建立和完善公共教育服务体系的思考
尹后庆/上海市教育委员会副主任
党中央已经明确提出转变政府职能，改革政府管理方式，构建服务型政府的任务，政府的公共职能将更加明确地定位于经济调节、市场监管、公共服务和社会管理四大方面。服务型政府建设的关键问题是政府职能回归到“公共服务”的基础上，深入研究政府职能转变，加快公共教育服务体系建设。应当看到，政府的职能转变是有效解决教育所面临的许多问题的一个好的机遇。
一、转变政府职能、建设服务型政府是解决教育问题的必要前提
政府在职能没有充分转变、建设服务型政府任务没有落实的情况下，常常会出现一些“缺位“、”错位“和”虚位“的情况，而教育发展中的许多问题常常与此有关。
教育特别是义务教育应该由政府保障的，根据《义务教育法》的规定，义务教育阶段的各项支出应该由政府全额保障。但是在相当长的时期内，由于种种原因，政府不能给予充分的经费保障，曾经要求或者默许学校通过各种途径创收以弥补经费的缺口，这就是所谓的“缺位”，这是造成学校不规范收费的主要原因之一，学校不规范收费使得学校公益性受损、寻利性增加。而一旦公共教育事业的公益性受到损害必然导致政府公信力下降，寻利性的增加也会使教育机构及其人员的思想受到侵蚀并导致行为出现偏差，校正这些不良影响所需的时间往往很长。究其根本，这是政府职责“缺位“直接造成的。
现代社会讲究分工明晰，职责相对，管理也是如此。职责不清，就会导致管理错位。政府公共管理中，各个职能部门都有不同的分工，政府应该加强不同部门之间的协调配合，但不能张冠李戴。有的地方政府给教育局摊派招商引资的任务，这既背离了教育局的基本职能，又扰乱了部门的分工，其结果必然是招商引资未必见效，公共教育事业大受干扰。这些可以归纳为“错位”。
在政府的管理中，尽管在制度设计上职责是明确的，但是由于没有很好地执行，结果导致制度无法从纸面上走到现实中。这就是“虚位”。制度只停留在形式规定中，长期累积造成制度软弱，从而引起社会公众对制度的怀疑和不信任，减弱了对制度的认同和支持。
政府职能“缺位“、”错位“和”虚位“的情况正在引起重视，有许多措施都在正面回归政府的公共职能。只不过我们需要有更加自觉的思想认识，更加主动的制度设计和更加有效的举措，去推动这种回归。教育系统也需要紧紧抓住政府职能转变的机遇，主动地去推进建立和完善教育的公共服务体系，落实教育优先发展战略。
二、对政府公共教育服务的基本认识
公共服务实质为对公共需求的供给，是公共资源投入与配置的产出，享有的对象是所有老百姓。所以，公共服务就是指通过政府的公共支出使得所有老百姓都公平享有的服务。
在服务内容上，政府代表公共利益，利用公共财政提供公共服务，其目标是追求公共服务的有效性和适切性。涉及所有社会成员基本和普遍需要的，都应该作为政府公共服务的内容。公共服务的核心是普惠性。基本教育服务是政府公共服务范畴之内的职能，政府提供的基本教育服务产品必须具有公益性、公平性、非竞争性的特征。
在服务水平上，政府公共服务的水平应当随着经济和社会发展与公众需求的增加而逐步提高。公共服务水平的提高，主要体现在普及程度提高和政府公共财力在成本分担中的比例的提高。比如，目前幼儿教育还不属于义务教育范围，政府可以根据自己的能力和财力承担学前教育部分成本，在经济比较薄弱的地区，政府甚至没有支出任何学前教育经费；在一些经济比较发达、政府有财政供给能力并且老百姓对学前教育需求旺盛的地区，政府提供幼儿教育成本的可能性则迅速提高，这些地区已经开始逐步提高其中政府服务的比例。所以幼儿教育发展到某种程度后完全可能成为一种准公共服务或者进一步成为完全的公共服务产品，这种趋势是存在的。高中教育同样如此。以往政策设计中个人负担的高中教育成本比例比较高，但是最近几年在一些高中普及程度高、经济发展水平相对较高的地区，政府也在逐步提高财政负担的比例，出现了高中实际上成本在提高，而学费却没有同比例提高的发展态势。
在服务供给方式上，公共服务不应该由政府包揽，不应该由政府直接回应公众所有的利益需求。政府可以直接提供公共服务，也可以通过购买服务、委托管理等方式间接提供公共服务。政府不能成为全能政府，国家也不能成为保姆型国家。政府要提高公共服务的效率，就应减少对微观事物的干预。微观领域、专业领域的公共服务，因为专业性太强，政府可能会力不从心，完全可以通过社会性的或非营利性的组织机构承接这种服务。比如学前教育，人们普遍反映民办幼儿园收费过高，要求政府采取措施降低收费。政府可以直接举办学前教育机构，即举办更多的公办园；也可以向民办幼儿园购买服务，当然前提是民办幼儿园是执行非营利制度的，因为只有这样，政府的财力才可能保证用于公共的事业，才能使不合理的高收费以成本为依据实现回落。
三、优化政府公共教育服务制度设计
服务型政府并不意味着政府公正仁慈地分发福利、社会公民被动接受政府的惠顾。公共教育服务不是用权力来支配教育资源或者用权力来管理微观事物，而是用制度和机制来治理，因为制度资源比有形的物质更具效率。
1.完善保障机制
公共服务既需要经费保障，又需要制度保障。在公共教育服务这个领域内，有不同层面的政府参与，因此，需要明确不同层面政府的职责，尤其要明确中央、省市和区县之间的责任及分工，建立起职责明确、分工合理、制度健全、举措有力的保障机制。
2.建立非营利制度
政府提供公共服务的方式是多样的，间接提供的服务，是通过社会性机构完成的，但是这样的机构必须是非营利的。因此，必须有非营利的制度设计，从而保证服务的公共性。当前，民办教育发展出现一定困境，瓶颈之一是民办教育发展欠缺非营利的制度设计。如果民办教育不是非营利的，投资办学的主体必然要求取得更多投资回报，因而就可能提高学费。居民无法承担高额学费，转而要求政府提供相应的服务。政府要么选择举办公立学校，要么通过向民办学校拨款要求降低学费。但是公共财政资金进入民办学校，在缺乏非营利制度的财政制度约束下，无法保障所支付的经费真正成为成本分担的资金。不能成为成本分担的资金，政府就无法实现降低学费的目的，结果老百姓没有得实惠，个别民办教育投资者反而可能有机会扩大钱包。
3.建立公共教育服务的准入制度
当前，享受公共教育服务的对象是以户籍为主要区分的。居住人口的教育准入是以户籍为界线的，在人口流动相对稀少的时代，这个界线的不合理之处尚没有显示出来。当人口流动加剧之后，以户籍制度作为享受公共教育服务的界线就显得不适应了。目前，我们对个别群体的特殊处理其实还不是一种制度性的安排，是对现有的制度内与现实不相适应的“漏洞”打上“补丁”。值得注意的是，户籍制度的功能正在悄然发生变化，正从管制手段转为一种登记内容。这样的变化一旦扩大，公共教育服务的提供将没有任何依托，必将面临极大矛盾，因此迫切需要建立一种跨越户籍制度的公共服务的准入制度。
四、完善公共教育服务的政策思考
根据对公共服务的基本认识和当前教育事业的发展需求，我们对完善公共教育服务的政策提出以下思考：
1.提高公共教育服务的均衡性与可及性
公共服务的最大特征是普惠性，公共教育服务要能够跨越区域、城乡和人群的差异，关注到任何应该享受服务的对象。当前，我们在制订教育政策时，要特别注意对薄弱地区、特殊人群的服务供给，从关注城市到关注农村与城市并举，从关注户籍人口到关注非户籍人口和户籍人口并举，从关注一般人群到关注所有人群，特别是关注特殊人群。以上海为例，基础教育阶段，上海郊区和农村地区的学生已经占全市总数的60％以上，这个比例在未来几年内还将进一步提高。同时郊区和农村地区由于历史的原因，教育管理相对粗放、教师职业进取意识相对不强，教育质量整体上低于中心城区。此外，全市非户籍人口不断增长，义务教育阶段非户籍适龄儿童的数量也在提高，这些孩子大多聚集在近郊区域。要应对这些实际矛盾，确保公共教育服务的可及性，我们只有实现上述三个转向，才能在原有的基础上，进一步完善教育服务政策，保证公共教育服务的普惠性和可及性，使得教育真正成为社会公平的基石和社会和谐的促进手段。
2. 进一步完善义务教育保障机制
一方面，随着经济和社会的发展，政府的财力在不断提高，保障义务教育的能力不断增强；另一方面，人们的观念和对教育的认识不断改进，对优质教育的需求更加迫切，对政府提供公共教育服务的要求也随之提高。因此，尽管社会对延长义务教育年限的呼声很高，决策层面或许也在关注这种呼声，但是，目前我们最需要做的还是通过各种手段加强义务教育的保障工作。政府要进一步完善义务教育的保障机制，不断提高义务教育的保障水平，促进义务教育均衡发展。
3.促进教育优质、均衡发展
老百姓需要的是高质量的均衡教育，我们设计政策既要注重均衡，又要关注优质，特别是在均衡的物质条件已经具备的前提下，更要注重优质。这就要求我们在素质教育、课程改革、教育教学、教师专业发展等中观和微观领域明确政策导向、加强专业引领。要通过素质教育的深化，突出学生的创新精神和实践能力的培养；通过课程改革的实施，更加凸现“以学生发展为本”的理念，从知识与技能、过程与方法、情感态度价值观等维度培养学生，增强学生的综合素质；通过加强教学改革，落实教学的各个环节，切实提高教学的有效性；通过在培养、培训、管理和特色方面建立一整套制度和举措，优化师资队伍建设，提高教师队伍素质，从而更加有效地提升教育质量，促进教育内涵发展。
教育是政府公共管理中极为重要的一块，涉及到千家万户的利益，教育的公共服务水平一定程度上也是社会的稳定所在；教育的改革又极为复杂，市场规律与教育规律、人发展不平衡与教育公平原则以及教育和经济、社会、人口等领域关系之间的复杂性，都要求政府转变教育管理的责任和履行职责的方式，从大包大揽的单向度管理转向政府、社会与公众等多元主体的共同治理，从管制政府走向服务政府，从举办教育到提供公共教育服务。
（文见《教育发展研究》2009年第1期，发表时有所修改和调整。）