义务教育县域均衡背景下县级政府的职能定位
——基于安徽省郎溪县的调查与思考
阮成武 安徽师范大学教育科学学院副院长，教授（安徽芜湖 241000）
庞波 安徽省郎溪县人民政府副县长，硕士（安徽郎溪 242100）
[摘 要]县级政府在促进义务教育县域均衡中承担重要职能，也存在很多难为之处。文章基于对安徽省郎溪县的调查提出，在促进义务教育县域均衡上，县级政府应承担与其职责和财力相匹配的职能，其它各级政府不可替代的职能，合理满足人民群众教育诉求的职能。
[关键词] 义务教育县域均衡；县级政府；政府职能
我国新《义务教育法》规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制”，“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。”教育部在2009年11月召开的全国推进义务教育均衡发展现场经验交流会上，确立以县域内实现均衡为工作重点，大力推进县域义务教育均衡发展。12010年《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出：“力争在2012年实现区域内义务教育初步均衡，到2020年实现区域内义务教育基本均衡。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（征求意见稿）也提出，义务教育要“率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。”
可以说，义务教育“省级统筹、以县为主”也好，“县域均衡”也罢，无不凸显县级政府的重要职能和作用。那么，在促进义务教育县域均衡过程中，县级政府发挥了哪些职能？哪些职能是难以承担和完成的？如何进一步合理进行县级政府职能定位？本文基于对安徽省郎溪县的调查，对县级政府促进义务教育县域均衡的职能定位进行分析思考，并提出相应的政策建议。
一、县级政府促进义务教育县域均衡的现实状况
我国义务教育管理体制改革历经三个阶段，各级政府职能定位也发生了相应变化。1986至2000年是以“以乡镇为主”，2001年开始“实行在国务院领导下，由地方负责、分级管理、以县为主的体制”，要求县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。概括起来，即统筹规划、经费保障、教育管理。从2005年开始，国务院及相关部委先后出台一系列文件，使省级政府职能在义务教育中得到明确和加强，教育投入和管理重心不断上移。要求县级政府负责调整中小学布局结构，优化教育资源；补助公用经费，统发教职工工资；中小学校长、教师的编制与管理；加大对农村学校和城镇薄弱学校的投入。2006年新《义务教育法》明确规定义务教育“实行国务院领导，省级统筹，以县为主”的管理体制。在这一政策背景下，近年来郎溪县委、县政府加强和改进政府职能，在促进义务教育县域均衡上发挥了重要作用。
（一）加强县域教育规划与布局，加大公共财政投入，扩大教育资源总量，促进义务教育资源均衡配置
郎溪县地处皖南，下辖4镇、8乡，97个行政村，义务教育在校生34900人（小学生20900，初中生14000人），九年一贯制学校5所（公办2所，民办3所），公办初中12所，中心小学（均为公办）19所，村级完小19所，还有一批村小教学点。近年来该县在加大现有学校布局结构调整力度的同时，通过加大公共财政投入，扩大教育资源总量，优化教育资源配置结构和效益，为县域义务教育均衡发展创造相对均衡的教育资源条件。政府在考虑规模效益和人民群众教育诉求的基础上，进行学校布局调整，稳慎推动，顺势渐进。做到高中进城，初中进镇，联村设置完小，乡镇设立1所中心小学。村小教学点保留一、二年级，并随学生逐步流向完小、中心小学而顺势撤并；初中以乡镇为主设立，并按县域分布特点形成布局相对均衡的初中教育核心区。南片以十字路中学为节点，中部以县城的郎溪一中和二中初中部为节点（城南、城北），北部以梅渚中学为节点，四所学校能容纳6000学生，差不多占全县初中生数的一半。山区、圩区的初中则因地理环境和覆盖半径的需要，做到应设尽设。
在这一过程中，县委、县政府划地200亩，斥资1.5亿兴建郎溪一中新校区，作为高中部，将老校区改为初中部；同时，计划将县职教中心从十字路镇迁入城区新建，原校址改为十字路初中。这样，普高、职高双轮驱动，不仅提高了全县教育体系的结构重心，而且扩大了义务教育尤其是初中教育资源总量，优化了义务教育布局结构，为人民群众创造更多、更加均衡和优质的教育机会。
（二）发挥政府在促进义务教育县域均衡中的配套管理与服务功能
布局调整产生的一系列新问题，单靠学校及教育行政部门难以解决，一个突出问题是加强学生上下学的乘车管理，必须发挥政府的管理与服务职能。县政府三管齐下，形成较为完备有效的学生上下学乘车管理网路和模式：交通部门重点做好学生乘车的车辆运力调配工作，对运力明显不足的线路，设法增开车辆或增开班次，解决超载问题；严把接送学生车辆和从业人员的资格关，加强对中小学生接送客运企业(车队)和驾驶员的教育培训与考核管理工作；为学校门口设置交通警示牌、斑马线、解决停车场问题；加大对非法营运车辆的打击力度，加强对接送车辆的管理。二是公安部门做好学生乘车的车辆安全检查和驾驶员安全教育工作，严防不合格车上路；加大执法检查力度，严厉查处车辆超载行为；按照有关规定设置学生乘车的交通安全标志和标线；与教育部门建立联席会议制度，及时发现和解决学生交通安全管理工作中出现的问题。教育行政部门严格执行有关学生安全教育的法律法规和规章，加强对学生乘车安全工作的指导，帮助学校建立健全乘车安全管理制度；加强对学生乘车安全工作的监督、检查，重点检查学校对学生的安全教育情况、安全管理制度、相关应急预案和事故预防措施的落实情况；要求学校对学生乘车进行摸底排队，建立学生乘车管理台帐。在县政府综合治理和协调下，该县近年来未发生一起学生上下学乘车交通安全事故。
（三）大力扶持民办教育发展，发挥民办学校在留守儿童教育与管理上的优势，使义务教育县域均衡落实到各类学生群体
近年来，该县在引进外资过程中，积极引导外来资金对教育的投入，兴办了江南职业学校和宣州励志中学两所民办中学，既扩大教育资源总量，也满足人民群众多样化教育需求。政府及教育行政部门积极发挥民办学校在留守儿童教育和管理上的优势，初步探索出留守儿童教育与管理的新模式。在政府审核和监督下，宣城市励志学校通过家长自愿交纳一定费用，将留守儿童交由民办学校托管。民办学校聘用相应的管理人员、服务人员，学生统一住校、就餐，由运输公司统一按时接送学生回家与返校。这种机制创新较好解决了公办学校普遍存在的留守儿童教育难、管理难问题。
（四）落实教师绩效工资政策，发挥政府在促进教师资源均衡配置中的资金和制度保障功能
虽然该县近年来经济发展强劲，但毕竟基础相对薄弱，与本市的宁国县、宣州区等县域经济相对发达的县区相比还有一定差距。县委、县政府立足县情，从落实教育优先发展和促进义务教育均衡发展的高度出发，优先将公共资源配置给教育部门，积极筹资并兑现义务教育教师绩效工资。为加强全县统筹，调动城乡不同学校和教师的积极性，将全县义务教育教师绩效工资中的30%奖励工资部分做成一个总盘子，按50%（根据学校在校生数）+25%（班级数）+25%（班级学生数）划拨给学校，以体现对薄弱学校和农村学校教师的倾斜。同时，对农村学校教师给予每月80元、给村小教学点教师每月120元的特殊津贴。这对稳定和加强农村教师队伍，吸引城镇教师到农村学校支教，发挥了重要的政策导向作用。
二、县级政府促进义务教育县域均衡面临的困难
通过与县委、县政府相关领导，县教育局主要领导和科室负责人，有关中小学校长和相关人员的座谈、访谈，以及现场考察了解，我们梳理出县级政府在促进义务教育县域均衡上的主要困惑和问题：
（一）如何协调学校布局调整的政府意图与人民群众教育诉求之间的关系
学校布局调整的优点和必要性不必赘言，但实践中面临着政府意图与人民群众教育诉求之间难以完全一致，存在着效益、质量、方便之间的矛盾。例如，村小教学点的教学条件差，难以稳住高素质的教师，在村小教学点任教的绝大多数是居住在本村或临近的“民转公”教师，年龄老化严重，素质相对较低。政府硬性撤并村小教学点又是当地老百姓所不愿意的，往往只能是让村小教学点自然萎化——老百姓不愿送孩子去或转到完小或中心小学，没有学生了，学校才自然关闭。如该县梅渚二小就因政府计划要调整，但老百姓不愿意，几年来学校只能修修补补，维持现状，基础设施建设和条件改善都停了下来。这对于所在学校的教师和学生是不公平的。
此外，政府试图将义务教育学校布点相对均衡地分布在县域内各地，但越来越多家长宁愿放弃政府提供的就近入学和免费上学政策，想方设法转入城区学校就读，或缴纳不菲的学费到民办学校就读。政府为稳定农村学校生源而抬高学生进城就读的门槛，如要求“五证齐全”（城镇用工劳务合同证明、居住证，等），但一些家长为了给孩子获得进县城就读的机会，选择到县城打临工或到县城买房子，以取得暂住证和劳务合同证明。这使得不少刚刚规划建设好的农村学校又出现空心化，面临生源减少甚至萎化。
（二）县级政府促进义务教育县域均衡还缺乏应有的配套政策支持
调查发现，县级政府在促进义务教育县域均衡方面因缺乏相关的配套政策而陷于困境。一是学校布局调整带来学生上下学乘车管理问题。对此，该县从县委、县政府到教育行政部门，将其作为学校布局调整的配套工程和学校安全的头等大事，采取一系列强有力手段。这些做法虽然取得较好成效，但仍存在的突出问题是学生上下学乘车的相关主体之间存在难以相容的利益矛盾。因为，学生上下学所乘车辆都是由社会上的运营户提供，乘车费用由学生家长承担。政府对车辆规格要求高了、严了，保障了安全，运营户的收益就会降低，无利可图，便不愿承担；若运营户提高了收费，则家长的意见又很大。第二个问题是寄宿制学校建设与管理问题。该县目前尚无一所完全意义的寄宿制学校，很多学生虽然有寄宿的需要（一些学生上下学距离在10公里以上），但学校的积极性却不高。因为，目前义务教育学校公用经费是按学生人数拨给的，用于正常办公和教学维持，而寄宿制学校需要增加水电、早晚自习看管、日常管理和生活服务的人员编制和经费支出。因政府没有相应的政策支持，学校只得从统一拨给的公用经费中开支，这必然挤占其他方面支出。而且，学生24小时在校，涉及到住宿、饮食、安全管理等一系列问题，加大了学校和教师的负担和责任。政府如何完善寄宿制学校的编制及经费配套补助政策，是促进义务教育县域均衡的一个新问题。
（三）教师编制和管理政策与学生就学的流动性之间存在矛盾
安徽省2008年开展了新一轮中小学教职工编制核定工作，此次教师编制核定的标准是师生比，比原先的编制标准有一定改进，但对农村学校教师配备带来新的问题，难以适应农村特别是山区、库区学校的实际特点和需要。该县核定教师编制2207人，实有教师2467人，理论上存在超编，而实际上仍然缺编。这是由于，近年来农村学生的城乡流动、区域流动相当普遍，很多学校学生数减少，按照1：23的统一标准核定编制和配备教师，很多班级达不到规定人数，甚至一些村小教学点学生总数达不到一个编制数。相反，城市学校的学生数呈现激增之势，很多学校难以容纳而只得增加班级。政府为解决城镇学校规模扩大而带来的教师不足问题，普遍的办法是公开招考，这样一来又把一些优秀教师从农村学校抽走了。这反过来进一步导致农村学校教师弱化，家长竞相把孩子转入城镇学校就读。这不仅大大增加农村学生接受义务教育的成本，也导致农村学生接受义务教育的结果不公平。
（四）促进义务教育县域均衡存在公平与质量之间的价值冲突
在现阶段，县级政府发展义务教育以什么为目标，存在多种不同取向——是促进均衡还是使更多学生考上示范高中，为进一步上大学奠定基础？显然，政府及教育行政部门的政策取向是难以兼重的。虽然，国家将义务教育县域均衡作为教育的“重中之重”，但家长和社会关注的还是升学，升学率几乎成了学校的生命线。然而，前者强调的是公平，后者注重的是效率；在很多情况下，追求公平会影响效率。如一位校长反映，电脑派位、均衡分班后，学生的文化知识基础参差不齐，尤其是英语基础差别很大，上级又不给分快慢班或重点班进行分层教学，教师上课难、管理难。以至于一些优秀学生被外地的名校提前抢走，这对本地高中生源素质和高考升学率存在潜在的影响，政府及教育行政部门左右为难。
而且，政府均衡取向的教育政策与普通高中的利益也是相悖的。普通高中基于自身发展需要，自然希望遴选相对优秀的初中毕业生，以利于取得更好的高考成绩。但按照有关政策要求，省级示范性高中要从70%的统招生计划中拿出65%的指标，分给各乡镇初中在基本控分数线以上进行录取，这显然不利于普通高中升学率的提高。相反，升学率问题解决不好，人民群众就不会满意，就无法真正解决义务教育县域均衡问题。
三、县级政府促进义务教育县域均衡的应为
应当说，县级政府促进义务教育县域均衡存在的困惑与问题，有着体制上的原因。其中，有的是因为省级统筹不够造成的——或该统筹而未统筹，或已统筹而未统筹好；有的是因为县级政府职能定位自身造成的——或是“以县为主”还不到位，或是“以县为主”难以担当；也有的是中央政府政策供给不足造成的。我们应分析原因，确立能够有效促进义务教育县域均衡的县级政府职能定位。
（一）县级政府应承担与其职责和财力相匹配的职能
新《义务教育法》虽然原则规定了国务院和县级以上地方人民政府的责任，但并没有明确规定县级以上政府的具体责任及分工，尤其是没有明确省级政府统筹的具体目标和刚性指标。“这使省级政府在教育财政投入上也采取了‘以县为主’的原则，没有为县级政府发展义务教育制定一般性教育转移支付政策或确定刚性的省级政府教育财政投入比例，造成县级政府的教育财政职责和权力不匹配。”2相关研究表明，政府间“财权上移，事权下移”的财政关系，严重削弱了县级政府自有财力对农村教育的预算内收入。3笔者调查认为，这在中部地区更为普遍和严重，因为中部地区既没有东部地区相对发达的县域经济，又没有国家对西部地区一系列财政直补和转移支付政策，“省级统筹”因没有刚性指标和要求，很多管理责任和财政负担都落到县级政府身上。
为此，建议在现行教育法律框架下，首先应通过教育财政和教育行政体制的调整，加大省级政府在促进义务教育县域均衡上的财政和行政统筹责任。如加大寄宿制学校建设规划与经费投入、管理运行经费的配套；出台学校布局调整带来学生上下学乘车的相关经费支持与税费减免政策，或由政府购买、社会提供校车服务，政府负责监督；设立农村山区、库区等学校的教师专项编制和机动编制；制定出台相关管理政策，加强对跨县域、地区的高中招生行为管理，建立有利于促进义务教育县域均衡的教育政策；确立义务教育县域均衡的监测指标体系，建立相应的监测和督导机制。其次，针对教育经费支出的“中部塌陷”现象及其带来义务教育城乡、县级严重失衡问题4，建议中央政府通过财政转移支付、特岗计划、教师培训、设立寄宿制学校建设基金、提高农村教师绩效工资标准等政策，加强对中部地区义务教育的支持力度。以此保障县级政府在促进义务教育县域均衡中承担职能与其职责和财力相匹配。
（二）县级政府应承担其它各级政府不可替代的职能
义务教育县域均衡包括三个层面：县域义务教育与县域经济协调发展；城乡之间教育以及学校发展均衡协调；教育活动中对待学生的公平和平等。5首先，县级政府应当将促进义务教育县域均衡作为“城乡基本公共服务均等化，城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果”的重要目标，纳入县域经济社会发展总体规划，实现义务教育县域均衡与城镇化和社会主义新农村建设的良性互动与协调发展。为此，县政府应从县域经济社会发展、人口增长与流动以及城镇化发展趋势出发，科学合理地进行义务教育学校布局调整和学校建设规划，为农村学生“就近入学”提供与城镇学校均等化的教育资源。其次，县级政府不应以城镇教育的扩张作为破解农村教育难题的出路，或任由农村学生通过种种途径和方式进城就读，而应坚持城乡教育统筹、协调发展，引导农村孩子“就近入学”并为其创造应有的条件，提供必要的质量保障；在学校基础设施、师资与校长队伍、学校管理和学校文化等方面，加强对农村学校的指导与支持，建立完备、方便、优质的农村教育体系，促进城乡学校发展的均衡协调。第三，保障留守儿童、城镇困难家庭儿童、上下学路途远及山区和库区儿童的就学，加强学生上下学乘车的条件改善和规范管理；注重村小教学点的办学条件、教师配备及其工作生活条件的改善，确保基本教学质量。以此保障城乡、校际之间学生在教育活动中得到公平和平等对待。
（三）县级政府应承担能够合理满足人民群众教育诉求的职能
新时期现阶段，农村学生及其家长的教育诉求呈现的新特点，以往主要在城镇存在的“择校”现象正在泛化到农村，农村学生及其家长不再将完成义务教育作为最高教育目标，而是作为接受更高层次教育的基础，以期获得社会地位升迁和代际流动的机会。因此，县级政府应积极协调义务教育的效率、质量和方便之间关系，公平与质量之间关系，合理满足人民群众的教育诉求。为此，县级政府应将义务教育均衡发展纳入民生工程范畴，在布局调整和学校发展规划、入学与招生政策等方面，建立和完善人民群众的教育诉求表达机制；加强对学校管理、办学行为监管和督导，促进校际之间质量均衡；加强民办学校的扶持与监管，确保教育的公益性；协调各级各类学校之间、学校与学生及家长之间的教育利益关系，为人民群众提供公平、优质的义务教育。
（基金项目：国家社科基金课题“和谐社会建设中教育利益协调的制度创新研究”，项目批准号：09BSH021）
参考文献
1.朱峰,齐雷杰．全国推进义务教育均衡发展现场经验交流会闭幕 把均衡发展作为义务教
育工作新目标[EB/OL]．http://www.gov.cn/jrzg/2009-11/07/content_1458809.htm
2.杨娟,王善迈．县级政府难以落实其义务教育职责[EB/OL]．http://theory.people.com.cn/GB/41038/10336599.html
3.江依妮，张光．中国省内财政分权的演进与农村义务教育投入[J].教育与经济，2008，（3）.
4中央教育科学研究所教育督导与评估研究中心．我国义务教育县域均衡持续推进，城乡教育经费支出水平比较均衡，校际差距值得关注[N]．中国教育报,2009-12-2(4)．
5.于发友．县域义务教育均衡发展研究[D]．山东师范大学博士论文，2005，17．
（文见《教育发展研究》2010年第10期，正式发表时略有修改和调整。）