以质图强：21世纪中国教育发展的战略选择
谈松华 高书国/中国教育发展战略学会
经过改革开放30年全党和全国人民的共同努力，中国实现了从人口大国向人力资源大国的历史性转变，为全面建设小康社会、为世界教育发展和人力资源开发做出重要贡献。面向现代化、面向世界、面向未来，我国教育与人力资源开发正站在一个新的历史起点上，处在从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国转变的关键时期。要转变以规模增长、扩大教育机会为主的发展理念、发展思路和发展模式，确立和实施以提高教育质量、人才培养质量和国民素质为核心的新的发展战略。
有量乃大，有质方强。“以质图强”的核心是要坚持教育的科学发展，全面提高教育发展水平和教育质量；基本特征是实现从以量求大，到以质图强的战略迈进；基本目标是不断提高全民族特别是劳动者的整体素质，增强国家的综合实力和竞争能力，实现从教育大国向教育强国的转变。这是中国21世纪教育改革与发展的战略转型。
一、实施“以质图强”战略的必要性和紧迫性
（一）实施“以质图强”战略是全面建设小康社会进入新阶段，化解人口素质瓶颈的必然选择
全面小康社会建设进入关键时期。2008年，全国人均GDP达到3200美元，人均正从GDP3000美元向6000美元过渡，预计2020年将达到6000-7000美元。按照世界银行的划分标准，中国已经由低收入国家跃升至世界中等偏下收入国家行列。按照3000美元标准，实现程度已经达到106%。全面建设小康社会进入中后期阶段1。同时，据国家统计局公布的我国农村全面建设小康社会监测结果表明，2007年，我国农村全面建设小康社会实现程度达到42.1%，比上年提高7.2个百分点。这标志着我国农村全面小康社会建设已走完了2/5的进程，并进入了全面小康社会建设的中期阶段2。但是必须指出，农村人口平均受教育年限不到8年，仅相当于初中二年级的水平，平均受教育年限指标的全面小康实现程度为18.8%。2005年我国城市与农村人口人均受教育年限分别为9.72年和7.28年，相差2.44年。 人口发展质量的“二元结构”直接影响农村发展和全面小康社会建设3。
（二）实施“以质图强”战略是实现从人力资源大国向人力资源强国转变的必然选择
实施“以质图强”战略是中国教育与人力资源开发新阶段性的战略选择。胡锦涛总书记深刻指出：“世界范围的综合国力竞争，归根到底是人才特别是创新人才的竞争。谁能够培养、吸引、凝聚、用好人才特别是创新型人才，谁就抓住了在激烈的国际竞争中掌握战略主动、实现发展目标的第一资源。”4温家宝总理强调：“当今世界，人力资源成为推动经济社会发展的战略性资源，人才培养和储备成为各国参与国际竞争、占据制高点的重要手段。教育振兴直接关系国民素质的提高和国家振兴，只有一流的教育，才有一流的人才，一流的国家实力，才能建设一流国家。教育兴国、教育立国、教育强国都是国家意志。”党和国家领导人提出的培养创新性人才、建设一流教育、培养一流人才的任务，突出强调了教育培养人才的质量，这是新的历史阶段教育工作的战略性任务，也是建设人力资源强国的关键所在。经过30多年教育事业的持续快速发展，正在进入从数量扩张为主转向质量提升为主的阶段，只有实现这个转变，教育事业才能实现科学发展，才能适应全面建设小康社会的新要求。
（三）实施“以质图强”战略是应对国际教育挑战与竞争的必然选择
进入21世纪，国家综合实力的竞争越来越集中地体现为教育的竞争。教育竞争的核心是教育质量的竞争，人才竞争的核心是人才质量的竞争。质量始终是教育发展一个核心主题。2005年《世界全民教育监测报告》主题是“必须提高教育质量”，指出：“质量是教育的核心。” 2006年，英国高等教育委员会发布《2006-2011年战略规划》，以追求卓越为核心，确定了未来一个时期英国高等教育发展的六大战略目标：（1）追求教与学的卓越；（2）扩大参与和机会公平；（3）提升研究卓越水平；（4）扩大高等教育对于社会经济的贡献；（5）举办高质量的高等教育；（6）保证卓越。英国的教育政策表明，只有教育的强大，才能赢得经济的强大；现时的教育价值取向应该是为大多数学生提供优质教育。5
日本从上世纪80年代以来，将保障和提高义务教育质量作为国家战略。日本中央教育审议会以提高义务教育质量为核心发布了2005年咨询报告《创造新时代的义务教育》，并明确将“保障和提高义务教育质量”作为国家战略，强调“必须以形成世界上最高水平的教育为目标，将提高为培养人才奠定基础的义务教育质量，作为国家发展战略的重要组成部分。”62008年7月出台《教育振兴基本计划》提出日本教育未来10年的发展目标是：争取在义务教育阶段培养所有学生在社会独立生存的基本能力，提高公共教育质量，树立社会信任感，以全社会力量共同培养教育下一代。在高等教育阶段要实现培养杰出人才的目标，培养主持社会活动、推动社会发展、领导国际潮流的领袖人才。7
二、中国教育与人力资源开发的阶段性特征
2020年前中国教育与人力资源开发的总体趋势是：从规模扩张、数量供给为主向提高教育质量和教育发展水平为主转变；从教育大国向教育强国、人力资源大国向人力资源强国转变。“要实现建设人力资源强国的目标，首先要按照科学发展观的要求，以提高教育质量为核心，统筹好教育发展的规模、质量、结构、效益。”8现阶段中国教育和发展呈现以下四个方面的阶段性特征：
（一） 教育与人力资源开发进入中层次阶段9
世纪之交，中国教育实现了跨越发展，人力资源开发从以义务教育为主要动力的初级开发向以普及高中阶段教育和推进高等教育大众化为主要动力的中等层次转变。我国人力资源开发水平与发达国家依然存在较大差距。人力资源增量迅速与存量不足的矛盾同时并存，新增劳动力和现有劳动力的人力资源开发的双重任务十分繁重。
（二） 教育发展重点从量的扩张向质的提升转型
中国从供给约束型教育发展，进入到需求导向型教育发展阶段。从供求关系上讲，我国义务教育数量供给相对富余，学前教育供求关系紧张，普通高中教育和高等教育供求矛盾突出，特大城市中等职业教育供大于求，继续教育和终身教育成为新的增长点。有学上的矛盾得到相当程度的缓解，上好学的矛盾日益突出。目前，政府和学校对于从规模型教育向质量型教育转变的思想准备、政策准备和资源准备不足，任务十分艰巨。
（三） 教育改革的价值取向和战略重点转变
伴随中国教育发展模式的变化，教育改革正在从扩大教育机会、解决资源不足问题为主要导向的“资源吸纳型”改革，向满足全面小康社会和人力资源强国建设需要的“质量导向型”改革转变。人民群众对于高水平、高质量的教育需求日益旺盛，企业对于应用型人才的需要难以满足，国家综合实力对于一流大学建设的要求更加迫切。学校强烈呼吁教育行政部门要简政放权，建立现代学校制度。教育改革的内部压力和外部压力同时并存。
（四） 中国发展模式开始进入成熟时期
在教育与人力资源开发模式创新上，中国从学习借鉴、实践创新向中国特色的教育发展模式创新和理论创新转变。中国特色社会主义教育与人力资源开发的实践更加丰富，战略思想、政策框架和理论体系将更加完善。中国教育改革和发展模式日趋成熟。发展中国家将中国作为学习的样板，发达国家意识到中国模式的生命力及其挑战。中国模式将对世界教育与人力资源开发做出重要贡献。
根据中国教育发展的阶段性特征，中国教育发展战略学会建议：未来我国教育发展要从以扩大教育机会为主、实施“以量谋大”战略，实现从人口大国向人力资源大国转变的发展阶段，进入到以增强人力资源竞争力为核心，实施“以质图强”战略，谋求建设教育强国和人力资源强国的新阶段，要将“以质图强”作为未来一个时期中国教育发展的战略选择。2020年前教育改革和发展的指导方针可以确定为：优先发展，促进公平，改革创新，以质图强。
三、实施“以质图强”战略的基本内涵
（一）“以质图强”的基本内涵
教育的首要任务是要解决培养什么人和怎样培养人的问题。要坚持以人为本，以质图强，就是要以人的发展为核心，一是追求有质量的教育发展，全面提高教育质量，提高教育适应经济社会的能力，实现发展理念和发展模式的转型，促进并实现教育的科学发展，二是追求人的高质量的全面发展，全面提高人才培养质量。在提高教育质量和人力资源开发质量的基础上，全面提升全民族的思想道德素质和科学文化素质，建设人力资源强国。
实施“以质图强”战略的价值取向体现在两个转变：一是教育发展重点从以关注规模增长和教育机会供给为重点,向更加关注教育质量和人的培养质量转变。。”二是在教育质量上,在重视国家统一的质量标准的同时,更加关注特色、优质和多样化学校的建设，建立统一与多元结合，多样化与个性化相统一的教育发展模式。
实施“以质图强”战略，要更加关注教育活动中主体的地位、主体的作用和主体的发展。什么是教育的主体？学校是教育的主体，教师是学校的主体，学生是学习的主体。从另一个方面讲，学校是教育的细胞，学生是学校的细胞，国民是国家的细胞。只有“激活每一个细胞，充分调动教育主体的能动性，才能建设高质量的教育。”10要激发学校办学活力，调动教师教书育人积极性，引导学生自主学习、生动活泼地个性发展。只有每一个国民充满自信，国家才能自信地迈向未来；只有每一个公民都成为学习者，国家才能成为学习型国家；只有每一个国民都富有知识，国家才能成为知识型国家。
（二）“以质图强”的培养目标设计
要以党的教育方针为指导，以提高教育质量、人的培养质量特别是创新性人才培养质量为核心，制定适应21世纪国际竞争、国家发展和人民幸福需要的人的培养目标。我们建议将培养目标确定为：要让所有人学有所教、学有所成，具备适应现代社会的学习能力、生存能力、合作能力和创新能力，成为具有优秀品德、开放胸怀和社会责任的学习型公民，为建设一个富强、民主、文明和谐的国家做出贡献。
——学习能力。①基础学习能力：每个公民都经过有质量的学习，具备读写和计算的应用能力。②终身学习能力：培养具有终身学习的能力，成为一个终身学习者，为成功进入社会、能力竞争和终身发展奠定基础；③运用信息能力：具有能够利于数字技术、通讯工具或网络，获取、整理、综合和评价信息的能力。
——生存能力。①承担责任：敢于和善于承担个人或共同责任。②生存能力：认识自身的潜能和未来生活的美好前景，发展适应工业化时代、知识型社会的生活技能和生产技能。③就业能力：适应社会需要和个人兴趣特点的职业选择能力。
——合作能力。①沟通的能力：通过说与写等有效沟通方式，表达自己的思路和思想，建立一个具有自信精神、开放意识、包容胸怀和合作能力。②团队合作能力：具有包容性、灵活性，学习协商与妥协，能够与不同的团队共同开展有效的学习、协作与合作。③国际理解能力：培养尊重传统文化的态度，善于吸纳国际文化的精神，具有国际理解和跨文化交流能力。
——创新能力。①思考能力：培养学生的思考、判断、批判能力。②实践能力：要具备解决问题的能力，③创新能力：培养学生的想象力、创造力。
四、实施“以质图强”战略的重大政策建议
实施“以质图强”战略的 关键，在于人才培养模式和人才培养体制的改革。教育从结构来看是一个多层次、多层级的系统，从教育质量来看，它涉及发展战略、教育目标、课程体系、教育内容、教育管理、教育评价等诸多方面。特别是从三个方面抓好教育质量工作：既要重视对提高教育质量的投入，又要重视对投入绩效的评价；既要重视教育教学的过程，也要加强教育质量的管理；既要重视教育产出量的评价，更要重视对于人才培养质量测量。
（一）建立全国统一的义务教育质量基本标准和各级各类教育指导性要求
国家统一的教育基本标准包括办学条件基本标准和教育质量基本标准、职业教育人才培养质量指导性要求、高等教育质量标准指导性要求。根据人才培养的质量标准，建立起多样化、发展性、动态的质量保证体系。“一个重要方面就是全面考虑教育质量的主体性与对象性,既尊重主体的差异性，发挥主体的能动性;又要坚持质量标准的制约，对受教育者有一个统一的满足社会需求的 规定标准和客观要求。”11我们建议，要深入贯彻落实党的教育方针，并结合经济全球化背景下全面建设小康社会特点和人力资源强国建设的需要，系统研究和制定各级各类教育的培养目标和质量目标体系。这种培养目标要体现现代社会经济活动、结构调整和企业发展的要求，要力求满足社会发展和人的发展对于教育多样化需求。按照人的成长规划，以能力培养为核心，以从生存能力、学习能力、合作能力和创新能力四个方面为主要内容，由低到高地设计青少年培养目标序列。
（二）转变传统的规划和政策价值导向，建立以提高质量为核心的教育政策体系
转变以规模迅速为核心的教育规划模式，重视从提高教育质量角度理解教育资源配置和分配。转变以谋求教育规模发展的政策体系，以鼓励外延发展为核心的政策体系，转变为以质量为核心的教育政策体系。要从教育标准、教育体制、教育制度、资源配置和投资导向等方面建立以提高教育质量为核心的政策体系。通过提高教育质量，提高全体国民的整体素质，进而提升国民竞争力、企业竞争力和提升国家竞争力。积极鼓励学校进行教学组织形式改革，降低生师比。中小学逐步实行小班化教学。
（三）持续增加对教育质量的投入，为从根本上转变教育发展方式提供财政动力
与教育规模增长一样，提高教育质量是需要经费投入的，而且需要更多的教育经费投入。科学合理地分配教育资源，为提高教育质量提供基础条件。要在兼顾教育规模增长的同时，将教育资源特别是教育资金更多地投向教育质量，教育规模发展更加关注学前教育、高中阶段教育和终身教育。将九年义务教育和高等教育发展的战略重点转移到以提高教育质量为核心的方向上来，并在教育财政投入上予以保障，为从根本上转变教育发展方式提供强有力的财政支撑。现阶段，教育质量投入的重点是：（1）增加现代化教堂设备投入，为提高教育教学质量提供必要物质条件；（2）增加教育信息化平台建设投入，建立和完善教育质量公共资源服务平台；（3）建立和完善教师工资增长的保障机制，为持续调动教师工作积极性、提高教育质量提供持久动力。
（四）完善政府、社会和学校共同参与的教育质量评价体系，建立教育质量问责制度
以教育质量作为教育发展的优先考虑，以教育质量作为评价学校、教师和学生的核心指标。正确处理政府、学校和社会的关系，充分发挥学校在提高教育质量中的中心地位和核心作用。国际教育质量保证的实践表明,社会力量的参与提高和保障教育质量的重要手段。加强教育质量中介评估组织建设，培育相对独立的教育评估机构和机制。加大企业对于教育质量的评价权重，充分发挥以毕业生就业为主要导向的市场性教育质量评价积极作用。动员社会广泛参与学校工作，为学生参与社会实践提供条件和帮助。建立行业企业广泛参与，社会支持的职业教育培养体系。加强教育质量评估、监测与信息发布。建议每年发表《中国教育质量白皮书》，建立教育质量定期监测和公布制度。
（五）加强教师队伍建设，为提高教育质量、创造一流的教育造就一流的教师
提高教育质量，培养高素质人才，关键在教师。努力造就一支师德高尚、理念先进、业务精湛、锐意创新的高素质教师队伍和教育家队伍，不断提高教师实施素质教育的能力，为提高教育质量和人才培养质量奠定人才资源基础。具体建议如下：（1）健全和完善以师范院校为主体、综合院校积极参与、开放的现代教师教育体系。（2）从法律上确定义务教育阶段教育准公务员制度，吸引优秀人才从事教育工作。（3）严格教师准入制度，建立正常规范的教育退出机制和更新机制，不断提高各级各类教育学历水平。（4）完善教师培训制度，鼓励教师终身学习，不断提高教育教学能力。
（六）积极参与国际教育质量评估与监测，提升中国教育的国际化水平
建议从现在开始进行适应性准备，争取到2010年开始部分省市和地区的学生正式参加国际教育成就评价协会（International Association for the Evaluation of Education Achievement）组织的国际数学与科学教育比较研究（Trends in International Mathematics and Science Study，简称TIMSS）和经济合作与发展组织的国际学生评价计划（Program for International Student Assessment，简称PISA）。到2015年有50%的省份参加，到2020年全部省份参加国际教育评价。提高各级各类教育特别是学校的国际化水平，广泛参与国际教育交流与合作。
（七）加强高水平大学建设和创新人才培养，不断提升国家综合实力和教育竞争能力
高水平大学是国家核心竞争力的重要支撑，是推动大国崛起的重要力量。以学科建设为龙头，以特色办学重点，持续高水平大学和重点学科建设，促进学科间的交叉融合，提升传统学科、强化特色学科、发展新兴学科，形成中国特色的高等教育学科体系。培养领军人才和学术大师，以其为核心组建创新团队，组织重大科技项目，创造一流科研成果，推进科技创新、产业发展和国家综合国力提升。高水平大学建设分为三个阶段：第一阶段（1998-2007年），夯实基础，构建框架，积势起飞，其重点标志是高等学校科研重要成果取得量的积累；第二阶段（2008-2015年），整体提升，重点突破，其标志是科研成果取得质的突破；第三阶段（2016-2025年）全力冲刺，脱颖而出，其标志是进入诺贝尔奖提名以至获得诺贝尔奖。
要创造一个有利于创新人才成长的制度环境和学习文化，创造一种青少年儿童特别是优秀人才成长的多样性、多元性和丰富性的发展空间。这是中国人力资源开发实现以质图强的制度文化根基。
1中国新闻网：《中国人均总收入2360美元 入中等偏下收入国家行列》，http://internal.northeast.cn。
2《中国信息报》：《我国农村全面建设小康社会进入中期阶段》，2008年11月20日。
3以中国1990年至2000年人均受教育年限变化为例，每年年均提高0.16年计算，农村与城市人口受教育水平相差15年左右。
4胡锦涛：“在中国科学院第十三次院士大会和中国工程院第八次院士大会上的讲话”，载《人民日报》2006年6月6日，第2版。
5基础教育国际比较研究课题组：《基础教育国际比较研究报告》，选自《共同的关注——素质教育系统调研》，教育科学出版社，2007年版，第228页。
6同上，第435页。
7《日本教育强调社会责任》，《中国教育报》2008年10月7日。
8周济：《优先发展 科学发展——在教育部党组2008年务虚会上的讲话》，2008年8月14日。
9国家教育发展研究中心提出：人均受教育年限在8年以下，为人力资源低层次开发阶段；8-10年为中层次开发阶段，10-12年为中高层次开发阶段，12年以上为高层次开发阶段。低层次开发阶段的主动动力为普及九年义务教育，中等层次开发阶段的主要动力为普及高中阶段教育和推进高等教育大众化，中高层次和高层次人力资源开发的主要动力为普及高等教育和全民终身教育。2007年，全国15岁以上人均受教育年限达到8.5年。人均预期受教育年限达到11.3年，超过世界平均水平，接近转型国家水平，落后拉美国家水平，大大落后地发达国家水平（2002年，16.1年）。
10联合国教育、科学及文化组织：《儿童早期价值观教育行动框架——为世界儿童建设和平与非暴力文化国际十年》，2000年11月20日。
11王亚杰、王沛民：《研究生教育质量:宏观层面及其发展战略的思考》，新华文摘，2004年24斯。
（文见《教育发展研究》2009年第21期，发表时有所修改和调整。）