2020年我国教育经费投入强度需求预测及实施方案构想发布者：上海市教育科学研究院 日期：2010-10-19 12:17:00 人气：
2020年我国教育经费投入强度需求预测及实施方案构想
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| 年份 | 全社会教育总投入 （亿元） | 总投入占当年GDP比例（%） | 其中：财政性投入比例（%） | 其中：社会及私人投入比例（%） | 财政性投入/ 社会及私人投入 |
| 1978 | 94.2 | 2.6 | 2.6 | m | m |
| 1980 | 145.5 | 3.2 | 3.0 | 0.2 | 93 : 7 |
| 1990 | 659.4 | 3.5 | 3.0 | 0.5 | 85 : 15 |
| 2000 | 3849.1 | 3.9 | 2.6 | 1.3 | 67 : 33 |
| 2005 | 8418.8 | 4.6 | 2.8 | 1.8 | 61 : 39 |
| 2007 | 12148.1 | 4.7 | 3.2 | 1.5 | 68 : 32 |
资料来源：相关年份《中国统计年鉴》；相关年份《中国教育经费统计年鉴》。
三十年来，我国教育经费虽然有了快速增长，但与世界中、上等收入国家相比，我国人均教育经费的绝对值和教育总投入占GDP比重的相对值都较低，教育经费短缺依然是教育事业发展的主要 “瓶颈”。难以满足国家和广大人民群众对教育规模发展与教育质量的期望。
2007年我国人均教育经费只有919元人民币，相当于131美元，远低于2006年世界各国人均教育经费400美元的平均水平，更远低于OECD国家人均教育总经费1800美元的平均水平。从各级教育生均经费绝对值看， 2007年我国小学和初中的生均经费分别为2752元和3487元，按汇率计算，仅为2003年OECD国家平均水平的十分之一；2007年我国普通高等学校生均经费为16320元，按汇率计算，仅相当于2003年OECD国家平均水平的四分之一。
2007年我国全社会教育总投入相当于GDP的4.7%，不仅分别低于2003年OECD国家和世界中等偏上收入国家5.9%和5.7%的平均水平；更远低于重视人力资源开发的美国（7.5%）、韩国（7.5%）、以色列（8.5%）等先进国家，以及马来西亚（8.1%）、泰国（6.8%）等新型发展中国家的水平。从公共教育经费看，2007年我国财政性教育投入占GDP的比例为3.2%，低于2003年世界各国公共教育投入占GDP4.4%的平均水平，更远低于OECD国家5.2%的平均水平。
生均教育经费指数是指各级教育生均经费与当年人均GDP的比值，以人均GDP为1计算。2007年我国小学、初中生均经费指数分别为0.14和0.18，比2003年OECD国家0.20和0.23的平均水平分别低1/3和1/4。
全社会固定资产年度总投入俗称硬投入，全社会教育年度总投入俗称软投入，两者的倍率是国际上衡量一个国家人力资本与物质资本投入是否协调发展的一项重要指标。国际经验表明，硬投入和软投入的倍率过高，将会造成人力资源开发滞后于经济、社会发展的需求，导致生产技术设备利用率、劳动生产率和固定资产投入产出比的下降。与世界多数国家相比，目前我国固定资产投入与教育投入的倍率严重偏高。世界上大多数国家该倍率在4∶1~6∶1之间。我国在上世纪八十年代和九十年代初这一倍率为6~7:1，已经偏高；而最近十多年来，全社会固定资产投资占GDP的比重急剧上升，而教育总投入占GDP比重的上升速度却相对滞后，结果导致2007年全国固定资产投资与教育投入的倍率上升为11:1。
| 年份 | 全社会固定资产投资 | 全社会教育总投入 | 固定资产投资对教育总投入的倍率 | ||
| 绝对值（亿元） | 占GDP的比例（%） | 绝对值（亿元） | 占GDP的比例（%） | ||
| 1980 | 911 | 20.0 | 145.5 | 3.2 | 6倍 |
| 1990 | 4449 | 23.8 | 659.4 | 3.5 | 7倍 |
| 2000 | 32918 | 33.2 | 3849.1 | 3.9 | 9倍 |
| 2005 | 88774 | 48.4 | 8148.9 | 4.6 | 10倍 |
| 2007 | 137324 | 53.3 | 12148.1 | 4.7 | 11倍 |
资料来源：相关年份《中国统计年鉴》。
对2020年我国教育经费总需求进行预测，可以通过国际比较，参考比较重视人力资源开发的先进国家教育总投入占GDP的比例，以及各级教育生均经费的相对指数来进行测算。我国是发展中国家，要在人均教育经费的绝对值上与发达国家进行攀比是不现实的，但是要求全社会教育投入占GDP的比例和生均教育经费指数等相对指标接近比较重视人力资源开发的先进国家，应是可能也必须做到的。只有这样才能真正体现在国民收入分配中将教育放在优先发展的战略地位的承诺。
（1）学前教育经费投入总需求测算
按2003年OECD国家生均教育经费指数0.18测算，按3-5岁幼儿毛入园率75%计算，2020年我国4000万人的学前教育规模需要相当于占全国GDP总量0.5%的经费投入，需新增加0.3个百分点。
（2）义务教育经费总需求测算
2007-2020年期间，我国九年义务教育学龄人口基本稳定，我们分别运用三种方法对2020年的经费需求进行了测算：
测算方法1：按国际可比的生均经费指数测算
2007年我国义务教育阶段教育经费的总投入为5034亿元，仅相当于全国当年GDP（257306亿元）的1.95%，远低于发达国家2.9%和中等偏上收入国家2.5%的平均水平。按2003年OECD国家小学生均经费指数0.20和初中生均经费指数0.23测算，我国2020年义务教育经费的总需求为GDP的2.5个百分点（测算公式参照学前教育）。与目前相比，需新增加相当于占GDP0.55个百分点的投入。
测算方法2：省域内城乡义务教育均衡拨款的经费总量需求测算
推进各地区城乡义务教育一体化和统一生均拨款标准，是国家确定的基本政策。经测算，如要在省域内将县镇、农村学校的义务教育生均拨款提高到城市学校的平均水平，2007年的经费缺口为1789亿元，需追加相当于当年全国GDP0.6个百分点的投入；加上目前占GDP1.95个百分点的基数，合计的经费总需求约为GDP的2.55个百分点。
测算方法3：小学、初中教师津补贴和农村学校公用经费缺口测算
根据《义务教育法》的相关规定，全国小学、初中教师收入应与本地公务员平均水平相当。按年人均1.2万元（每月1千元）的标准增加教师津补贴，全国1000万小学、初中教师需增加义务教育人员经费1200亿元；再加上县镇、农村公用经费缺口500亿元和寄宿制学生生活补贴缺口100亿元，合计相当于当年全国GDP的0.6个百分点。
由上述可见，三种测算方法得出了大致相同的结果：即2020年义务教育经费的总需求为GDP的2.5个百分点左右，需新增0.5个百分点。
（3）高中阶段教育经费总需求测算
2007年，我国高中阶段教育的总投入相当于GDP的0.9个百分点，其中全国中等职业教育总投入仅为全国教育总投入的7%，明显偏低。2020年，全国中等职业教育在校生规模将比2007年增加300万人，要做到基本免收学费，进一步改善办学条件，并加强实习、实训教学环节，合计需增加相当于0.3个百分点GDP的经费投入。此外，2007年全国有17个省、区的普通高中生均经费在4000元左右，仅为京、津、沪、浙四省、市平均水平的三分之一，难以保证教育计划的全面实施，经测算，需增加相当于全国GDP0.1个百分点的增量经费。因此，考虑到今后一个阶段规模扩大和质量提升两方面工作需增加的成本，弥补0.4个百分点的缺口后，2020年，高中阶段教育经费的总需求约为GDP的1.3个百分点，需新增0.4个百分点。
（4）高等教育经费总需求测算
2007年全国高等教育总经费占当年GDP的1.46%，预计2020年全国高等教育总规模（3550万人）将比2007年（2700万人）增长31.5%，需追加0.45个百分点GDP的高教经费；此外，2007年中、西部地区高等学校生均经费仅为东部地区平均水平的60%，为缩小地区经费差距、提高教育质量，也需要增加相当于GDP总量0.15个百分点的经费投入。两者合计为0.6个百分点。因此，2020年的高等教育经费总需求约为GDP的2.1个百分点，需新增0.6个百分点。
（5）加强学习型社会建设，要大力发展新农村文化技术培训，城市社区教育和覆盖全国的远程教育网络，每年至少需要有相当于GDP0.3个百分点的投入。
（6）各级教育行政管理机关和其他教育事业单位，至少也需要相当于GDP0.3个百分点的运行经费。
从以上六个方面的经费测算可以发现，为了实现2020年的教育战略目标，需要在2007年全社会教育总投入达到GDP4.7%的基础上，再增加2.3个百分点的教育投入，即达到全国GDP的7%左右。否则，就要对未来教育发展目标作出重大调整。
| 教育类别 | 2007年经费投（亿元） | 2007年经费占GDP比例（%） | 其中：财政性投入比例 | 2020年经费总需求占GDP比例（%） | 其中：财政性经费投入比例（%） |
| 学前教育* | 157（500） | 0.06（0.20） | 0.04 | 0.50 | 0.30 |
| 义务教育阶段 | 5038 | 1.95 | 1.73 | 2.50 | 2.20 |
| 普通高中 | 1394 | 0.54 | 0.30 | 0.60 | 0.30 |
| 中等职业教育 | 852 | 0.33 | 0.20 | 0.70 | 0.40 |
| 高等教育 | 3762 | 1.46 | 0.64 | 2.10 | 0.90 |
| 教育行政、事业单位 | 651 | 0.26 | 0.20 | 0.30 | 0.20 |
| 其他 | 294 | 0.12 | 0.11 | 0.30 | 0.20 |
| 合计 | 12148 | 4.72 | 3.22 | 7.00 | 4.50 |
资料来源：《中国统计年鉴2008》；相关年份《中国教育经费统计年鉴》。
注：2007年学前教育经费投入数，仅为教育部门和其他部门办的有事业费拨款的公立幼儿园汇总数据；括号内的数据为各种类型学前教育机构当年经费支出加总的估计数。
根据上述测算，我国全社会教育总投入需占GDP的7%，只有占GDP7%的教育投入，才能保障我国教育事业在2020年完成扩大规模、提高普及水平、推进均衡发展等三大任务。没有占GDP7%的全社会教育总投入作为基础物质保证，将难以达成我国在2020年左右基本实现教育现代化的战略目标。
世界绝大多数国家的教育经费来源都分为两大部分：一是由纳税人（企业和公民个人）纳税形成的公共财政经费，二是由企业、社会捐资投资、家庭个人交纳学费和学校服务性收入所形成的多渠道教育投入。而就不同类型的国家来说，其教育总投入的强度和公共财政所占的比例有较大差异：
一类是以西欧、北欧为代表的高税负高福利型（财政税收占GDP的40-50%）发达国家，政府承担90%左右的教育经费，社会和私人投入很少，教育总投入占GDP的比例大多为5-6%，远低于美国和韩国教育总投入占GDP7.2%的水平。在有限保证基础教育经费的前提下，这些国家高等教育经费只占GDP的1.1-1.3%，显著低于美国和韩国高等教育经费分别占GDP2.9%和2.6%的强度，在一定程度上影响了这些国家人才和知识经济的综合竞争力。
第二类是以美国为代表的中等税负型（财政税收占GDP的30%左右）发达国家，公立教育和私人教育均相当发达，能充分满足不同阶层居民多样化的教育选择需求。教育经费以财政拨款为主，但社会、私人教育投入也占相当大的比例。以美国2003年为例，公共财政教育投入为GDP的5.7%，社会、私人教育投入为GDP的1.8%，两个渠道的教育总投入合计达到GDP的7.5%，高出西欧平均水平2个百分点左右。美国高等教育总投入中，学费、捐赠和社会服务收入占一半以上；同时在义务教育阶段还有10%左右的私立高品质中小学，每年吸纳的私人家庭学费高达600亿美元以上。
第三类是以韩国为代表的经济、教育赶超型新兴国家。韩国2003年公共财政教育投入为GDP的4.6%，私人教育投入为2.9%，全部教育总投入高达GDP的7.5%。韩国早在人均GDP只有3000美元的八十年代后期，教育总投入就达到了GDP的6.9%，其中政府投入和社会、私人投入分别占3.5%和3.4%，是新兴发展国家最大限度调动民间教育资源的典范，最早实现了高中阶段教育和高等教育的全面普及，既极大地增强了综合国力又满足了老百姓的多元需求；随着经济发展水平的提高和国家财力的增强，韩国在新世纪又逐步扩大了政府公共投入的比例，将社会、私人负担的教育经费比例由早期的五五开调整为六四开。
就我国的国情来看，难以采用第一类高税负高福利国家的教育经费来源结构的单轨模式，应更多的借鉴美国和韩国教育经费结构的双轨模式。
（1）低、中、高三种方案的设想与可行性分析
2008年我国财政性教育经费占GDP的比例达到了3.5%，比前几年有了较大提高，但仍远低于目前世界各国公共教育经费占GDP4.4%的平均水平。
党中央、国务院领导对进一步加大财政性教育投入的问题一直十分关心。据悉，本届政府已下决心在2012年任期届满时，实现1993年《中国教育改革和发展纲要》提出的“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到百分之四”的目标。在实现这一目标后，2020年应进一步提高到什么样的水平呢？对于这个问题，需要通过2020年国家经济发展水平和软硬投资合理比例的预测分析，然后提出2020年财政性教育投入占GDP比例的合适目标。
在对上述问题的相关研究中，我们做出了2020年财政性教育经费占GDP4%、4.5%和5%（即低、中、高）三个方案的假设。由于国家和广大人民群众对2020年教育事业的规模和质量提出了进一步发展和提高的需求，财政性教育经费投入保持在2012年GDP4%水平上的零增量低方案，肯定是不可行的；2020年达到5%的高方案当然是最理想的，但由于今后相当长一段时期内，我国财政仍将处于供给约束型的紧张状态，所以实现的难度会比较大。
我们对2008年国家财政支出的三大板块进行了分析：第一板块是政府公共服务支出（包括政府行政管理、外交、国防、公共安全和债务支出），占全部财政支出的29.2%；第二板块是社会民生支出（包括教育、科技、文化、卫生、就业与社会保障、环境保护、城乡事务与救灾等）占45.2%；第三板块是用于经济发展和设施建设的支出（包括农业、林业、水利、工业贸易发展和交通与城乡基础设施等）占25.6%。
据了解，上述三大板块的财政支出都呈紧张状态，但从结构比例上看，今后国家应适当压缩政府公共服务支出和用于经济发展及基础设施支出两个板块的比例，扩大用于社会民生服务支出板块的比例，为加大对教育、卫生、社保三大民生支出腾出空间。假设经过支出结构调整后，第二板块占全部财政支出的比例由45.2%上升为50%的话，以上几方面合计能扩大的比例也只有4.8个百分点。由于全国卫生公共经费和社会保障及就业经费长期以来在财政支出中比例严重偏低（分别只有教育公共支出的1/4和3/5），亟待提高，因此，即使实现了用于民生的财政支出4.8个百分点的比例增量，也不可能有较大比例切给教育，这就在一定程度上挤压了公共教育经费在财政预决算构成比例的增长空间，也给实现财政性教育经费占GDP5%的高方案带来了困难。因此，我们认为在2020年国家财政性教育经费占GDP4.5%的中方案（即达到目前世界各国4.4-4.5%的平均水平）是相对比较可行的一种选择。
（2）2020年我国财政性教育经费提高至占GDP4.5%的可行性分析
通过十多年来的公共财政体制改革，我国财政收支占GDP的比例由1994年的12%左右提高到2007年的20%；同时，财政预算向社会事业倾斜，使我国财政性教育经费占GDP的比例由1994年的2.4%提高到了2008年的3.5%，增加了1.1个百分点。随着未来预算内外收入的并轨，预计我国财政收支将会逐步提高到GDP的25%以上，只要财政性教育经费（含教育费附加）占到财政总支出的18%，则2020年公共教育经费达到GDP的4.5%以上就是可以实现的。
——鼓励社会力量办学，调动民间财力支持教育，是我国教育发展改革的重要方针。在我国各级教育规模大发展的不同历史阶段，社会和私人投入都起了巨大作用：
在1986-1992年我国提高农村义务教育普及率的最艰难阶段，党和国家发动县镇、农村各行各业和农民捐、集资办学，共筹集资金1200亿元，与同期政府投入农村小学、初中的教育财政事业拨款总额相等，为之后在全国农村基本普及九年义务教育，培养出数以亿计的具有初中及以上文化程度的基础劳动力起到了奠基和保障作用。
——在上世纪80年代-90年代中期大力发展中等职业教育的过程中，中专、技校办学费用的80%是由行业、企业承担的。1990年的统计显示，部门、行业、企业的中专、技校办学费用，相当于同年全国教育总经费的7%，但目前已急剧下降至0.4%。随着我国企业经济实力的增强和对人才、科技进步的重视，这方面的潜力是很大的。
——在1996-2007年普通高中规模大发展的12年中，财政性教育经费只占45-50%，一半左右都是由家长（通过学费、择校费、赞助费等方式）提供的私人教育投入。
——在1999-2007年普通高等教育大扩招的9年中，普通高校学生缴纳的学费占学校事业性经费的40%左右，政府财政性投入平均为43%左右，其他为学校自筹的事业收入和社会捐赠收入。
——在实行了义务教育免费和中等职业教育学费补助以后，2007年社会和私人等多渠道非财政性教育经费仍然达到了GDP的1.5百分点，比1980年增加了1.3个百分点。
我国将长期处于社会主义初级阶段，经济发展水平决定了国家财政供给能力今后仍然处于紧张状况，因此必须继续实行政府办学与社会办学并举、公共财政投入和通过企业、社会和私人多渠道筹集教育经费两条腿走路的方针。我们认为，只要继续大力发展各级民办教育，并划出一定比例的公立学校委托企业、社会团体、高等学校承办，转制为可供人民群众选择的自收自支（或准自收自支）的教育机构，辅之以适度调整办学成本较高、私人回报率也较高的部分学校和专业的学费标准，那么到2020年多渠道教育经费提高到相当于GDP2.5个百分点（比2007年提高0.8个百分点），是可能做到的。
——2020年全国4000万学前教育规模的经费总需求为GDP的0.5%，其中公共财政可承担2/3，即相当于GDP的0.3%。
鉴于城市居民收入水平较高、独生子女较多，家庭经济承受能力较强，建议公办幼儿园、民办幼儿园均由政府承担50%的标准成本。县镇、农村幼儿园教师的人员工资部分由政府为主承担，占总成本1/3的公用经费由家长承担或社区、村委会提供少量补贴。
——2020年义务教育阶段的经费总需求为GDP的2.5%，其中非财政性经费为GDP的0.3%。
建议容纳90%以上规模的普通公立初中、小学，由财政全额负担；另外，适度发展小班化、精品、特色的民办学校，并对部分大学附设的实验学校和优质品牌公立学校实施自收自支的事业单位改革，实行准成本收费，满足少部分高收入阶层、精英白领阶层和独生子女家庭择校的需求。这样的安排预计可以筹集相当于GDP0.3%的私人教育投入。
——2020年，普通高中2400万人教育规模的经费总需求约为GDP的0.6%，其中公共财政承担一半，即相当于GDP的0.3%。
具体的办学与投入体制构想如下：（1）一般普通高中容纳60%的学生规模，按生均成本的40%收取学费，并为其中1/5的困难家庭学生提供免费奖这金，合计需由政府提供相当于GDP0.27%的财政性经费。（2）将民办高中、混合型转制高中（大学附中、实验高中和自收自支模式运作的公办转制高中）的学生规模扩大到40%左右，按高于一般高中20-30%的生均成本标准收取学费；同时，由政府和学校为其中10%的困难家庭学生提供全额免除学费的奖学金。估计需由政府提供相当于GDP0.03%的财政资助。
——2020年中等职业教育2300万在校生规模的经费总需求约为GDP的0.7%，其中政府须承担60%左右的经费投入，即相当于GDP的0.4%。
具体的制度安排作如下设想：政府举办的职业高中主要面向第三产业和一、二产业的服务型岗位，由政府提供80%左右的办学经费，其他由企业经费和学费加以补充；中专、技工学校主要由行业、企业承办，由政府分别给予1/2和1/3的经费补贴；民办中等职业学校办学经费由学费、企业资助和政府补贴三方面筹集。
——2020年高等学校办学经费的总需求为GDP的2.1%，其中可由政府承担0.9个百分点，企业投入和学费各为0.5个百分点，还有0.2个百分点由学校通过科研、培训、社会服务进行筹集。
建议将全国高等学校的办学类型结构调整为：政府直接举办的学校占60%，行业、企业举办的占20%（主要是行业性强的本专科院校），民办高校和独立学院占20%。高等学校财政性和非财政性经费来源结构与当前状况相近。
以上是我们对实现2020年教育发展战略目标的投入保障条件和经费投入需求的初步研究和预测，希望引起教育界同行的关注、讨论和批评。
主要参考文献：
1.中国教育改革和发展纲要[M].1993-2-26发布.
2.中共中央关于高等教育改革体制改革决定[M].1985.5.
3.中国教育与人力资源问题报告课题组.从人口大国迈向人力资源强国[M].北京：高等教育出版社,2003.
4.胡瑞文.2020年我国基本实现现代化的展望[N].中国教育报，2009-01-17.
5.胡瑞文.推进我国教育公平与质量提升的教育经费缺口分析[N].学习时报，2007-10-29.
6.历年中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社.
7.历年中国教育经费统计年鉴[M].北京：中国统计出版社.
8.OECD组织各国教育概况2006.Education at a Glance OECD Indicators-2006.
（文见《教育发展研究》2010年第1期，发表时有所修改和调整。）
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