外来务工人员子女教育办学模式分析——以宁波市为例
徐建平/宁波大学教师教育学院
【摘要】宁波市流动人口子女学校在办学体制上存在公办模式、民办模式和混合模式。三种模式的特征、适用条件和实际办学效果存在较大差异。在比较公、私模式的基础上,本文提出包括民办公助模式在内的PPP模式能有效协调政府与市场关系,当前应成为保障外地生受教育权利并切实解决流动人口子女教育问题的目标模式。
【关键词】流动人口子女;办学模式;PPP模式
随着杭州湾跨海大桥的开通，宁波作为港口城市经济发展进一步提速，对外来务工人员需求加剧。2008年全市流动人口已近400万，总量居全省各市之首。当地政府对义务教育段流动人口子女教育政策逐步改善，家长们支付的子女教育成本逐年降低，所接受的教育质量逐步提升，对外来人员子女吸引力近年来骤然加大，使得在宁就读的适龄人口呈急剧上升的态势。据统计，全市流动人口子女在读规模由2000年的1.99万人上升到2008年的23.16万人，八年增长了10倍，年递增速度约为30%。随着免除流动人口子女义务教育段学杂费以及实行居住证制度等相关优惠政策的继续出台，在读流动人口子女的增速将可能进一步扩大，也给流入地政府的财政支付能力和义务教育的统筹、协调与管理带来严峻的挑战。
虽然中央政府以“两为主”政策鼓励公办学校接纳和随班就读，但鉴于现实各种因素制约，2008年宁波市公办学校接纳比例为60.7%，各地举办了120所流动人口子女学校弥补公办学校系统的不足。在流动人口子女教育学校办学体制问题上，当前宁波市各级政府正积极采取应对措施，逐步探寻提供各方能够接受的有效方式。目前大致看来有三种基本模式：一是以江北区等区县为代表的公办学校接纳模式；二是以余姚市等为代表的民办学校接纳模式；三是以慈溪、鄞州等区县为代表的民办公助模式。究竟哪种模式具有可持续性还有待实践的进一步检验。本文拟就三类办学模式的现状、特征和优、劣势进行比较，以期为流入地政府探索和选择流动人口子女教育办学模式提供借鉴。
一、宁波市外来务工人员子女教育办学模式发展现状
国家早在2001年就已出台了“两为主”政策，要求以公办学校为主接纳外来务工人员子女，但现有研究表明，这一政策在地方的执行和落实遇到障碍，“在非户籍人口较为密集的东部沿海地区，流入地政府大都没能落实”[1]。在浙江、广东等沿海地区，公办学校接纳率一直并未达到政府规划中的70%以上的比例。这一比例的科学性和合法性在很大程度上将受到质疑，因为本质上看该比例本身的确定是当时教育情势下的静态指标，而忽视了外地学生急剧上升的动态特征。“两为主”政策在价值和理论上的正确性正遭遇实施条件匮乏和可操作性低的现实困境。政府财政能力增长的减速、现有公办学校学额的有限性、外来人口子女入学需求急剧扩张的现实特征以及中央政府、外地生家长和社会对廉价甚至免费优质义务教育的期待等各种因素交汇，使得流动人口子女教育问题成为当前时期敏感而棘手的问题。现今，加大投入已成为共识，但各地在具体办学模式选择上仍处于探索之中。
目前来看，已有三类办学模式学校的教育效果存在较大差距[2]。
（1）办学者。民办模式中举办者与办学者分离的约占一半左右，举办人85％为外地人，初、高中学历较为普遍，而且由于学校一般为近5年开办，之前举办者大多并无教学经验和办学经历。公办模式中校长普遍达到本科以上学历，几乎所有校长在被提拔前均有10年以上的教学和管理经历。而民办公助模式的校长一般为公办学校退居二线的校长，具有较强的经验，熟悉管理政策与法规，能对教学质量和办学规范性起到把关的作用。
（2）办学条件。三类模式学校的办学条件相差较大，公办模式学校在生均建筑面积、活动面积、仪器设备价值、图书资料拥有量等许多指标上的数值均为民办模式学校的两倍，而民办公助学校的指标值和公办校基本接近。
（3）师资水平。公办校教师学历全部达标,约一半为高一级学历，区县骨干教师、学科带头人、名师等几乎均集中在公办校。民办学校教师约20％达不到教师法规定基本标准，75％的教师没有职称，教师年流动率普遍超过15％。2007年公办校教师人均收入为21170元，而民办校教师仅为13018元，后者通常还不能享受寒暑假的正常工资。
（4）学生成就。在公办校就读的外地学生家长对子女教育重视程度明显高于民办学校，每天在子女学习辅导上所占用时间和月均子女教育投入资金等指标均超出民办校50％左右。个别能考取宁波本地普通高中和少数就读于知名职业中专特色专业的外地学生几乎清一色来自于公办校或民办公助学校, 民办校外地生升学率指标约为公办校1/4--1/6。
（5）卫生与安全。公办学校和民办公助学校校舍均按照教学标准设计建造，而民办校仍有约16.13%的校舍在办学前并非教学用房。后者仍有10%的学校食堂没有卫生许可证，在已领取卫生许可证的学校中，D级及以下的学校占到26.04%，公办校的食堂全部达到A或B级。公办小学初中因就近入学一般不配备校车，而在宁民办校拥有155辆校车，需接送学生与车辆座位比例高达3.17:1。如果每人均有座位，需要校车往返3次以上，极易造成交通安全隐患。
总之，三类模式中公办校各项办学指标几乎均远高于民办学校，而民办公助学校则介于两者之间，指标数值略低于公办学校。为了化解流动人口子女的学校选择与现有三类学校的学额供给能力间的矛盾，各区县政府为就读不同类别学校设置了不同的入学门槛。在公办模式为主的地区，这种门槛更为明显。
二、公办和民办模式的优劣势比较
教育服务的提供一般无外乎政府提供和市场提供两种方式，与此相对应的流动人口子女教育公办模式与民办模式往往是应政府或民间诉求产生的最直接的提供方式。
随着近年来政府财力的增强以及教育公平的价值观和教育的公共性理念的逐步推广，义务教育政府办的理念在2005年后进一步明确。在流动人口子女教育方面，公办模式的优势表现在：
（1）教育质量得到保障。建国后传统的办学体制形成了我国义务教育的优质资源仍主要集中于公办学校系统，公办学校本身的办学条件和师资水平远优于体制外学校，公办校接纳使得流动人口子女教育在质量上得到保证，使他们不“输在起跑线上”，从而体现教育质量公平实现中的政府责任，这也是国家当初出台“以公办中小学为主”政策的初衷。
（2）利于本外地生融合，避免造成“第二代移民”，符合现代国家尊重公民包括迁徙权在内的公民基本人权的诉求，体现了作为务工者和纳税人的外来人口在子女教育问题上享有公平对待权利的社会公正价值追求。在政策层面，流入地政府的教育财政投放主要集中在公办学校系统，以公办校为主的模式体现了流入地政府的教育责任和社会担当。
以公办中小学校为主和以流入地政府为主的“两为主”政策在理念和价值取向上是一致的，后者是前者的基础和保证，两者都代表了现代社会教育公正的总体方向。但在价值上和理论上的正确性在现实中是否超前，是否超出了现阶段各流入地政府现实财力和流入地公办学校系统接纳能力则仍值得商榷，这也是“两为主”政策中公办校接纳率受到质疑的缘由。
理想与现实的差距使得公办模式在当前情况下不可避免地存在以下不足：
（1）地方财政压力加大。流入地政府现实财力无法应对外地学生入学人数激增和生均财政支持标准提高的双重压力。以宁波市镇海区这个仅有22.5万本地户籍人口的区为例，最近几年每年增加1500名外来人口子女就读，为外来学生再新设公办学校将相当于每名镇海人每年需要拿出450元承担建校成本。2008年下半年以来，占宁波市企业总数70%以上、提供就业岗位90%以上的民营企业效益严重下滑。宁波地方财政一般预算收入虽曾于2007年达到历史性的705亿元，但今后三年将很难再以30%的速度增长。在经济低迷的形势下，宁波等外向型经济依赖度高的地区GDP将转入中等增速通道，流入地政府财政相对紧张将持续较长一段时期。2004年后曾一度增长的外地学生公办学校就读比例制定的前提是地方财政稳定、快速的增长，但目前能够维持60%以上的公办就读率已使政府倍感压力，现有体制和现行政策无法进一步激励各区县政府大幅度提供基于公办模式的流动人口子女教育。
（2）投入风险加大。传统公办学校系统的超稳定性使得学校一般不承担生源急剧减少所导致的硬件投资可能出现的闲置和教师招募后难以流动等办学风险，政府原本对辖区内居民教育规模的规划在今后几年将会因外地生流动性强导致的外地生骤增或剧减的数量波动等不确定性而变得充满变数，风险的难预见性使得理性的地方政府在新增公办中小学校时左右为难。
（3）本地生教育质量受到冲击。在宁波，因外地生加入导致的本地生流走现象愈演愈烈，许多传统公办校正不以政府意志为转移地成为外地生占90％以上的实质上的公办流动人口子女学校，类似上世纪中叶发生在美国的“白人飞走”现象的规模化出现已成为当地教育发展现实而严峻的课题。重视子女教育质量的本地家长势必选择更优质的中小学校，义务教育段的“择校”现象难以遏制地存在，冲击着城市优质公办校的招生能力，对这些学校的“小班化”教学改革形成阻碍。
民办模式遵循着市场的逻辑，其优、劣势往往正好与公办模式相反，优势主要表现在：
（1）民间资本的进入加大了义务教育资源总量，在流入地政府当前的扶持政策仍因各种原因触及不到的范围内，对那些未能完全符合最低入学门槛的学生和家长，单设民办流动人口子女学校起到了拾遗补缺的作用，至少为外来人口子女有学上提供可能。
（2）政府办学风险降低。民办学校的灵活性使其具备了较好的市场适应能力，在一定程度上化解了政府直接举办学校可能导致的市场风险。办学风险的分散化和去政府化使得政府更有可能集中精力规划好辖区内公办学校系统的发展。
（3）民办学校办学更贴近家长的现实需求，对顾客回应性的重视是市场法则较为普遍的特征。家长的需求集中表现在价格和服务水平上，现实存在的公办校入学门槛使得家长宁可选择一些家门口价格低廉的民办校，民办校为了吸引生源往往也会在服务质量上作出一定承诺，如校车接送以及放学后提供免费的日托班和作业辅导班等，而现有体制无法激励生源相对充足的公办校提供相关服务。
民办模式的不足则集中表现在：
（1）教育教学质量难以得到保障。外来务工人员对于子女入学价格的敏感性使得民办校收费只能压在较低的水平，政府资助的经费往往要从学生缴费中减免使得现有政府资助并不能直接惠及学校从而提高服务水平，办学经费紧张几乎成为民办流动人口子女学校的普遍现象。加之“成本—利润”导向型的办学思维模式经常使得举办人不得不将经济利益置于突出的位置。由此，教师薪酬不能激发教师的教学热情，未来办学形势的不确定性使得学校教学投入往往仅限定在政府规定的最低标准，课程不能开足开齐现象不在少数，教育质量势必受到质疑。在政府和家长对升学率等指标并不抱过高期望的情况下，学校只需将安全运转和维持基本生存作为办学基本原则。
（2）难以管理，既包括学校层面的因学生、教师流动性大和入学生源素质参差不齐造成的学校教学常规管理难，也包括政府层面因举办人一定程度的趋利动机造成的监管困难。由于学校投入的低水准和办学经验的不足，学校的安全、卫生状况亟待改进。政府需要超越传统公办学校管理思维定势，譬如在政府之于学校的影响上，传统的对于学校人事任免权、课程管理权、经费监督权和其他办学监督和监控权则从教育行政部门分散到民政、工商、税务、物价、公安、消防、卫生、防疫、城管等多个部门，政府各部门间的协调将考量地方政府在教育事务上的综合执政能力。
三、公办和民办模式的选择条件与相关特征
办学模式选择一般需要在政府财政支付能力与财税体制、当地企业、外来人口结构特征、传统教育格局等各方面具备一定的特征和条件。通过调研，笔者发现以江北区为代表的公办模式和以余姚市为代表的民办模式在一些比较事项上具有较为显著的差异，以此初步归纳出两种模式的选择条件。
以宁波市江北区为例，可以看出公办模式地区一般具备以下几个特征：（1）政府财政支付能力相对较强。如江北区近年来开设了高新开发区，截至2008年初，区内企业数达到8324家，2008年上半年财政收入超过30亿元，文教部门基金收入完成2684万元,仅用于流动人口子女教育经费补助的区财政目前每年安排的专款就达300万元以上。（2）流动人口总量相对规模小。江北区全区208平方公里，但流动人口子女就读学校只集中在不足10平方公里的市区，数量规模不足万人，远低于余姚、鄞州和慈溪的3—6万人规模，但江北区的公办校接纳率超过70％，远大于后者的50％左右。（3）国有企业比重相对较大，如江北区是宁波市传统的重工业区和仓储区，辖区内的孔浦街道是典型的集大型传统国有企业和外来流动人口子女学校的地区。国有企业比重高的地区采取公办模式的优势，一方面在于政府的税收稳定且便于征集，另一方面历史形成的企业办学资源可直接转化为公办的流动人口子女学校。（4）2000年前后学校布局调整后存在一定的国有办学资源可以降低政府设立新校的成本，如近期将合并后剩余的一所公办小学重新设立为专门招收外地生的公办绿梅中学。
选择民办模式为主的余姚市等地区则更多地具备以下特征：（1）小型民营企业居多，劳动密集型企业居多，缺少可以利用的公办学校资源。余姚市95%以上的企业为民营中小企业，规模以上工业企业屈指可数。（2）企业地理位置分散，沿国道各乡镇的企业数量和经济规模大致相当,政府设立公办中小学校将难以兼顾和惠及每个乡镇。余姚市处于宁波市与绍兴市之间，有些企业属于绍兴但流动人口子女学校却在余姚注册，相反的例子也有，使得政府很难规划和管理。外来务工人员打工地和子女就学地分离使得地方难以明确责任，从而没有积极性设立公办学校，对可能并不是本地企业外来员工的子女教育进行投入。（3）外来人口更多从事的是较为低级的非技术工种，工作稳定性不强，流动性强将加大政府预测和规划的难度。（4）政府财政收入虽总量大但稳定性不高。尤其是2008年下半年以来余姚市一批民营中小企业相继转产或倒闭，政府对未来财政支付能力存在一定的不确定性。（5）财税体制中教育经费投入体制一般重心较低，大多由镇、街道而非县或县级市承担义务教育财政投入主要责任，镇、街道的财政能力难以规模化地投资形成公办学校。
如果以上特征在某一地区同时存在但都不够明显，地方政府则往往尝试性地采取混合模式，即“政府出钱但不办学校”，办学以民办学校为主体，政府的策略是加大对民办学校的投入以体现流动人口子女教育的公共性特征。慈溪市的“镇办民营”学校即是这种模式的代表。当然，以上论及的区域间社会、政治、经济发展的差异与办学模式选择的对应性仍需要进一步探讨。
四、混合模式应成为现阶段可以选择的目标模式
如果说公办模式和民办模式是两种理论和法律上都可以清晰界定的办学模式，那么现有民办公助模式则产生于流动人口子女教育实践中的基层诉求，集中了政府和民间的共同智慧，是一种较新的混合型模式。
慈溪市和鄞州区以民办公助模式为主，在统计口径上在读学生并不能纳入公办学校就读比例计算，但政府的财政努力并不逊色于公办模式的地区。由此，出现了奇怪的倒挂现象，即基层政府实实在在地在为流动人口子女教育投入——包括学校的部分设备、学生的学费补助和教师的部分工资补贴，但却没有公办学校就读比例高的政绩。其实，政府不承担学校法人的责任并不妨碍政府对流动人口子女教育的统筹和管理，相反，不再纠缠于产权困扰的基层政府能够在摆脱市场办学风险的同时更专注于教育规划和教学常规管理，反而提高了流动人口子女的教育质量。所以，当地政府不应对公办学校就读比例不高而遮遮掩掩，而应光明正大地走混合模式。笔者曾单独撰文分析了慈溪市流动人口子女教育的“镇办民营”模式[3]，这里恕不赘述。
公办模式的最大优势是教育质量稳定，但地方财力的制约使得当下这种模式缺乏可持续性；民办模式的最大特征是化解了政府亲自举办学校的未来风险，但教育质量参差不齐使得流动人口子女得不到应有的教育公平。三者权衡取其中，也许混合模式并没有现有公办学校系统的稳定和高质量，但因政府持续加大投入以及公派校长等措施的到位使得其教育质量明显优于现有纯民办的单设流动人口子女学校。这种教育服务既体现了政府责任，又使得广大外来人口及其子女真正得到了收益，因而更具有可持续性。
如果我们认可流动人口子女教育属于流入地政府服务提供范围的公共物品，那么上世纪80年代后在世界范围内兴起的公共服务管理体制中的“PPP”模式改革就应纳入到政策设计和调整的视野。“PPP”（Public,Private,Partnership）即公私部门合伙关系方式，其核心在公共事业方面公共资本和非公共资本达成伙伴关系。[4]这种合作关系能把政府机构的社会责任、远景规划、协调能力与私营机构的企业家精神、资金支持、技术手段和管理效益结合在一起。[5]
流动人口子女学校举办体制采取PPP模式的优势在于:(1) 政府的角色更集中于流动人口子女教育的宏观调控和规划,而具体的带有市场营利或亏损的不确定性风险由民间资本承担; (2) 使得民间资本在学校设立初期甚至规划阶段即参与进来,降低民间资本参与非营利教育项目的资金投入风险; (3) 通过具有法律效力的合同制约政府和民间举办者的行为从而维持流动人口子女教育稳定健康的发展; (4)形成稳定的合作机制以降低基层政府和学校举办者对本地流动人口子女学校办学前途的不确定性。国外经验表明,在公共事业提供方面,PPP模式对于吸引民间资本稳定、持续投入和提高公共服务提供效率以及行业健康发展都起到积极作用,美国的特许经营学校就属于PPP模式的一种。
最后,需要说明两点:(1)目前民办单设流动人口子女学校办学大多处于维持基本生存状态,举办人对未来办学的预期非常不确定,即使政府部门也只是近几年才逐步重视外来务工人员子女的教育。虽然目前已经意识到流入地政府的责任,但责任履行方式并无明文规定,各地仍具有较大的自主权,从而为民办公助等混合模式提供了政策性存在的空间。(2)慈溪等地自发尝试的镇办民营模式和其他业已存在的民办公助模式只是PPP模式的一种,其他如运营维护协议、租赁购买、特许经营和BOT(Build-Operate-Transfer,即建设-经营-转让)等模式均是实践中的不同PPP模式中的不同公私合作方式,对政府和民间举办者在流动人口子女教育服务提供问题上将提供可资借鉴的合作方式和方法。
本文系浙江省社科联2009年度课题“流动人员子女教育办学模式研究”与宁波市应用型人才基地重点项目（jd07071）的部分成果。
参考文献：
[1]葛新斌.“两个为主”政策：演进、问题与对策.[ J]山西：教育理论与实践.2007.8.
[2]具体资料和数据可参阅徐建平.流动人口子女教育：现状、问题与对策.载《浙江民生2007（第三卷）》.[M]北京：光明日报出版社.2008.3.373—375.
[3]徐建平.外来务工人员子女义务教育“两为主”政策的再思考－基于慈溪市的考察.[J]武汉：教育与经济.2008.1.
[4]肖兴志.公共事业管理市场化与规制模式转型. [M]北京:中国财政经济出版社2008.5.289.
[5]王广起.公共事业的市场运营与政府规制. [M]北京:中国社会科学出版社2008.7.139.
（文见《教育发展研究》2009年第2期，正式发表时有所修改和调整）