论我国政府购买教育服务的现状与问题
周翠萍
摘要：近几年来我国的一些地区正在试行政府购买教育服务。笔者在查阅相关文献和对上海市一些区县政府购买教育服务的状况进行调查与访谈后，发现我国政府购买教育服务的实践过程中存在以下问题：政府作为教育服务的提供者，对购买教育服务的认识和定位尚不清晰；教育中介组织作为教育服务的生产者，其发展还较薄弱；对于购买教育服务的政策环境而言，还没有形成完善的购买教育服务的政策体系。
关键词：政府 购买教育服务 教育中介组织 教育市场
政府购买教育服务是政府与各类社会组织签订契约，根据对社会组织所提供教育服务的评估，以公共财政全部或部分支付其费用，目的在于向社会公众提供优质、高效、可选择的教育服务。政府购买教育服务有两个本质内涵：第一，政府在购买教育服务中实现了“提供者”与“生产者”的分离；第二，政府与社会组织之间在本质上是一种以“契约”为基础的商品交换关系。[1]
我国政府购买教育服务的类型从购买内容方面来说主要有以下几种：购买管理（委托管理）、购买学位、购买评估等。这些购买教育服务的实践对政府教育职能的转变、解决教育发展过程中出现的教育不均衡发展问题（比如薄弱学校的改造与发展等）、实现教育公平等均发挥了较好的政策实施效果。但笔者在对购买教育服务实践现状进行调查与访谈的过程中发现，目前我国政府购买教育服务还处于不断摸索、不断总结经验的初级起步阶段，还存在一些问题。如果不能充分认识、深入分析和解决这些在实践过程中出现的问题，将直接影响到政府购买教育服务政策的实施效果，背离其政策初衷，带来教育资源投入的巨大浪费，进而影响到政府制度创新的公信力。因此，本文在查阅国内相关文献资料、对上海市一些区县政府购买教育服务实践状况进行调查与访谈①的基础上，集中阐述我国基础教育阶段政府购买教育服务的现状与问题。
一、政府对购买教育服务的认识和定位
20世纪80年代以来，随着经济全球化的发展，各国的教育政策较以往以更快的速度和更一致的内容而趋向一种“同态性”（isomorphism）的转移发展。[2]政府购买教育服务的政策思想就来源于西方国家20世纪70年代末开始的教育市场化改革，其主要特色是构建“小政府—大社会”的教育职能模式，将公民社会、市场领域力量引入教育治理之中，构建公私部门的合作伙伴关系，提高政府教育服务供给的质量和效益。我国政府购买教育服务的试行是近几年才开始的，虽然其政策思想来源于西方国家的教育市场化改革，但其实践则更多体现出本土化特点。政府作为教育服务的提供者，作为购买教育服务政策的设计者，作为购买教育服务过程中的购买主体，其对购买教育服务这一政策工具的认识、定位将直接影响到购买教育服务在实践中的价值取向、功能形态及其政策的发展态势。但目前政府对购买教育服务这一政策工具的认识尚不清晰，定位尚不明确，由此带来了购买教育服务在实践过程中并不规范等问题。具体表现在：
1．没有明确界定提供教育服务的社会组织的性质
政府可向什么性质的社会组织购买教育服务，这是一个在理论上和实践中都必须要有清晰定位的问题。在理论上，政府可向三类组织购买教育服务：第一，向其他政府部门购买教育服务。比如，某地方政府可委托另一地方政府培训教师，并向其付费；第二，可向市场中的社会组织购买教育服务，市场中的社会组织为营利性组织；第三，可向公民社会领域中第三部门购买教育服务。第三部门的性质为非营利性组织。在国外，政府向三类组织购买教育服务，第一，政府部门与政府部门之间的教育服务合同，称为内部合同；第二，政府向营利性机构购买教育服务，比如，美国的爱迪生公司就是一家营利性的教育管理公司；第三，政府向非营利性机构购买教育服务。目前，就笔者在调查和访谈中所了解的情况，目前我国政府购买教育服务的社会组织主要包括：第一，政府向一些高等院校和公立中小学购买教育服务。比如，上海市浦东新区与同济大学合作共建陆行中学；浦东新区政府与建平中学、杨园中心小学等中标单位签订教育内涵项目的购买合同[3]。第二，政府向民办非企业单位购买教育服务。比如，上海市浦东新区委托上海市成功教育管理咨询中心管理东沟中学，上海市成功教育管理咨询中心就是一家民办非企业单位。公立高等学校和公立中小学其性质为事业单位法人，并作为法律、法规授权组织承担一定的行政职能。对于公立中小学而言，与签订合同的教育行政部门之间存在行政上的隶属关系。政府向公立中小学购买教育服务，可以认为是体制内教育服务提供方式的改变，体制内的招投标，在国外称为“内部合同”。在上海市一些区县试行的政府购买教育服务中，政府既有向教育中介组织（其性质是民办非企业单位）购买教育服务，又有向办学质量高、社会声誉好的公办学校购买教育服务的案例。总体上呈现出承担教育服务供给的社会组织性质不一，形态较混乱的状况。因此，政府向什么性质的社会组织购买教育服务，才能称为是政府购买教育服务呢？对这个问题的思考与认识是在理论上界定政府购买教育服务和在实践中操作购买教育服务必须清晰的问题之一。
2．对委托管理的学校对象定位不清晰
每一项政策实施都应有清晰的政策目标，不同的政策目标会带来不同的政策实施策略。在有限的财力、物力下，政策目标清晰是提高政策实施成效的重要途径之一。在“上海市以委托管理推动郊区义务教育学校内涵发展项目”中，各区县对委托管理受援学校的选择定位是不一致的，有的区县试图通过委托管理来形成特色学校，有的区县试图借助委托管理来提高受援学校的教育教学质量。有的受援学校已与支援学校有一定的合作基础，有的受援学校教育质量处于本区县的中等水平，有的受援学校教育质量低下，排名在全区靠后。[4]正如接受访谈的L校长所言：“目前托管的状况还是不很统一的。在我们区，接受委托管理的学校既有在全区属于优质的学校，也有在全区排名靠后的教育质量低下的学校。比如，G学校原本就是一所准优质学校，现由上海市S学校托管；G小学是一所优质的小学，现由F教育管理咨询中心托管；而上海市C教育管理咨询中心托管的S学校则办学质量处于中等水平。”
如果原本就是一所办学水平相对较高的学校，在政府财力、物力有限的情况下，通过政府额外追加委托管理相关费用来提高其办学质量和办学水平就值得研究与商榷了。针对不同发展阶段、不同办学水平的受援学校，就会产生不同的委托管理策略。因此，在委托管理项目中，如果政府对受援学校缺乏清晰的定位与思考，就难以发挥委托管理的最佳效益。
3．委托管理还不规范
在政府委托管理的过程中，也存在一些混乱、无序的状态。以下对一位Y校长的访谈材料就说明了这一点。“某区的XG中学由本区内的一所公办N中学进行托管，教育局向N中学每年下拔托管经费，但在托管的过程中，教育行政部门因教育经费紧张等原因而随意更改了托管经费的数额。”首先政府直接让一所公立学校来托管另一所公立学校，这说明各区县之间对委托管理的认识并不相同，操作策略也不相同；其次，委托管理的制度设计是以教育行政部门与托管方签订具有法律效力的委托管理合同为基础，合同具体规定了托管经费的数额、托管方要达到的学校管理目标等。换言之，具有法律效力的合同所规定的托管经费是不可随意更改的。但在实践操作过程中，教育行政部门利用其在委托管理过程中的强势地位，擅自更改了委托管理的经费数额。而对此托管方也毫无办法。访谈中这位校长说：“作为公立学校的校长，与教育行政部门之间是教育行政隶属关系。即使有一份具有法律效力的合同在手，但在托管过程中需要教育行政部门的鼎力支持，而且下一个周期能不能托管也基本是教育行政部门说了算，因此不会因这件事而得罪教育行政部门的”。在理论上，以委托管理合同为基础的政府与托管方教育中介组织是一种平等的民事法律关系。在委托管理的过程中，双方发生纠纷时，托管方可以拿起法律的武器来保障自己的权利和利益。但在实践操作过程中，由于委托管理的法律法规、操作制度等还很不健全，面对教育行政部门的强势地位，托管方很难在委托管理过程中保障其合法权益。正如诺曼．弗林所言，市场的引入并不必然包含公平交易的创造，在很多情况下，在公共部门中建立起来的是一种“行政市场” （administrative markets），即一方完全依赖于另一方，占支配地位的一方事实上是处于与其他方的等级关系之中，并且会运用命令而非交易的方式去告诉其他方该怎么做[5]。
4．没有形成购买教育服务的长效机制
目前，各地的政府购买教育服务多以项目方式进行运作。比如，上海市教委启动的“上海市以委托管理推动郊区农村义务教育学校内涵发展项目”，就是以项目的方式运作的。以项目方式来运作购买教育服务，其优势在于比较灵活，可以灵活地调动各种人力、物力等资源。但其不利之处在于，无法形成长效的政府购买教育服务机制，比如，不能建立专门负责购买教育服务的职能机构，无法配备和培训专门负责的工作人员，因此不利于形成政府购买教育服务的长期发展规划与设计等。可见，各地政府在试行购买教育服务的实践过程中，还较谨慎，尚未形成对购买教育服务的长远规划。
二、教育中介组织的发展
西蒙．马金森认为，教育的市场生产应具有五大特点：市场涉及一种稀有“商品”或多种商品的生产；存在着一个明确的生产领域；存在生产者和消费者之间的货币交换；生产者之间存在竞争关系；存在市场主体性，即适应市场生产、消费和交换的态度和行为，所有这些特点对于充分开发教育市场来说都是必要的。[6]正如马金森所言，在一个完善的教育市场中，必须有能提供教育服务产品的生产者，即教育中介组织，有产品是教育市场中生产者和消费者货币交换的前提；而且教育中介组织不只是一两家，因为较少的教育中介组织无法使教育服务的“生产者”之间展开有序、公平地竞争；而存在市场主体性，具有适应市场生产、消费和交换的态度和行为，则是指在教育市场中，对生产者而言，首先是能生产出市场所需的产品，并且产品质量能在竞争中取胜；其次能独立的生产和交换，能独立地承担在市场中生产、竞争和交换的法律责任。对于消费者而言，首先是具有对一定教育产品的需求，其次具有在市场中鉴别、选择教育产品满足其教育需求的能力，同时也具有独立地选择、竞争、交换的资质与能力，并能独立地承担相应的法律责任。除了生产者和消费者所具有的主体性之外，市场本身的主体性则表现为市场能为生产者和消费者的交换提供一种健全、公平、公正地促进市场交换的规则和制度，并随着市场的不断发展而完善和改变。
20世纪九十年代以来，在国家相关政策的扶持下，我国教育中介组织迅速蓬勃发展。但总体而言，我国教育中介组织的数量较少，规模较小，还没有形成教育服务的“生产者市场”，教育中介组织的发展依赖于政府的扶持，离不开公立学校的“母体”，教育中介组织自身发展缺乏来自内在和外在的发展动力等。
1．数量较少，规模较小，尚未形成教育服务的“生产者”市场
没有竞争的市场就不是完全和真正意义上的市场。[7]政府购买教育服务的政策初衷就是要通过教育市场中教育中介组织之间的公平、有序的竞争，来降低教育服务提供的成本，提高教育服务供给的质量和效益。但目前我国政府购买教育服务存在的主要问题就是教育中介组织的数量较少，无法形成教育服务的“生产者”市场，提供教育服务的教育中介组织之间无法形成竞争。。在教育市场中能承担教育服务的中介组织，无论是教育评估中介组织，还是承担委托管理的教育中介组织，在一定的区域内只有一家或两家机构，教育中介组织的数量屈指可数。笔者在访谈中了解到，目前上海市试行的购买教育服务无论是委托管理，还是购买评估服务，基本上都没有经过真正意义上的招投标环节，而呈现出明显的“行政内部委托”[8]的特征。在访谈中一些教育中介组织负责人和教育行政部门工作人员都谈到同一个问题---市场中的教育中介组织较少，无法形成生产者之间的良性竞争局面。
“对于委托管理的中介组织来说，服务对象太多了，不计其数，国内的市场需求是很大的，但市场中可以进行委托管理的中介组织则太少了”。
“目前市场中教育中介机构太少，不能用招投标的方式来进行，不能形成公平竞争的态势，来实现公共教育服务质量的提高”。
“目前各区县的教育评估机构往往只有一两家，因此有教育评估项目时，往往是直接指定哪个评估机构来承担，可以说是坐吃皇粮”。
（以上摘自对三位教育中介组织负责人的访谈材料）
“现在社会组织的发展还处于细胞分裂期，还处于社会组织的萌芽发展阶段。当一个行业的教育市场走向成熟时，应形成一个开放的、竞争的教育市场。应包括了外国人、外地人和本地区的来自不同区域的竞争者，在众多的竞争者中政府才能真正选择到质优价廉的教育服务产品”。
（ 摘自对一位教育行政部门工作人员的访谈材料）
在教育市场中，教育服务的生产者之间无法展开公平、有序的竞争，易造成教育服务从政府部门的提供垄断到个别教育中介组织的提供垄断，难以实现提高教育服务供给的质量和效益的政策初衷。
2．发展依赖政府扶持
在政府购买教育服务的初期、教育中介组织发展的初级阶段，教育中介组织离不开政府的扶持是很正常的。但如果教育中介组织的发展始终依赖于政府的发展，而无法离开政府这根“拐杖”的话，就无法真正形成独立的、有一定专业资质的教育中介组织，无法形成完善的教育服务市场。通过教育评估中介组织的案例，可较清晰地反映目前市场中教育中介组织的现实状况。
A评估机构从某市教育行政部门“脱钩”出来之后，成为教育评估的社会组织。但从其“脱钩”到现在，其工作人员的工资福利仍由教育行政部门负责。其所承担的评估项目也基本上是教育行政部门直接给予，并没有经过严格意义上的招投标等环节。因此，现在A评估机构的工作人员待遇很好，一方面有政府行政部门按时拨发的工资福利，另一方面还有承接评估项目所能拿到的劳务费等酬金。
B评估机构从某市的教育事业单位“脱钩”出来后，成为教育评估的社会组织。“脱钩”之后，其办公地点仍在原来的教育事业单位内，其工作人员的工资仍由教育事业单位拨发，其办公费用、水、电、煤等费用也是由教育事业单位支付的。但其领导忧心忡忡。在“脱钩”后，其承接的评估项目并不多。能接到的评估项目主要来自教育行政部门的直接给予和委托。在社会上自主承接的评估项目几乎没有。该评估机构的工作人员曾主动联系、扩展评估业务，但目前对教育评估的市场需求很小。该机构负责人苦叹，如果没有政府的扶持，评估机构很难维系。
C评估机构是一个由私人兴办的教育评估机构。该评估机构是完全自负盈亏的，其租赁的办公地点、水、电、煤等费用全部自己负担。但幸运的是，该评估机构所承接的项目源源不断，因此其发展势头良好。细问其原因才知，原来该评估机构的负责人是一位退休的教育行政部门负责人，在退休后开办了这家教育评估机构。由于其教育行政部门的人脉很熟，因此，总是能承接到教育行政部门的评估项目。
目前教育评估类的教育中介组织主要有两种类型：第一类是从教育行政部门或教育事业单位脱钩出来成为社会组织；第二类是由私人举办的教育评估机构。目前教育市场中的教育评估组织以第一种类型居多。据笔者所了解到的材料，目前无论是市级的上海市教育评估院还是上海市各区县的教育评估机构基本都已完成了和教育行政部门、教育事业单位的“脱钩”，成为独立的社会组织。但目前的状况是，几乎所有从教育行政部门或教育事业单位“脱钩”出来的教育评估机构其员工的工资福利仍由政府公共财政承担。正如案例中的A、B两类评估组织，其生存发展都得到了政府的大力扶持。A、B两类教育评估组织作为具有独立法人地位的社会组织，如果脱离政府财政支持的话，其能不能继续生存发展就难以预测了。正如B教育评估机构的领导对其机构发展前景的担忧，B教育评估机构主要依赖政府所给予的教育评估项目来维持生计，而在教育市场中所承揽的教育评估项目几乎没有。
有调查显示，在教育中介组织中“有65.5%的组织表示政府支持最能促进教育中介组织的发展，有24.2%的组织经费主要来源于政府补贴或购买服务，有60.9%的组织负责人仍具有公办身份，有48.8%的组织员工主要收入还是来源于财政拨款”。[9]目前教育中介组织的“官民二重性”特征直接影响其在教育市场中提供教育服务的独立性，其教育服务的提供易受到教育行政部门意志的左右。因此，我国教育中介组织以其雄厚的专业资质、独立的组织面貌，屹立于教育市场的惊涛骇浪之中，还时日尚远。
3．专业资质无法脱离公立学校“母体”
正如教育评估中介组织无法脱离教育事业单位的母体一样，目前在教育市场中承担购买管理（委托管理）服务的民办非企业性质的教育中介组织，其背后大都有一个强大的公立学校作为其生存发展的“母体”，至今仍然“母子连体，难以分离”。比如，上海市成功教育管理咨询中心的“母体”是闸北八中，而上海市福山教育文化传播与管理咨询中心是以上海市浦东新区福山外国语小学为“母体”整合各方资源而成立的。资料显示，上海市浦东新区2005年以来成立的教育中介组织共有16个，以公办优质学校为母体催生的有8个[10]。换言之，现在的教育中介组织可以说既是“公”的，又是“私”的。其“公”在教育中介组织在提供教育服务时离不开“公”的教育资源，对于承担委托管理的教育中介组织来说，其托管团队大部分来自公立学校的教师、其托管的办学理念和管理模式也来自公立学校。其“私”在于在法律性质上教育中介组织属于具有独立法人地位的自负盈亏、独立运作的民办非企业组织。可见，目前教育中介组织的“公”、“私”尚存在模糊之处。
4．缺乏内在和外在的发展动力
教育中介组织的法律性质为民办非企业组织，具有非营利性。其组织性质决定了教育中介组织在运营中所产生的利润或剩余不能分配给个人，只能用于组织的再发展。市场领域中的营利性组织以追求利润与私益成为其发展的内在动力。但对于非营利性的教育中介组织来说，其组织发展的动力在理论上来自于特定的组织使命和组织信念。但在调查访谈中，笔者发现大多数教育中介组织负责人对本组织的组织使命和信念还没有清晰地认识，组织发展缺乏内在动力和外在动力的激励。在访谈过程中，笔者曾问教育中介组织负责人这样的问题：“民办非企业组织发展的内在动力来源于什么？”他们的回答是“没有相关政策的动力，全凭教育中介组织的觉悟和责任。”“成立的时间还不长，对于组织发展的问题还需要一个长期的思考和规划过程。”如果教育中介组织缺乏自我改进与发展的内在动力，必然影响到其提供教育服务质量与绩效的增长性和稳定性。
目前教育中介组织的数量较少，规模较小，生存与发展还依赖于政府的政策扶持，与政府部门、公立学校之间还存在着“藕断丝连”的关系，组织内部缺乏改进与发展的内在动力。这一方面说明我国教育中介组织的发展还处在初级起步阶段；另一方面，也说明长期以来我国计划经济下政府主导的管理体制所形成的文化观念背景、体制模式，对我国教育改革与发展正产生着深刻而久远的影响，因此教育中介组织的发展与强大绝不是一朝一夕的事，需要政府以主动地政策设计、完善的政策环境来培育教育中介组织的发展，为政府购买教育服务的实施创造必要的政策环境。
三、保障购买教育服务有序开展的相关政策
“就理想状态而言，政府工具的成功应用，必然体现为工具理性、价值理性与制度理性相互融入与贯通，实现和谐统一。”[11]政府工具的工具理性和价值理性的实现和统一，必须依赖于制度理性的建设与调控。政府购买教育服务作为一种政府工具，其实施的成功与否取决于联系与承载该工具的工具理性和价值理性的制度理性是否完备与统一。目前我国政府购买教育服务的实践还没有形成完善的政策体系，具体表现在：政府购买教育服务的政策文本尚处于空白；各地政府购买教育服务各自为政，无统一规定；培育和规范教育市场所需的政策制度还有待修改与完善。
1．政府购买教育服务的政策缺乏
据笔者所掌握的材料来看，目前我国中央政府层面专门规范政府购买教育服务的政策文本还没有；在地区层面，一些地区和城市已经出台了关于政府购买公共服务的行政规章，但专门针对政府购买教育服务的政策文本还没有。比如，上海市浦东新区出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》、上海市闵行区出台了《关于规范政府购买社会组织公共服务的实施意见(试行)》、浙江省宁波市海曙区出台了《海曙区关于在社会工作领域开展政府购买公共服务的实施意见（试行）》等，这些关于政府购买公共服务的政策文件中大多规定了公共服务的购买范围、购买方式、服务供应方的资质、评估标准、资金拨付方式等。但专门针对购买教育服务的政策文本还没有。从理论上说，教育服务属于公共服务中的一种类型，但公共服务包含的范围甚广。这样笼统的政策规定，难以为公共服务中的具体领域提供具有操作性的政策实施指南。对于教育服务而言，其具有不同于其他公共服务的特殊性和复杂性。比如，教育服务的质量不能被准确描述，并制定出清晰的“满意”标准；教育服务的周期性长，教育服务产品具有“体验品”的特点；教育服务的价格估算较困难等。教育服务的这些特殊性和复杂性带来了购买教育服务过程的复杂性和特殊性，比如，购买教育服务不能完全照搬或套用企业界的招投标机制、如何制定出科学、合理的所购买教育服务产品的质量标准等。因此如果没有专门针对购买教育服务的相关政策和制度来规约的话，将直接影响到政府购买教育服务这一政府工具实施的有效性、合法性和推广实施的可能性。
2．各地政府购买教育服务各自为政，没有统一规定
由于目前国内政府购买教育服务尚处于“点上试行”阶段，中央政府层面专门针对购买教育服务的政策文件还没有，导致了各地政府购买教育服务各自为政，制度规定并不统一，具体表现在： ①托管经费的监管和审计制度不统一。在访谈中一位教育中介组织负责人说：“目前上海市不同区县委托管理的经费拔付和监管方式是不一样的。在上海市“以委托管理推动郊区农村义务教育学校内涵发展项目”中市教委是将托管费用打入受援学校的帐户上，而不是打入托管方教育中介组织的帐户上。但有的区县则是直接将托管经费打入到教育中介组织的帐户上。”可见，对教育中介组织托管经费使用的监管是一个较敏感的问题，教育行政部门对此较谨慎。同时，通过访谈得知，上海市以委托管理推动郊区农村义务教育学校内涵发展项目的托管经费是由市教委统一拔付的，但对于这些经费使用情况的审计则由各区县负责。而各区县对托管经费的审计则又出现了各自为政的局面。如果在实践中不能形成较统一、完善的经费监管和审计制度，将阻碍购买教育服务的持续发展。②促进和扶持教育中介组织发展的税收优惠政策还不完善，各地也不统一。比如，同样是民办非企业单位，在上海市浦东新区可免交企业所得税，而在上海市的另一些区县则须交企业所得税。不同地区间税收等相关政策制度的不统一，不利于跨区域教育市场的形成，也不利于政府购买教育服务的进一步发展。
3．培育和规范教育市场所需的政策制度有待修改与完善
从宏观层面来说，提高政府购买教育服务实施的有效性，就必须培育和完善教育市场，促进教育中介组织的发展和强大。这一目标的达成需相关政策法律的保障和规范。目前我国已有的规范教育中介组织的法规是《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。但目前这些法规的一些条款可能会阻碍教育中介组织的发展。
《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定我国民办非企业单位应当经其业务主管单位审查同意，并到县级以上地方各级人民政府民政部门进行申请登记。这种对民办非企业单位的“双重管理”制度，增加了民办非企业单位登记管理规范性的同时，也增加了民办非企业单位申请登记的难度。一些业务主管部门出于部门利益或私人利益的考虑，可能限制区域内民办非企业单位的申请登记。另一方面，在客观上民办非企业单位需挂靠业务主管部门，也增加了民办非企业单位对业务主管部门的依附性，不利于民办非企业单位在教育市场中的独立法人地位、独立提供教育服务意识与能力的培养。
在《民办非企业单位登记管理暂行条例》的第十一条明确规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位，没有必要成立的”不予登记。此条规定在实践操作过程中就演变为在同一区域内业务范围相同或者相似的民办非企业单位只能成立一家。这条规定是值得商榷的。培育和发展教育中介组织的目的在于在教育市场中形成多家具有专业资质的、有实力的教育中介组织，通过公平、公开的竞争，降低教育服务提供的成本，提高教育服务提供的效率。如果区域内只有一家提供教育服务的教育中介组织，则易形成其对教育服务提供的垄断性供给，也易滋生购买教育服务过程中的权钱交易。《民办非企业单位登记管理暂行条例》的这一规定客观上制约了区域内教育中介组织发展的数量和规模。
从微观层面来说，教育市场的完备还需要一系列具体的制度来规范教育市场的有序、健康发展。目前以下一些机制还有待健全与完善。①教育服务产品的成本核算与价格估算机制。只有明确了教育服务产品在教育市场中的价格，购买才能得以实现。教育服务产品的价格要建立在对生产该教育服务产品的成本核算的基础上，并且允许教育市场对教育服务产品的价格涨落进行自动调节。访谈中笔者发现，目前政府在购买评估服务、购买管理服务等教育服务产品时，其成本核算的意识、能力和方法等都有待改进。②公平、公开的教育市场信息传递机制的完善。关于教育服务供给者、需求者的信息如不能在教育市场中畅通地流通，就会屏蔽掉许多潜在的购买者和供给者。在教育市场中逐步建立关于不同类型教育服务产品提供者的资料库和数据库，使教育市场中教育服务潜在提供者的专业资质、发展水平、提供教育服务的相关经历等信息可在教育市场中得到清晰的呈现。打造实体或虚拟的教育服务供给的信息交互平台，使不论是买者还是卖者在这个信息交互平台上，都可寻求自己需求的满足。目前购买教育服务实践中许多项目因缺乏众多教育中介组织的参与而无法招投标，或招投标形同虚设，供给者与需求者之间的信息不对称就是原因之一。因此在教育市场中建立起关于教育服务买者、卖者的充分、完全、公开的信息传递机制，是有效实施购买教育服务政策的保障条件之一。
一位教育行政部门工作人员将目前我国社会组织的发展形象地描述为“细胞分裂期”，实际上，目前我国教育市场的发育同样处于“细胞分裂期”。在这个特定的“细胞分裂期”，政府、市场、公民社会的教育职能分工尚不明朗化，“公”与“私”的界限还存在模糊与未分明之处；在这个特定的“细胞分裂期”，蕴育着新的教育治理模式，即将分离出适应时代发展的新的教育治理结构。对于生物的细胞分裂而言，是一个自然的过程。但对于人类社会的教育治理而言，对于政府购买教育服务这一政策工具而言，则应是一个创造性的“主动而为”的过程。充分认识我国政府购买教育服务现阶段的现状和问题，以政策设计和制度完备来引导、培育教育市场和教育中介组织的发展，规范政府购买教育服务的方式、程序和过程，使政府购买教育服务这一政策工具能充分发挥其有效性，以实现政府教育治理的根本目的—更好地满足社会公众多元、多样的教育需求。
本文得到华东师范大学2010年优秀博士研究生培养基金项目（编号：2010004）资助，特此致谢。
注释
①本文的访谈材料、案例、调查数据均来源于笔者对上海市某区两所委托管理学校进行的教师、学生家长的问卷调查和对上海市一些区县购买教育服务相关教育行政部门工作人员、教育中介组织负责人、受援学校校长及教师、学生家长等的深入访谈。
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（文见《教育发展研究》2011年第3期，正式发表时略有调整和改动。）