推行跨境质量保障 促进国际学生流动
——法、德、英三国高等教育质量保障体系与运作考察报告
李亚东等1
为在更大范围内推行中外合作办学认证工作，中国教育国际交流协会中国教育认证考察团，于2009年12月上旬赴法、德、英三国专题访问3家主要外部质量保障机构（即我国所称的“评估机构”）和3所知名院校，并顺访联合国教科文组织及英格兰高等教育拨款委员会，以便借鉴国际质量保障通行做法，顶层设计中外合作办学认证工作。现综述考察成果，供同仁分享。
一、 法、德、英三国高等教育质量保障模式各具特色
1、 法国模式——“科学研究引导，以评价为主体，部门分工负责”
法国高等教育具有中央集权和统一管理的传统，在原有的教育视导与督学制度的基础上，1984年根据《沙曼希法案》成立独立的“国家评价委员会（CNE）”，在全国范围对科学、文化与职业领域公立机构开展评价，直接对总统负责而不受任何政府部门干涉。法国不仅围绕“欧洲高等教育区”积极开展新学制（LMD）教育改革，而且切实推进博洛尼亚进程，于2006年将原CNE扩建为“科学研究与高等教育评价局（AERES）”，主要目的是以期望的科学研究为目标，审查高等教育各层次文凭的教育教学设置是否与现实要求相适切。在法国政府一直实行的是评价（Evaluation）制度，自1994年政府与工商业界共同成立“法国认证委员会”之后，陆续出现了一些具有行业背景的认证组织，认证（Accreditation）制度才逐步成为一种新兴的质量保障模式。
目前，法国整体性教育评价制度的构建，主要依据《教育发展指引法》（1989年）中所规定的对“教育体系评价”，开展自全国、地区与省各不同层级的评价。高等教育评价主要由三大单位组织：一是教育部评估预测绩效司。主要通过所掌握的各类教育各种具体的基础数据和统计资料，作出初步的量化估算与预测，为行政部门制定政策和决策服务；二是全国教育行政与科学研究总督学署。主要负责全国与地区相关高等教育与产学整体发展的质性评估与规划建议；三是科学研究与高等教育评估局。主要负责对科学研究和高等教育机构的评估事务，通过多元化评价促进其与政府、社会各界的沟通，让大众了解科学研究和高等教育的质量对国家、社会发展的影响。
2、 德国模式——“委员会认可，认证机构分工负责、高校自主选择”
德国16个邦有各自的高等教育体系和法规，这也成为国家建立高等质量保障体系相对迟缓的一个重要原因。当西欧一些国家早在1980年开始对高等教育开展评估活动时，在欧盟成立后德国第一个评估团体——北德联盟（NVE）才在1994年成立。联邦从1997年开始实施《质量保障计划》，10年间有许多相关质量保障机构纷纷成立。认证制度的引入，最主要的是受博洛尼亚进程影响，并越来越成为德国质量保障体系的主流。为了建立可比较的学士、硕士两阶段教育体系，实施“欧洲学分转换与累积制度”，各邦文教事务部长联席会（KMK）决定以认证制度取代原新专业课程设置的《考试大纲》。认证制度的引入，目的是促进专业课程的多样性、透明性与可学习性，关注专业内容的标准、审查毕业资格的职业相关性、教育教学及实训的透明性，并对最低质量进行把关，促进学生的流动性。
在确立认证制度的同时，成立了“认证委员会”（AKR）。AKR接受KMK和德国大学校长协会（HRK）的指导，并得到联邦政府的认可与监督，负责统筹认证制度的组织与规范，制定认证的标准和程序，并对国内外的各类认证机构进行资格认可。目前，AKR已认可包括奥地利质量保障机构（AQA）、瑞士大学认证与质量保障机构（OAQ）和德国工科专业认证机构（ASIIN）、汉诺瓦中央评估与认证机构（ZEvA）等国内外10家认证及质量保障机构。其中，有的是研究部门和拨款委员会举办的，有的则是行业组织主办的。经认可的机构获得认证高校的资格，由高校自主选择认证机构进行认证，而不是像美国那样划分为区域。
3、 英国模式——“拨款委员会资助、评估和审核并行、形式多样”
与法国和德国不同，英国有大学自治和内部自我质量监管与考核的传统，教学质量的评估通常被高校视为是学术活动重要组成部分，不愿受外部的干预。直到1980年之后，由于大学教学质量不断受到社会各界的关注，高等教育拨款委员会（HEFCs）为了分配大学辅助经费，于1986年第一次引进大学研究水平评估（Assessment）。之后，在拨款委员会和大学校长委员会陆续成立或改组一些审核（Audit）、评定和质量保障等组织机构。英国所有大学都先后引入科研水平评定（RAE）、教学质量评估（TQA）、学术质量审查（AQR）以及院校审核（IA）等评估项目。就整体而言，英国对高等教育的质量保障，主要采用五种方式：高校内部自我质量保障、院校层面质量审查（Review，学科层面质量审查于2005年终止）、专业认证、科研评定和社会监督（如《泰晤士报》的大学排行榜，以及某些工商企业、专业团体等对高校教育质量进行的监督和评估）。
目前，英国高等教育质量保障体系的运作主要采用科研评估（RAE）机制和院校审核（IA）机制“双轨”并行。RAE 是英国高等教育拨款委员会（HEFCs）联合所有联邦拨款机构开展的，针对英国高校各学科研究水平进行的一种评定。它以促进高品质、低成本的科学研究为目的，评估每4-5 年进行一次。根据科研成果达到国际、国内优秀标准的比例，作出相应的等级判断（共划分为7 级），由此决定高校可以从政府获得资助经费的数量。教学质量评定（TQA）原先是由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰的高等教育拨款委员会分别组织的，从1997 年起英国设立了高等教育质量保障署（QAA），统一负责高校的学术质量审核和教学质量评定。鉴于高校应对评估的负担有增无减，评估又耗费大量人力、物力，而评估结果却缺乏可区分度，面对高等教育界的强烈批评，2002 年QAA 进行了改革，采用“院校审核”代替以前的延续审核和学科评估，以减少评估数量。
二、 评价机构和高等院校开展的内外部质量保障活动
1、 法国科学研究与高等教育评估局的运作机制及巴黎高等商校接受的外部质量保障活动
法国科学研究与高等教育评估局（AERES）是根据2006年《科学研究计划法案》，在国家评估委员会（CNE）的基础上扩建的，理事会由各方代表（含国外学术专家）25人组成，内设三个部门：机构评价处、研究评价处和教学与文凭评价处，有职工70人。另有半日制各学科带头人90名和各类专家4500名（含20%的国外专家）。机构评价处在2009-2010年（C轮次）将对79所院校、3个研究组织及合作拨款委员会和资助科研经费的国家科学研究处进行评价，其目的主要是了解并确认被评机构的发展及教育培训策略、学生校内外发展政策、内部治理组织结构及管理模式，地区合作及国际化的进展。由于法国对高等学校拨款是按大学区划分为A、B、C、D四个轮次，拨款前必须接受评价，然后与学校签订4年经费合约并拨付经费。研究评价处主要针对全国高校的研究单位以及隶属政府的独立研究机构，2009-2010年有754家将接受由各学科的专家鉴定委员会具体执行的评价。教学与文凭评价处2009-2010年将对500个学士学位、400个硕士学位和72个博士研究所进行教育教学与学位授予条件进行评价，目的在于了解其教育教学在专业知识与技能、就业培训等方面的适切性。
巴黎高等商校（HEC）隶属于法国工商会，是法国第一和欧洲首屈一指的商学院，并加入欧盟商学院联盟。近年来接受的评价和认证有四种：一是由国家高等科教部认证大多数硕士学位（之所以接受科教部认证，是因为要盖科教部的章）。由其委派16专家到现场评估2天，与通常做法差不多，但形式上双方交流比较少。政府的关注点是文凭是否货真价实、物有所值，关注现在是否有颁发文凭的资格和水平。视评价结果有限期2-6年；二是AERES认证博士学位和科研实验室评价，签订协议必须要接受的评价，四年一次。评价关注是自身发展的能力提高、内涵建设，内行之间的交流与评审。虽然AERES从2007年刚开始工作，但权威越来越大，项目越来越多，今后所有评价项目可能都由AERES来做；三是大学校委员会（工程、管理及特殊专业）认证，这是行业性的认证，包括特殊专业硕士和理科硕士（与法国大学教育体系有关）；四是国际认证，主要是欧洲及国际有关协会的认证。基于国际认可，目的是走向国际舞台。HEC对上述评估表示欢迎，认为评估标准并没有压抑他们的个性，也没有要求死，而是尊重个性的（比如要求学校有战略规划，但不强求有统一的内容，统一性与多样性有机结合）。
对推进博洛尼亚进程态度积极，认为害怕的学校是保守的、缺乏竞争的学校。并表示HEC要在推进过程中发挥龙头作用。关于学校内部质量保障问题，学校有专人协调外部评价的工作，内部质量保障渗透在日常工作当中，不设专门机构和专门时间段，而是依靠学生对教师的日常评价，组织在学生中调查等常态监督保证持续改进。
2、 德国工科专业认证机构的运作机制及柏林工业大学接受的各种认证活动
工科专业认证机构（ASIIN）是在德国最大的工程师协会和工程技术权威机构(VDI)的倡导下，由各大学、应用科学大学、权威的科技协会、专业教育和进修联合会以及重要的工商业组织共同参与，成立于1999年的非营利机构，是德国唯一对工科、信息科学与计算机科学、自然科学和数学学科本科教育项目、硕士教育项目的认证机构，经过ASIIN认证的专业点的毕业生可以获得“欧洲工程师”的头衔。ASIIN 在2000年制定了认证准则和程序，并最早获得德国认证委员会的资格认可。2003年在国际上获得华盛顿协议预备组织资格，2004年带头推行欧洲认证工程项目(EUR-ACE)，竭力促进“欧洲高等教育区”的建设。理事会由高等院校和工业界行业协会四方面的会员代表12人组成，总部工作人员包括总正副执行官、专业人员9人等共14人，组织结构包括三层：决策层是理事会；技术层是工程与信息科学和自然科学与数学两个认证委员会；操作层是各审核小组，每个小组4-5人（包括两类大学和工业界人士）。ASIIN建立认证体系的主要目标，不仅是有效保障已有专业的教学质量，确保专业内容的起点标准，而且建立各类高校毕业证书在国内以及国际上的职业对应关系，并使其在国际范围内具有可比性。
柏林工业大学 (TUB）是德国始创最早的高等工业学院，二战后复办时开设了人文类的专业，这也成为现时工科院校重视人文教育或通识教育的典范。博洛尼亚进程在德国的实施，在TUB有着充分的体现。目前除了食品化学、生物工程和食品工程三个专业，99%的专业都从过去的二级改为三级学位体制（德国平均75%）。由于德国教育是联邦制，认证委员会（AKR）负责协调全国认证工作并制订总体框架，各邦制订自己的做法。比如：汉诺威是专业设置前须进行认证，而柏林则是在专业招生几年后再认证。对高校进行专业认证是各邦一致的规定，目前TUB共89个专业中已有52个接受认证，另有3个专业接受了第二次认证，有效期与教学大纲相一致。TBU认为：虽然高校可以在10家认证机构（被AKR认可过的）中自主选择，但TUB从学科特点和行业背景及国际影响力等方面考虑，当然首选ASIIN（文科类高校通常首选ZEvA）。他们认为，各个评估机构之间存在着市场竞争，但认证的标准是相对一致的，因为像工程教育专业国际上有上百年的历史，质量标准相对稳定并形成共识。况且，各地区性组织如ABET和ASIIN经常通过一些研讨会共商专业质量标准。高校选择认证机构，主要视其认证活动关注的是过程还是结果，认证过程是否有助于改进和提升教学活动，认证结果是否符合行业对毕业生资格及要求。
虽然TUB承认专业认证所带来的“附加值”，特别是通过自评引发管理者、教师、学生相互之间的对话，促进不同层面目标的协调，认证专家有益的现场指导与建议，对内部质量保障认识的提高等。同时，也质疑每个专业认证花费的成本约达3000-10000欧元，是否物有所值？TUB内部并没有设专门的认证机构，但从事日常质量保障的有3-4人，各院系也有专人管教学质量。TUB不仅接受柏林邦所要求的专业认证，还主动申请欧盟组织和一些国际组织的认证，目的是提高全球知名度和扩大学生的国际流动。另据TUB反映，鉴于专业认证是最低标准而非优质品牌，而且活动复杂、工作量大和花费高，南部有些好大学却很少接受专业认证，而且越来越多的高校推崇对院校的整体认证。
3、 英格兰高层教育拨款委员会的的科研评估及高等教育质量保障署审核运作机制和伦敦政治经济学院接受的审核活动
英格兰高等教育拨款委员会（HEFCE）是英国高等教育拨款委员会（HEFCs）四个成员之一，具有独立性、中介性和公益性。其主要任务是分配教学与科研经费。HEFCE分配给高校的经费包括三方面：教学经费、科研经费与专项经费。同时还给高等教育质量保障署（QAA）、高等教育统计署（HESA）以及HEFCE下属的又相对独立的科研评估（RAE）工作组等组织拨款。英格兰各高校来自政府的拨款（约占学校全部经费的45%），大部分（约80%）由HEFCE通过RAE的结果进行分配的。HEFCE组织的科研评估（RAE）每隔4-5年一次，到目前为止先后已进行了6轮。近年来，RAE在批评声中不断改进与完善， 2007-2008年实施的第六次科研评估中，将评定结果从原来的5档7等改为4档5等（世界顶级、国际级、国家级、认可级和无法列等），并且学科领域分类也由原来的三大类放宽为两大类。
RAE以同行评价为主要方法，无论是应用研究、基础研究还是战略研究，都给予相同的权重。科研成果的不同形式（书、论文、杂志、记录、演示等）一视同仁，评估只重视科研成果的质量。2008年底公布的RAE 结果表明，在对159所高校52400位教学人员的研究成果评定，有17%达到“世界领先”水平，37%达到“国际卓越”水平，还有33%被评为“具国际公认的质量”。HEFCE 在教学拨款时主要考虑折合学生数、专业成本和学校因素。科研经费则根据RAE评定结果按一定的公式计算，然后将资金合理而有效地分配给高校。这两部分经费一次性拨付给高校，高校内部如何支配和使用，HEFCE不再过问。另一方面，由于QAA的活动经费主要来源于HEFCE，近年来为了促使教学评估的改革，HEFCE通过消减QAA的拨款，推动了QAA的教学评估从学科评定层面上升到院校审核层面。而且，来年还将进一步削减经费，迫使QAA将评审工作更加明了、简单、易操作。
英国高等教育质量保障署（QAA）是在高等教育拨款委员会和高等教育质量委员会的基础上于1997年合并而成的，为英国高等教育体制的学术水平和质量提供独立的评估和院校审核（IA）。QAA 成立之后开展了大量的教学评估工作，在英国高等教育质量保障方面发挥了重要作用。鉴于高校应对教学评估的负担有增无减，评估耗费大量人力、物力，而评估结果却缺乏可区分度。面对高等教育界的强烈批评，2002 年QAA 进行了改革，采用“院校审核”代替以前的延续审核和学科评估，以减少评估数量。院校审核在理念上和过去的评估方法有着明显的区别，它最显著的特点是认为高等教育质量保障是高校自己的责任，院校审核的重点不是直接评估高校的教育质量，而是评估高校内部质量保障机制的有效性。在所有高校审核一遍之后，从2006 年起6 年循环一次。
值得一提的是，虽然QAA目前以院校审核为主，但在不同地区所进行质量保障的主题和内容有所不同。在英格兰与北爱尔兰地区实行六年一轮的“院校审核（Institutional Audit）”，确保内部质量保障体系的构建与实施。同时，还对英格兰地区的教育学院的高等教育和北爱尔兰地区的健康护理这两类专业课程，进行层面的教学评定。在苏格兰地区QAA则与当地的大学协会、院校、拨款机构、学生会等合作，开展“发展性院校审查”（Enhancement-led Institutional Review，ELIR），并作为苏格兰高等教育提高管理质量与标准的重要措施，重点关注院校提升学生的学习经验与行为表现，以及院校维持标准和提升质量的系统构建。在威尔士开展的是“院校审查（Institutional Review）”。在英格兰还针对继续教育学院开设的高等教育课程或模块，进行“全面性质量提升评审（Integrated Quality and Enhancement Review，IQER）”。而对跨境教育进行“海外审核（Overseas Audit）”。QAA 的评审结果并不与教学拨款相联系。
伦敦政治经济学院（LSE）是法律、经济、政治、社会等学科研究的全球先驱，校友及教员之中包括有众多的诺贝尔奖得奖者和政府或国家元首。学生国际化是学院的特色之一，全日制学生中英国本地生只占34%，有来自120多个国家的留学生。LSE从1990年起就接受政府或非政府组织所开展的各种学术质量审核（AQR）、科研水平评估（RAE）、教学质量评估（TQA）以及院校审核（IA）。在1996年RAE结果为最高等级（5*），在历次《泰晤士报》的大学排行中一直名列前茅（1999年评估总分第4名，教学质量第6名，科研质量第2名；2004年评估总分第4名）。对接受各种评估、认证、审核表示无奈，但也肯定各种评审对教和学达到一定标准是有促进作用的，对QAA将原学科层面的教学评定改为院校层面的质量审核表示欢迎。但是，对外部进行质量保障的“质量”是什么，对于评估活动中为了审查和验证“质量”，而要“把一棵活着生长的树，连根拨起进行所谓全面检测”的做法，表示难以理解和接受。
另一方面，学校内部设有质量保障部门，有4位工作人员负责日常质量监测工作。关于如何保障学术标准和质量，学校有自己的观点和战略举措。他们认为，质量保障应关注教和学及评价行为，构建质量保障体系必须尊重院校的不同使命和学术传统，质量保障活动不能削弱或替代质量本身；当学术委员会负责学校学术授予标准并具有集体权威的情况下，质量保障应成为其下属部门，承担着搜集并应用日常教与学的反馈信息等具体责任；包括学生意见之内的内部证据，应当应用到质量保障与提升的过程之中。
三、 对我国建立质量保障体系和开展中外合作办学认证的启示
法、英、德三国高等教育质量保障体系的形成，不仅受到本国高等教育管理的传统影响，还与政治、文化上的偏好和政府领导方式、高等教育发展阶段有关；既有UNESCO、欧盟以及博洛尼亚进程的推动力量，也反映出政府、学校和社会三者之间在改革中的互动作用。虽然三国的质量保障模式各具特色（法国的评估模式、德国的认证模式、英国的审核模式），但政府、教育机构、评估机构等方面“齐抓共管、以外促内”已成为构建质量保障体系的共同选择和核心原则。当然，要构建适应我国高等教育大众化的质量保障体系，不能简单照搬国外某种质量保障模式，而必须立足本国国情，从深化教育管理体制改革着手，进行通盘考虑和整体设计，确保政府、学校和社会三方利益关系人的主体地位，对高等教育质量进行综合保障。
可喜的是，《国家中长期教育改革与发展规划纲要》（以下简称“规划纲要”）已明确提出要“建立教育质量保障体系”，并成立国家教育质量监测、评估机构”。为此，借鉴国外教育质量保障的有益经验，结合我国政府行政管理和教育管理体制改革的实际， 构建中国特色的高等教育质量保障体系，我们建议坚持三条原则：一是“以内为主、以外促内”。在进一步扩大学校办学自主权的同时，也需要建立一种自我约束机制。高等教育质量保障必须以学校质量控制和自我评估为主，外部质量审核、专业认证和水平评估为辅；二是“分工负责、全程保障”。政府不是质量管理的唯一主体，学校和社会各界（包括中介组织）作为利益关系人也是管理主体，对质量保障同样负有责任。就教育质量形成的全过程而言，三者在输入质量、过程质量和结果质量保障中，各自应根据自身的优势有所侧重和分工，从而实现对高等教育质量的全程保障；三是“多元评价”。质量保障以教育评价为主要手段，推崇“同行评价更有效”，实行审批评议、自我评估、质量审核、水平评估、社会评价、大学排行和数据信息发布等多种形式相结合。从而建立一个“政府宏观管理、学校自我保证、中介评估服务、社会需求调控”的内外结合型高等教育质量保障体系。
目前，在UNESCO）OECD的大力支持和INQAAHE的推动下，国际高等教育质量保障运动不断壮大。欧盟为了创建一个整合的“欧洲高等教育区”， ENQA积极推行质量保障体系的构建和“欧洲学分转换与累积制度”、“联合学位制度”等，促进跨国质量保障和师生流动。亚太地区2003年也建立了质量保障网络组织（APQN），与UNESCO、OECD合作制定了《提供优质跨境教育指南》等，并对政府、高等教育机构/办学者（包括教师在内）、学生团体、质量保障和资质认定机构、学术认证机构以及专业团体等六个有关方面提出了保障跨境高等教育质量的行动建议。
中外合作办学作为跨境教育的一种特殊形式，不应被动接受教育输出国的“海外审核”，也不仅从我国规范管理的角度加强“准入审批”，还应主动寻求双方合作实行跨境教育质量保障。中国作为高等教育大国，如果只是被动认同别国的教育质量标准，被迫接受所谓的国际教育质量保障的规则，对我国高等教育质量的国际化，特别是我国传统教育文化和教育价值观是十分不利的。目前，除了在INQAAHE和APQN理事会中有一席之地，我国加入国际组织的单位很少，这一现象已引起了国家的重视。《规划纲要》中明确“加强与联合国教科文组织等国际组织的合作”，“积极参与和推动国际组织教育政策、规则、标准的研究和制定”，是非常英明也是十分重要的。
1本文系在中国教育认证考察团报告基础上由李亚东执笔完成。中国教育认证考察团以吴早凤为团长，成员有卜焕芳、李亚东、吴伯刚。
参考资料：
杨莹等.欧盟高等教育品质保证制度[M].台北:高等教育出版,2008,12
李亚东. 试论我国高等教育质量保障体系的构建[J].中国高等教育评估,2004,(2)
李亚东、江彦桥.跨境教育的本土质量保障与认证：上海的探索[J].教育发展研究，2008，（8）
（文见《教育发展研究》2010年第7期，正式发表时有所修改和调整）