县域内乡镇教育重组的有益尝试
——基于对河北省F县、W县和Y县的学区建设的分析
周生芳/北京师范大学教育学院，博士研究生
袁桂林/北京师范大学农村教育与农村发展研究院
摘要：F县的学区建设是通过教育行政管理改革带动乡镇学校布局调整和学校内部管理改革的一种对乡镇教育重组的有益尝试。研究指出改革在提高政府义务教育管理效率和解决农村教师诸问题方面的贡献，分析了改革中教育管理责任逐级下沉，教学点消失和学生辍学的原因，提出确立县级政府的管理主体地位和加强乡村组织的监管功能的改革建议。
关键词：乡镇教育重组；学区建设；教育管理体制
对农村义务教育管理影响农村地区的稳定，不可避免应该受各级政府的重视，并成为基层政府的工作重点。河北省的学区建设，是在“以县为主”教育管理体制下，以教育行政管理改革为手段，带动农村教育重组的有益尝试。
一、县域乡镇教育重组的缘由
1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》形成了县、乡、村三级办学，县、乡两级管理为主的农村义务教育办学和管理体制，简称“三级办学，两级管理”。乡镇政府内设乡镇教育管理委员会办公室，简称“乡教办”，专门管理乡镇教育事业，负责本乡镇校长和公办教师的聘任和考核；学校经费、代课教师和教学由校长以法人代表身份自主管理。2002年，国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》提出农村义务教育实行“以县为主”管理，乡镇政府的办学和管理责任上移，仅负责按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地，而乡（镇）政府不再设专门的教育管理机构，“乡（镇）有关教育工作由乡（镇）长直接负责，乡（镇）可在核定的行政编制内确定一至二名助理或干事协助乡（镇）长管理具体教育事务，并接受县级教育行政部门指导”， “教育教学业务管理由乡（镇）中心学校校长负责”。
“以县为主”后，在办学方面，财政性义务教育经费逐渐由各级政府按项目、分比例分担；在管理方面，大部分乡镇将乡教办撤销，建立一个新的教育管理部门，即“乡镇中心校”，专门负责教育教学管理工作，而校长和教师的聘任和考核，学校公用经费管理都由上级政府委托县级政府负责。相应地，县级政府需要做出调整：第一，控制或降低县级政府管理成本。这是因为县人民政府和县教育局管理农村学校的职责不仅包括原乡镇政府的，还包括配套教育财政体制改革而新增的，政府职责增加，必然导致政府管理成本增涨。第二，集中县级政府的教育管理权。这是因为乡教办撤销后，教育的财权、人事权，以及教育教学管理权，分别归县财政局、组织部和人事局，以及县教育局，教育的人、财、事权过于分散，有必要在县政府领导下，将教育事业相关管理权集中在县教育局。
2003年起，河北省对部分县的学区建设试验给予支持，探索 “以县为主”管理后县域内义务教育管理的有效模式。2006年，河北省教育厅印发《关于开展农村学区建设试点工作的意见的通知》（冀教基［2006］44号），在总结已有改革经验基础上，加大在全省范围内的学区建设试点工作。本研究针对河北省F县、W县和Y县的学区改革进行了调研。其中，F县2004年正式开始改革，至2009年6月，改革规划基本完成，改革效果已有所表现。W县和Y县，一方面，由于改革开始较晚，至本研究调研结束，部分改革规划尚未完成。另一方面，由于改革经费主要是国家下拨的各种专项资金和市县的相关配套经费，学区建设面临可利用资源和经费不足的困难而进展受限。因此，本研究主要基于F县个案对河北省县域内乡镇教育重组改革进行分析。
二、F县学区建设内容
2004年，F县开始学区建设，将全县除县政府所在镇以外的25个乡镇划分为8个教育学区， 100个小学区。至2009年，F县教育学区已经确立；原乡镇、村的初中、小学和教学点，进一步合并和撤销；学区的管理机构（学区总校）已经建成；县/学区的教育管理机构与学校的关系已基本理顺。具体地：
（一）改建教育管理机构
第一，数量与性质。学区建设前，全县25个乡镇中心校， 8个督导组，每个督导责任区包括2-3个乡镇，3-4万人口。学区建设将8个督导责任区划为教育学区，将原督导组均改建为独立事业单位，称学区总校，各负责管理一个教育学区，而乡镇中心校全部撤销。学区总校属于县教育局派出机构，办公经费独立，但大额支出需经教育局支付中心批准，其工作任务主要是上传下达，负责具体工作的执行。
第二，岗位与职权。学区总校设1名总校长，1名主任，中学视导员、小学视导员、财务人员和后勤人员各1-2名。另外，每个教育学区划分若干小学区，小学区不设管理机构，由一个完全小学和其若干附属教学点构成，设区长1名，由区内小学校长兼任。 总校长由县教育局考核与任命，占事业编制，而在级别上等同于教育局股长，全面负责学区总校和大学区的管理工作。区长就是小学校长，由县教育局直接任命，也接受总校长的领导、考核与监督。
第三，管理的项目。“以县为主”管理后，F县将县财政预算内教育经费、上级教育转移支付经费，以及按照生师比核定的教师编制，全部交予县教育局自主管理和使用，基本实现了教育人、财和事权的统一。改革前，由乡镇中心校负责教育教学管理，改革后，学区总校承担乡镇中心校的管理任务。在F县2007年开始实行“校财局管”后，学区初中的经费直接到县教育局支付中心报账，小学的经费由学区总校代理报账。
（二）重组学校和学生
第一， 学校的数量。2003年，除县教育局直管学校外，F县有33所乡镇初中， 261所乡镇小学和村小，教学点基本没有。至2009年5月，县直属初中和小学数量不变，而建成“学区初中”15所，“学区小学” 76所，教学点183个， 计划8月暑期再合并3所初中，仅剩12所初中。因此，初中减少21所，小学减少185所，数量均约为原来的1/3。
第二，学生的分布。学区建设将初中和部分小学建成寄宿制学校，原村小和教学点4-6年级小学生合并到寄宿制小学，仅保留1-3年级学生，变为临近小学的附属教育点。2003年到2007年，F县初中在校生数减少4506人，小学增加37人[1]。由于学校总量减少和学生制度化的合并，初中和寄宿制小学的在校生数量明显扩大，而小学附属教育点的学生数量少，小学生数在校际间的差异大。
第三，学校内部管理。学区建设前，校长是学校法人代表，对学校全面负责，教学点由各点的主任自主管理。学区建设后，学校的教育教学以小学区为单位进行管理。区长要制定小学区内的学校和教学点的课程表，每月至少一次到教学点巡回检查、听课，组织教师的教研和培训。每月末，区长要将“教学工作检查月报表”上报学区总校接受检查评定。“校财局管”后，教学点的经费交由它所附属的小学负责管理。
三、成效与问题
河北省乡镇教育重组改革在促进义务教育均衡发展方面的成效显著，在稳定推进县域内教育管理体制改革方面的经验对其他地区的改革具有启示价值。
（一）改革成效
1、缩减管理人员有助于提高政府义务教育管理效率
税费改革前，全国普遍地存在乡镇政府膨胀，人员编制构成复杂的问题，被称为“乱进人、进乱人”。乡镇中心校的管理人员，既有预算内行政编、事业编，也有预算外聘任人员，以及暂时借调的学校事业编制人员。真实的工作人员数量往往是政府预算内编制数的3倍。据F县教育局领导介绍，学区建设前，全县共有教育管理人员600多人，至2009年5月，已减少了150人。并且，学区建设前，教育管理部门的数量多，领导就多。部门领导均具有一定范围的管理权力，在对乡镇学校的管理上难免职权交叉，职责不明。任何部门都要有必要的职权交叉，但缩减教育管理机构，教育管理者的岗位数减少，有利于解决造成管理效率不高的部分职权交叉问题，提高政府管理效率。
2、整合教师资源能够解决由教师不足引发的问题
由于90年代初至2000年是F县小学适龄人口高峰期，2000年后，小学学生数回落，则引进新教师的编制少，教师老龄化问题凸显，且在小规模学校，按照生师比规定很难配齐所有科目的专任教师。学区建设前，教师资源被分配到县直属学校、33所乡镇初中、261所小学，学区建设后，教师资源被分配到县直属学校、12所初中、76所小学，学校数少了，教师就相对集中了。这既有助于学校开齐所有科目的课程，又便于教师相互学习和借鉴，通过自身素质提升来改进教育教学质量。另外，根据学区建设规定，由小学区的区长负责制定课程表，安排教师在小学区内的学校和教学点流动教学，这也在一定程度上保障了教师资源在小学区内的配置均衡。
（二）存在的问题
1、教育管理责任逐级下沉
改革有助于提高政府教育管理效率，但由于学区的区域广，而农村地区的交通设施还不充分，学区总校的办公经费和人员有限，都影响学区总校的教育管理工作。因此，改革使学区总校的管理任务重。县教育局通过对乡镇学校的重组，缩减了被管理对象的数量，并建立了学区总校长和区长的管理责任制度，这都是加强政府管理能力的有效举措。但是，它以考评的方式督促学区总校管理人员和学校校长履行管理责任，一定程度上预防了他们卸责，但也为学区总校和学校的管理人员膨胀和其他方面问题的出现埋下了隐患。
2、教学点消失和学生辍学
根据本研究对F县、W县和Y县的调研，改革后，小学教师，要在区长的安排下流动教学；而小学区的区长，不但要对其领导的小学负责，也要对众多的附属教学点的意外伤亡等事故责任。并且，学校公用经费总量的增加，有赖于生均公用经费的增长和学校学生数的增加。基于以上乡镇教育重组对小学的校长和教师的影响，对教学点的撤并就容易得到他们的支持。一些应该保留的教学点，被认为管理松散、教师教学质量不高，部分学生转学，而部分学生，年龄太小，或由于家庭不能承担其在寄宿制学校上学所需的国家补助以外所需的支出，选择了辍学，使这些教学点也最终消失了。
四、启示与建议
（一）改革启示
1、改革要提高政府权威并保障农村地区的稳定
从乡镇教育重组发生的背景可知，它是政府免除农业税后一系列政府改革的有机组成部分，实行“以县为主”教育管理体制是手段，保障税费改革成果，即减轻农民负担是改革的最初动因。因此，本研究认为，提高政府权威，并保障农村地区的稳定，应该是目前改革的核心任务，也应该成为判断农村义务教育管理体制改革成败的重要标准。F县减员增效的政府自身改革，有助于提升政府威信。另外，改革使学区内的同等资历教师的福利待遇基本一致，改变了由于乡镇间差距大导致的教师间福利待遇差距大的问题，不但提高了教师对工作的满意度，还争取到了教师对改革的支持，既保障了精简教育管理人员的改革的实现，也有效避免了重组乡镇教育可能引发的冲突。因此，改革是有利于缓解当前农村社会的主要矛盾的。
2、改革要根据实际情况在乡镇间分步骤地推进
F县的乡镇教育重组的改革，自2003年筹划，2004年正式启动，已历经5年多的时间。改革对学区总校和寄宿制学校的建设，以及对乡镇中心校的撤并，都不是以“一刀切”的方式进行，而是在不同区域分步骤实施。一方面，在条件成熟的地区，先行改革，探索改革经验；另一方面，通过争取上级转移支付，以及倡导县域内单位和个人的捐款，筹集改革资金。可以说，F县的改革并没有完整的改革方案，而是“摸着石头过河”。并且，县乡政府要执行多个上级部门的多个命令，对乡镇教育的重组也根据新的任务不断地进行着调整。无论如何，改革发展了地方义务教育事业，符合当地教育发展的客观要求。因此，在经济欠发达地区，分步骤地推进改革的经验值得借鉴。
（二）改革建议
自上而下、自外而内设计的教育管理改革很难满足县级政府履行其实际功能的多元需求。本研究基于县域内社会发展和教育行政管理改革中的实际问题，来讨论深化改革的具体进路。
1、确立县级政府的管理主体地位
研究认为，深化改革的原则应该是“重两头，轻中间”，即加强中央政府对教育管理的领导，以及县级政府在教育管理中的主体地位，而减少中间各级政府在教育管理中的权力。原因是：中国地区间的经济、人口和教育发展水平差异大，不可能存在适合所有县情的、外部设计的县域内教育管理模式，而县级政府对教育领域的新变化和新问题的把握更快，更直接，更有可能设计出符合当地教育发展状况的管理模式。因此，县级政府在义务教育管理中的主体地位应该肯定。中央政府要通过制定政策和法规等手段加强领导，中间各级政府主要发挥政策的上传下达功能，而县级政府则要具有创新管理的能力和精神。
第一，改革要将教育管理权集中于县教育局。在中央集权的过程中，“条条”的权力加强，“块块”的影响力相对较弱，县级政府的教育管理权被“条条”肢解，呈碎片化，则难以发挥整体功能。因此，将教育经费、人员和事权集中于县教育局，是教育管理改革得以顺利进行的前提条件。第二，建立县级政府创新管理的奖金制度。县级政府的财政收入有限，而上级政府往往以“责任状”、“一票否决”和“达标”为手段对县级政府执政绩效进行评估，这就使县级政府及其教育管理部门对上级政府的依赖性强，而自主性不足。如果中央政府设立专项经费对在管理模式创新方面做出突出贡献的县级政府发放专项改革经费和奖励金，不但能使县级政府“主”得起来，也使他们得到鼓励而不断自主创新来发展教育事业。
2、加强乡村组织的教育监管功能
加强县级政府的教育管理的主体地位，必须配套完善乡村组织结构的功能，尤其是乡镇政府对教育事业发展的监管功能。这是因为，尽管乡镇政府及在农村设置的“七站八所”以违法寻租的方式生存[4]，对当地公益事业的服务供给不足，政府行为背离当地公共利益，使政府机构和村委会的合法性均受到农民质疑。但是，国家政权通过宗族、宗教等文化网络来实现对乡村社会统治的时代已经过去[5]。目前，依靠农村社会力量加强教育管理不可能，依靠中央政府的政策法规加强农村地区的教育管理也鞭长莫及，唯一可选择的出路就是：以组织的结构分化为发展目标，健全县、乡、村组织结构，使乡村组织支持并监督县级政府的教育管理工作。
第一，赋予乡村组织对教育管理主体的监督权力。研究认为，改革的深化还需要重点解决两个问题：即县级政府及其职能部门的膨胀和卸责；校长和教师的卸责。因此，改革需要建立县域内义务教育管理责任的分担机制，明确县政府、县教育局、学区总校和学校的教育管理责权，在此基础上，完善对这些管理主体的监督机制建设。第二，把乡镇政府建设成为国家与农民利益协商的中间机构。在古代乡村，由乡绅调解官民之间的冲突 [6]，在现代社会，乡镇政权是国家与农村社会的最基本的结合点，处于社会矛盾对峙的前沿阵地，应作为国家政权在农村社会的减震器和防火墙[7]。
*[项目基金] 本文是全国教育科学“十一五”规划2008年度立项国家重点课题，“当代社会发展中的中国农村教育发展问题研究”成果之一，课题立项编号：AFA080006。
参考文献：
[1] 2003年到2007年，F县初中在校生数分别是：18857、16785、13746、13883、14351人，小学在校生数分别是：25923、26563、28018、27075、25960人。
[2]2003年F县财政总收入9136万元，财政总支出26931万元，财政总支出占总收入的比率为295%，属于典型的财政收支倒挂县。
[3] 潘维, 贺雪峰.社会主义新农村建设的理论和实践[M], 北京: 中国经济出版社. 2006, 171-213.
[4] 李昌平. 大气候: 李昌平直言“三农”[M]. 西安：陕西人民出版社. 2009, 153-157.
[5] [美]杜赞奇, 文化、权力与国家: 1900-1942年的华北乡村[M], 上海: 江苏人民出版社. 1995.
[6] 张鸣, 乡村社会权力与文化结构的变迁[M]. 桂林: 广西人民出版社. 2001, 21.
[7] 陈文胜, 在小政府观察中国大问题[M]. 长沙: 湖南人民出版社. 2007, 17.
（文见《教育发展研究》2009年第17期，正式发表时有所修改和调整）