为农村的长远发展埋下隐忧。因此，对于学校布局调整这一复杂的、战略性的系统工程，必须以科学发展观为指导，取统筹兼顾的根本方法，教育公平与教育公正的关系，处理好教育资源的固化与教育资源流动的关系，学校建设与城镇建设、新农村建设的关系，学校教育与家庭教育的关系，学校内部管理变革与基础教育行政管理改革的关系。
一、教育公平与教育公正
时下对基础学校进行的布局调整，都是以保障“教育公平”为口号，在一些地方教育主管领导的心目中，让农村孩子到乡镇或县城读书，他们就会和城市孩子一样享受优质的教育资源，这样城乡之间的教育不公平、不均衡问题就会迎刃而解。其实这是对教育公平的工具性把握，并没有深刻理解工具性的教育公平所具有的局限性。从社会公平的角度讲，“公平”强调的是衡量标准的“同一个尺度”，即用同一个尺度衡量所有的人或所有的事，或强调一视同仁，以防止对于不同的人采取不同的标准。这种“公平”取向带有明显的工具性，在这种一视同仁的“公平”游戏规则下，会出现什么样的社会效应，当事人往往不予关注。当前基础学校布局调整中的简单“教育公平”取向，由于其工具性色彩明显，因而带来的社会效应是越来越多需要正视的新问题。就农村基础学校布局调整对农村少年儿童的影响看：农村儿童、少年就近入学的权利被剥夺；农村儿童、少年流动加剧带来的安全隐忧；农村儿童、少年与父母、家人的天伦亲情受损；农村儿童、少年的心理问题加剧。从农村家庭状况看：农村家庭经济负担加剧；农村父母、长辈的心理负担加剧。从农村文化状况看：农村学校萎缩凋敝消失，“带来更为深层的乡村文化断裂和乡土认同的迷失。”[1]这将严重影响社会主义新农村建设。从城镇学校状况看，集中建设的结果使学校巨型化，造成学校管理、建设新困境。学校布局调整之后出现的种种新问题，表明工具性的“教育公平”取向带来的事情未必是“公正”的。从社会公正的角度讲，“公正”就是给每个人他（她）所应得，即强调公平的正当性、正义性，这具有明显的价值取向。当前学校布局调整中存在的“一刀切”的撤并做法，明显地存在着对农村少年儿童之所应得之思考的缺失，存在着只从行政出发思考学校布局调整的偏失。时下对于一些关系民生的商品提价都要举行听证会，遗憾地是对于学校撤并这种关系民生并影响农村文化教育能否可持续发展的大问题却没有举行听证会的报道，农民想保留学校的强烈愿望与真实想法被一些政府官员追求政绩的愿望所取代，被一些地方政府官员以减轻财政负担理由所取代。这就使农村学校布局调整表面看似公平，但农民实际并不高兴、并不满意的重要原因。要防止学校布局调整过程中出现新问题和改进已经产生的问题，学校布局调整的决策者应基于“教育公正”的价值引领，基于农村少年儿童之所应得的立场，就学校布局现状是否具有公正性、学校布局调整是否具有公正性、学校布局调整的程序是否具有公正性、学校布局调整的结果是否具有公正性等等问题进行研究反思，多征求当事人的意见，多征求农村孩子、家长和农村社区居民的意见。因此进行学校布局的调整，在坚持公平的工具尺度同时,还要坚持公正的价值尺度，“以公正促教育公平”。
二、教育资源的固化与教育资源的流动
学校布局调整的重要目标是为了促进基础教育的均衡发展，但通过什么样的布局调整来促进基础教育的均衡发展？对于这一重大问题，时下不少地方教育行政部门采取的办法是将许多农村小学乃至中学进行撤并，向乡镇和县城集中，即采用逐渐将教育资源固化在几所中心学校的做法以实现教育资源的均衡。这种将教育资源固化在几所中心学校的做法，表面看学生进入到中心学校享受到了基本一样的教育资源，但实质带来了诸如前面所指的诸多问题。其实，促进基础教育的均衡发展，重要的是要促进教育资源的流动，当教育资源流动起来了，如教师流动起来了、教育信息资源流动共享了，一些好不容易建立起来的农村小学、中学完全可以保留下来。事实上，有些地方在学校布局调整过程中，并没有采取简单撤并学校的办法，而是采用教师“走教”，或让城镇学校教师定期到农村学校支教、或建立区域内教师交流轮岗制度等方式，通过推动教育资源中的关键要素即教师资源的流动，来解决农村学校教育教学薄弱的状况，取得了很好的效果。不仅可以推动教师资源的流动、教育信息资源的流动，而且可以运用现代交通手段使学生资源流动起来，让农村学校的学生到相对较好的学校接受某些薄弱学科的教学。同时，还可以采取措施推动教育财力资源的流动，尽管相对教师资源、教育信息资源的流动，教育财力资源的流动有一定的难度，但地方政府运用适当的手段完全可以促进教育财力资源有利于基础教育均衡发展的方向流动，如对薄弱学校进行经费分配上的倾斜，如促成强校与弱校的联合办学，将薄弱学校办成强校的分校，进而推动强校资源向薄弱学校的流动。因此，通过学校的撤并进行学校布局的调整，只是促进基础教育均衡发展的策略之一，决不可将其视为唯一选项。地方教育行政主管部门在对本区域的基础学校进行调整时，需要统筹兼顾好教育资源的固化与教育资源的流动，可以将主要策略定位在“以流动促均衡”上。
三、学校建设与城镇建设、新农村建设
学校布局调整不仅涉及到地方学校拆、撤、并、迁、联、建等地方学校系统内的调整，而且涉及到地方城镇建设，并与社会主义新农村建设有着密切的关系。从城镇建设的角度看，我国农村人口的城镇化在今后一段时期仍将呈加快趋势。城镇学校建设及教育发展规划是城镇规划的必然组成部分，城镇化带来的学校布局变化和新的教育需求是学校布局调整者们必须加以长远考虑的。在农村城镇化过程中，学校的设置有着重要的作用。事实上，农村城镇化与学校的设置是一种相互依存与相互促进的关系。在学校布局调整过程中，如果不能与城镇化建设的长远规划相协调，就有可能犯当年村村办学的布局错误。因此，与农村城镇化发展趋势相适应，改变不必要的村村设学状况，将学校适度向城镇集中是有道理的。但是，社会主义新农村建设并不是简单的实现农村的城镇化，广大的农村村落和农村社区依然是农民生活的主要场所，同时由于中国农村地理环境的特殊性，尤其是广大山区地理环境的特殊性，以及我国农业生产的现实水平，决定了我国不可能将农村区域的人口进行大规模或较大规模的集中，适度分散的居住是我国农村的基本现实。因此，学校布局调整不能只考虑适应农村城镇化的发展，更要遵循我国农村居民相对分散居住的现实，处理好学校布局调整中适度集中布局与相对分散设校的关系。从社会主义新农村建设的角度考虑，在农村保留一些办学历史悠久、形成文化特色的村小、联小和中学，赋予这些学校新的内涵，比将其裁撤掉、或拆卸掉以提高所谓的办学效率更有价值。根据社会主义新农村建设的需要，可以将现有的大部分农村学校进行集约化、多功能化改造，即将农村学校建设成农村社区的中心，使农村学校成为“农村社区信息资源、人才资源汇聚的中心；对农民子女进行基础素质训练即实施素质教育的中心；职业技术、劳动技能培训中心；乡村文化的传承与创新中心；农村社区的文体娱乐中心；农村社区居民进行政治、伦理教化的中心；农村社区的服务中心。”[2]这不仅可以避免对农村基础学校进行简单撤并出现的问题，而且可以使农村学校在社会主义新农村建设中，在中国农村乡土文化的保存与创新中焕发生机。
四、学校教育与家庭教育
对基础学校布局进行调整，实质是进一步强化学校教育的作用，也就意味着家庭教育被淡化。无论从理论上分析，还是从客观上考察，在开放的信息化社会中，学校教育只是影响人的一种力量，学校教育面临越来越大的挑战。这种挑战首先是来自家庭教育的，然后是来自网络教育的。在当代社会发展中，人们越来越重视家庭教育、越来越重视学校教育中家庭力量的引入，检视农村基础学校的布局调整，其结果是将家庭教育与学校教育分割得越来越远，将孩子与家长的距离拉得越来越大。在学校农村布局调整中，农民家庭出现了两种状态，一是父母或长辈弃田、弃农随孩子进城租住在学校附近，农民家庭原本正常的生活被打破。另一种情况是父母将孩子送至学校之后则不顾，不少家长放弃教育孩子应有的责任，将对孩子进行教育的义务转嫁给学校。同时学校布局调整之后许多孩子远离家庭就读，政府只有建设大量寄宿制学校，这又给学校教育者带来八小时之外的许多负担。显然，对基础学校进行布局调整，在强化学校教育的作用时，弱化了家庭教育；在方便城镇孩子之教育的同时，给农村孩子带来了新的痛楚。当城镇孩子放学可以高高兴兴回家时，当放学之时城镇的孩子可以被父母或爷爷奶奶接走时，基础学校布局调整者们是很难看到农村孩子眼中的羡慕、期盼、无奈、失望乃至怨恨的。我们认为，对基础学校进行布局调整，必须研究学校调整之后给农村家庭带来的影响，给农村家庭教育带来的影响。现在一些地方的农村寄宿制学校增加心理辅导教育，增加生活辅导教育，试图弥补家庭教育、家庭亲情的缺失，取得了较好的效果，但是由于没有专职的心理健康教育师资编制、没有专职的生活辅导教师编制，承担农村寄宿制学校之心理辅导、生活辅导的教师大都是代课教师和临时工，因而也就缺失了持续的动力。因此，学校布局调整之后，一方面学校要特别注重与家庭的联系，要重视学生家长委员会的建设，尽可能将家庭的力量引入学校教育之中，使之成为学校教育的合力。另一方面，还要依靠农村基层组织和农村社区，加强对家长的教育，提升家长的素质，提升家长教育孩子的责任意识和进行家庭教育的水平。再一方面是要给予农村寄宿制学校以心理辅导、生活辅导教师或职员的编制支持，并逐步使农村寄宿制学校的心理辅导教师专职化、专业化。地方政府在对地方基础学校进行调整时将学校教育与家庭教育统筹兼顾起来，既考虑学校布局调整之后的学校教育，又谋划农村孩子远离父母之后的家庭教育；既思考学校教育质量的提高，又研究家庭教育的协助，这样才能真正为学生创造良好的教育环境，才能尽可能使农村孩子与城镇孩子一样，接受大致相同的教育。
五、学校内部管理变革与基础教育行政管理改革
当前，地方政府主导的基础学校布局调整带来的学校变化，不只是农村学校的大量撤并，而是城镇“巨型化”学校的出现和“巨型”班级的出现。巨型小学、中学出现的结果，使学校的教学管理、学生管理、班级管理、总务后勤管理、以及学校的安全教育、学校的文化建设等等出现了前所未有的困境。以往的小学、中学一般规模较小，或比较适中，班级规模维持在正常和较小规模的状态，因而学生之间、教师之间、师生之间、学校管理者与被管理者之间的交往、交流保持在较密切的状态，学生之间、教师之间、师生之间彼此熟悉，教育与被教育、管理与被管理比较容易达成共识，尤其是学校校长比较容易实现对学校的有效管理。学校布局调整之后出现的巨型学校，必然带来学生之间、教师之间、师生之间、学校管理者与被管理者之间交往、交流的困难，带来他们彼此了解的困难。同时，学校规模庞大之后，不只是“人流”的扩大，还带来了学校“物流”的扩大，学校“资金流”的扩大，学校“信息流”的扩大，学校对外交流的扩大，因而学校面临的不确定性也在扩大。如何对学校进行机构设计，如何对学校进行人员配置，如何对众多的学生和众多的教师进行管理，如何应对学校越来越多的不确定性，如何构建学校管理有效的预警机制，如何实现校长对学校的有效管理，如何构建和谐有序的校园，如何建设大家认同的校园文化等等一系列的问题，都需要地方教育行政管理者、尤其是学校管理者有效的化解。在学校布局调整过程中，有些地方出现了“联校办学”的形式，湖北省教育科学研究所的叶平研究员将其基本特征概括为：以乡镇中心学校（或乡镇其他相对优质学校）为核心，整合邻近地域的若干农村学校（或教学点），形成一个法人代表、多个办学实体，实现各学校之间资源重组和实质性联合，建立起一种集人、财、物、教学、评价、管理于一体的学校共同体。这种“联校办学”形式的出现，对学校管理提出了许多新问题，诸如联校与分校的关系如何处理，联校之后教师如何管理，学校文化如何建设，学校特色如何创建，联校校长管理职责、权限如何确定等等，都需要加以认真研究。当前的实际情况是，学校内部管理变革与基础教育行政管理改革都相对落后于基础学校的布局调整，基础学校内部管理习惯于以往的模式，基础教育行政实际的乡镇管理模式并没有从根本上发生变化，基础教育行政管理与学校布局调整后的学校管理之间还没有形成良好的协调关系，学校依然没有自主权，学校形式上是独立的法人，实质依然是基础教育行政管理的附属机构；基础教育行政管理部门依然热衷于对学校的直接控制，为基础学校发展服务的机制还没有真正形成。可以这样讲，如果基础学校布局调整不对学校内部管理变革与基础教育行政管理改革进行统筹，不能统筹兼顾好调整学校与未调整学校之间的利益关系，不能处理好基础教育行政管理与基础学校之间的关系，要想通过基础学校的布局调整实现基础教育的均衡发展将会是非常困难的。因此，在对地方基础学校进行布局调整时，必须对学校变化后的内部管理与基础教育行政管理改革进行统筹，弱化基础教育行政管理对基础学校过多的直接控制，使基础教育行政管理部门真正成为服务学校的机构，使学校真正拥有独立的法人地位，能够自主办学，能够进行学校管理创新、教育教学改革创新。
参考文献：
[1]万明钢.以促进教育公平和教育均衡发展的名义—我国农村“撤点并校”带来的隐忧[J].教育科学研究, 2009(10):20.
[2]程斯辉.把农村学校建设成为农村社区的中心[J].教育理论与实践,2006(6):29-30.
（文见《教育发展研究》2010年第2期，发表时有所修改和调整。）