美国“双轨制”高等教育质量评估体系及启示

美国“双轨制”高等教育质量评估体系及启示
北京青年政治学院教务处 肖毅
北京师范大学教育学部比较教育研究中心 高军

关键词 认可制度 认证制度 高等教育评估 美国

高等教育质量评估是一个国家高等教育事业健康发展不可或缺的重要环节。美国的高等教育质量评估历经一百多年的发展，形成了独具特色的评估机制，其中，“认可制度”和“认证制度”在美国高等教育质量评估体系中起着基石作用，为促进美国高等院校及所设专业的发展起到保障和监督作用。

一、认可制度

（一）认可制度发展历程

认可制度是一种基于认可机构制定的相关标准，对认证机构的质量及效力进行综合评估的制度，认可机构的评估对象不是各类高等院校或相关专业，而是认证高等院校（或专业）的各种机构。

认可制度的形成是—个不断完善的过程。早在1847年，美国医学协会就建立了保证医学教育的委员会，具有专业认证的性质。1885-1924年，美国的五个地区院校协会相继成立。即新英格兰地区院校协会、中部地区院校协会、中北部地区院校协会和南部地区院校协会、西北部地区院校协会、西部地区院校协会。为了避免出现认证混乱的局面，加强对认证组织的管理与监控，1949年，全国认证委员会（NCA）成立，目的是减少专业认证组织的数量，NCA制订了一套审查认证组织的办法，并为多数专业认证组织所接受。同年，由各地区性院校认证委员会共同组建的全国地区性认证机构委员会（NCRAA）成立，它每年公布一份年度一览表，列出所有地区，隆队证通过的院校名单，对认证机构影响较大。

1975年NCA和NCRAA合并，成立了中学后教育鉴定委员会（COPA），它广泛接受各类型、各层次的高等教育认证机构为其会员。由于对内管理的失误和对外交涉的不利，COPA受到高教界的重责，陷入矛盾重围之中，1993年底解散，随即美国高等教育认可进入一个过渡时期。为了维护自治权和促进高等教育发展，1994年7月，24所高等院校的校长组成了校长鉴定工作组，1996年3月，工作组将关于成立新的高等教育鉴定委员会（CHEA）的建议，连同CHEA理事会的选票分送2990所院校的校长，从而实现了美国高等教育史上第一次全国性公决，成立了CHEA。此后CHEA成为美国高等教育认可制度的总代表，继承了美国高等教育评估的非政府、教育界自我管理的传统。

随着科学技术的发展，教育对国家政治、经济、文化的影响越来越大，尽管美国宪法规定联邦政府不能直接管理教育事务，但联邦政府仍通过法律及助学金项目等形式对教育施加愈来愈大的影响，并逐步形成了独特有效的引导机制，联邦教育部（USDE）正是通过对认证机构进行认可进而对高等教育质量评估发挥间接作用。

（二）认可范围

当前，在美国高等教育认可制度中对院校认证机构及专业认证机构进行认可的机构主要是高等教育鉴定委员会和美国教育部。CHEA是非政府组织，其主要基于自己制定的标准对认证机构进行认可，以确保、提高高等院校及专业的学术质量和发展方向。USDE是官方机构，开展基于联邦标准的认可，以确保符合联邦拨款及学生援助条件的高校及专业稳步发展。被认证机构根据自己的实际情况自愿选择接受何种认可，也有部分机构同时接受CHEA和USDE的认可。2009年，全国共有85个被认可的认证组织，经CHEA认可的区域性认证机构8个、信仰性认证机构4个、私人职业性认证机构2个和专业认证机构48个；USDE认可了8个区域性认证机构、4个信仰性认证机构、7个私人职业性认证机构和59个专业认证机构，由此可见，二者在各类认证机构中都产生了重大影响。[1]

（三）认可步骤和经费来源

CHEA和USDE的认可步骤相似，都经历了研发认可标准、认证机构自评、组织实地评估、公布评价结果、周期性复评等阶段。从经费来源看，CHEA的运作资金主要来源于被认证单位缴纳的年费，而USDE的认可经费主要来源于国会的预算拨款项目。[2]

（四）认可目的与认可标准

从认可目的看，CHEA实施评估的目的是确保、巩固高等院校及其专业的学术质量和专业发展方向，进而使高等教育质量得以持续提高。USDE对认证机构进行认可的目的是保证高校健康快速发展，为经济社会发展提供智力支持；确保联邦学生援助及其他拨款项目能投向符合其要求的院校及专业。它们在认可过程中各自独立，在一些具体认可事务中二者保持经常的、非正式的磋商，这种政府认可与自我认可并行、公私独立的认可制度为美国高等教育的健康发展提供了保障。

认可标准是认可机构评估的基础。CHEA的认可标准主要有六个方面。

1、提高学术质量。这是认证机构开展各项工作的核心内容，在认可过程中，各认证机构必须提供以下证据：在院校或专业目标中应该有明确的对学术质量的界定；学校或专业应该制定政策以确保质量标准得以实现；学校或专业学术质量标准(包括学生成就)应该与其目标相一致；制定切实的政策以保证提高学生成就。

2、绩效问责。认证机构必须从两方面证实其有明确的绩效问责。首先，它必须要求认证机构提供与学术质量、学生成就标准相一致的信息以说服学生、家长、商业界人士继续对其充满信心且愿意继续投资；其次，认证组织自身也应该有公众代表参与认证活动，并提供以下证据：包括学生成就在内的关于成绩表现的各种可靠信息，制定专门面向认证的各种政策；制定公众代表参与决策的政策或程序；提交在院校或专业商讨基础上发布认证结果的政策，制定及时回应公众建议或申诉的政策；当认证标准与州或地方法律相冲突时，要有解决对策；要有参与国际交流活动及对话的政策或程序。

3、鼓励高校及专业探索创新。认证机构必须鼓励高校及专业不断开展自检自查工作，探索有特色的、符合自己发展目标的创新之路，提高认证的有效性。认证机构需提交的信息包括：要求高校及专业重视与目标相一致的各种自评自查活动；鼓励高校及专业充分利用各种资源，走多样化的发展道路；鼓励基于实践的创新或实验；要求被认证单位清楚将为获得认证资格而采取的行动与为提高学术质量的行动区别开来。

4、公开、公正的决策程序。认证机构应制定公平、公开、合理的决策程序及政策以确保认证工作的顺利进行。为此，认证机构应要求被认证单位邀请高教界及公众人士参与决策；确保申诉渠道畅通，评估各学校及专业目标与其决策的一致性。

5、反思认证实践。认证机构对自身的自检活动必不可少，反思认证机构对高校的影响及认证机构对同行及其他高教团体的回应。为此，认证机构需提供在认证过程中的问责、回应等自评材料；主动提升评估效力；反思高等教育价值观；反思其认证标准及程序对被认证单位的影响。

6、掌握充足的资源。首先，认证机构必须有适当的人力、财力及认证资源保证认证工作的有效开展。其次，它应能不断反思、提升自己以实现其认证目标。[3]

USDE主要从六方面对被认证机构提出要求：在认证过程中要将毕业率、州认证考试、就业率等学生成就与学校使命相联系；必须注重考察被评单位师资队伍建设、课程设置情况；必须加强对教学设施及供给情况的评估；重视院校或专业规模相应的财政供给及行政管理能力的评估；学生支持服务工作开展情况，招生录取、校历校情编制、出版物及学校对外宣传情况，对学生投诉事件的受理及处理情况记录，对学生贷款及其他财政审核情况的记录；注重专业评估标准及学位目标和标准的评估。[4]

由此可见，尽管CHEA和USDE认证步骤相似，且都对认证机构产生了重大影响，但由于认可目的不同，它们各自制定认证标准的倾向性区别明显。CHEA的认可标准追求的是让认证机构在合法范围内主导学术领域的话语权，维护学术品质及其认证标准。这些标准能反映出各校的宗旨与目标，强调对学生成就的重视及高等教育机构对教学、研究、服务的高度期望；进而提升高校学术质量，鼓励其在激烈的市场竞争中树立稳固的学术地位。USDE认可标准着眼于让认证单位评估哪些院校、专业有资格获取联邦学生援助资金及其他拨款项目，旨在通过联邦拨款、基金援助加强对高等教育的引导与监控，间接对高等教育的发展施加影响。二者的认可标准具有互补性，CHEA标准弥补了教育部标准轻学术质量的不足，而USDE教育部标准为政府对高等教育的有效投入奠定了基础。

二、认证制度

在美国高等教育评估体系中，认证制度是一项由被认可的认证机构以各个院校的自我评估和同行评估为主要手段对高等院校（或专业）定期进行的评估和认证，从而将外部评估、内部自评融为一体的制度。认证制度的核心价值取向是通过质量评估保障高等教育质量，并将符合最低质量标准的学校及专业给予公开承认，以便使学生、投资者及相关利益群体了解其质量情况；协助各大学及专业建立自我改进方案，进一步提高认证院校及专业的教育质量；为政府教育投资提供决策依据。民间认证机构是美国实施高等教育质量评估的主体。

（一）认证内容和经费来源

美国高等教育认证机构主体是民间的、非营利的，其认证对象是高等院校或专业。目前，美国各认证机构已为全美50个州及世界近100个国家和地区的7000多所大学和学院提供认证服务，其中65％的高校有学位授予权，有56％的为营利性高校。同时，他们还对医学、法律、护理、社会服务等1．8万个专业进行认证。[5]

认证机构的经费主要来源于被认证学校及专业缴纳的年费、学校及专业支付的实地评估费、发起组织的财政援助及政府或私人基金会提供的捐赠基金。

（二）认证机构的种类

美国高等教育认证制度包括院校认证和专业认证两种，认证机构可分为院校认证机构和专业认证机构两大类。

1、院校认证机构

院校认证机构是对高等院校进行整体评估认证的组织，2009年，全美19个院校机构共认证了7000多所院校，被认证学校中约有2000万名学生。院校认证机构分为三种：区域性认证机构，其主要对2-4年制公立和私立的非营利性院校进行认证，这些学校多有学位授予权。2009年，中部各州大学与中学协会等8个认证机构共认证了2986所院校；[6]信仰性认证机构（Faith-based aecreditors）认证对象为非营利的、有学位授予权且隶属于宗教协会等组织的信仰院校。2009年，美国神学院协会等4个认证组织共认证了418所院校；私人职业性认证机构主要对营利性质的、以职业性为基础的单一目的高校进行认证，如远程教育培训学院等。2009年，美国继续教育和培训认证委员会等7个私人职业性认证机构对3416所该类高校进行了评估认证。[7]

院校认证是对高等院校办学理念、办学能力、教学资源、工作绩效的评估，主要对各校教育教学质量、师资队伍建设、生源及录取工作、图书信息资源、仪器设备、经费来源、学生工作、少数民族学生比例、毕业生就业情况、办公及体育设施、行政管理水平、办学效益、社会参与和服务等方面进行评估。

2、专业认证机构

专业认证机构是对全美高等院校的学科、专业教育予以评估和认证，只要某单科院校、院校的某一专业达到该机构制定的最低专业标准，它就通过相应的专业认证委员会的认证，专业认证面向各类院校的各类专业。2009年，美国联合健康教育专业认证委员会等62个专业认证组织对全国18152个专业及单科院校进行了评估认证。[8]
专业认证的内容和标准具有很强的专业性，主要集中在三方面：一是师资与教学，主要从师资队伍、课程设置、教学设施与设备、教学管理、专业教学计划、教学大纲、学生的试卷、作业、实验报告、实习报告、毕业论文等方面进行评估；二是专业管理及财政方面的要求，待认证专业应该有极强的专业管理能力、专业预见性及合理的专业规划；三是学生录取工作，主要看录取标准及生源情况。只有通过院校认证的高校才能申请专业认证，通过专业认证能获得良好的社会声誉，不仅有利于提升各专业的教学质量，也有利于吸引生源以及获得政府、社会和基金会的资助。

（三）认证步骤

院校及专业认证是认证机构定期开展的一项评估活动，认证周期一般为5-10年，它是基于信任、基于标准、基于证据、基于判断、基于自评与同行评议的过程，认证分五个步骤：

1、标准研发。认证机构研发相关的认证标准，这是最低标准，只有待认证院校或专业满足相关标准，认证机构才对其进行评估认证。

2、单位自评。待认证院校及专业对自己制定的目标或标准进行自评，自评结束，提交书面评议材料，该材料是对本单位目标、实施方案、操作程序、取得的成绩及存在的问题与不足等情况的总结。

3、同行评议。主要由认证委员会的专业人员、工商界人士及公众代表组成，参与实地调查的认证小组成员是自愿义务的，一般没有报酬。参评单位提交自评材料后，认证机构到参评单位实地考察，收集第一手资料，了解自评材料与实际情况的关联性。

4、公布结果。认证机构组建认证决策委员会，由专业人士、各院校及相关专业代表、公众代表等组成。对收集到的信息做分析判断并作出决策，以决定其是否能通过认证。

5、周期性外部评估。通过认证的学院及专业需要在下一个周期申请复评，以评估其是否符合要求。在此期间，参评单位每年还需向认证机构提交年度总结报告。

（四）认证目的

1、保障高等教育质量。认证是保障高等教育质量的基础，通过认证的院校及专业将由认证机构予以公布，向学生及公众表明其在师资队伍、课程设置、学生服务、资金支持及图书资源等方面满足认证机构的要求，达到了相关标准，学生及公众可以根据认证机构的影响力做出自己的判断。

2、引导政府教育投资。通过认可的认证机构认证是获取政府各种教育资助的基础。联邦政府的学生援助资金及其他援助项目只提供给参加认可的认证机构的评估且通过评估的院校及专业。

3、增强私营部门投资信心。通过认可的认证机构认证也是非政府部门提供资金援助、支持高等教育投资的基础。雇主可以根据院校及专业的认证情况决定是否应该为雇员提供继续教育费用，基金会及个人可以根据认证情况决定是否给予慈善援助。

4、方便学分及专业转移。对学生来说，在通过认证的院校及专业获取学分是非常重要的，它不仅可以使雇主满意，也更易在转学时得到接收院校的认可。接收单位在接收学生时会考虑多种因素，但在通过认证的学校及专业取得学分是基础，同时，通过认证的院校相互承认在对方修习的学分。

由此可见，美国高等教育认可、认证制度构建了美国“双轨制”高校评估体系（见图一），这正是美国高等教育得以稳步、健康发展的基石。

（一）构建立体高等教育质量评估体系

美国高等教育质量评估体系中，政府、非政府部门的认可制度互补，院校、专业性的认证制度并行，学院或专业自愿参与评估，形成了独具特色的、多元的“双轨制”评估体系。借鉴美国的经验，我国可以构建由教育行政部门、专业教育指导委员会、民间行业（专业）委员会组成的立体质量评估体系（见图二），对高等院校和各专业进行评估，以保证评估工作的科学性、专业性、合理性和导向性。

（二）重视市场导向作用

巴纳特（Bamett）提出的“质量三角保障理论”认为，国家权力、市场力量、学术权力在不同程度地影响着高等教育系统，即政府、市场、学术界都对教育质量产生不同影响。美国高等教育的专业认证机构，有来自产业界的人士及从业人员代表等，他们会同教育机构一起制定本专业的评估标准，其目的是加强学校与产业界的联系，使专业教育更适应市场的需求。

我国单一主体的评估模式割裂了高校与市场的联系，评估忽视市场需求，从而导致高校人才培养跟不上市场变化节奏，出现了毕业生社会适应性差、就业难等情况。改变当前现状，必须在保证高校学术质量的基础上引入市场力量，听取产业界专业人士的声音，发挥市场调节作用，制定相关的评估标准，引导高校专业健康发展。

（三）鼓励特色化发展

美国高等教育评估体系中的认可和认证制度属于外部评估范畴，评估目的是考察院校（专业）办学目标的科学性、合理性，实施方案的有效性、可操作性，没有统一标准限定其目标，而是鼓励高校（专业）探索创新，制定符合自己实际情况的发展目标，寻求发展空间，这在一定程度上避免了各高校（专业）趋同而丧失自己的特色。

我国高校评估是自上而下进行的，评估倾向于采用同一指标，用相同的指标体系去衡量不同的院校，影响评估的科学性、合理性。因此，只有构建立体评估体系，充分发挥市场导向作用，在健全自我评估机制的基础上走特色发展之路，才能不断提高评估工作质量，持续提升高等教育办学水平和人才培养质量。

参考文献

[1]CHEA Board of Directors．Recognized Accrediting Organizations．[EB/OL]．http：//www．chea．org/pdf/CHEA_USDE_AllAccred．pdf．20 10-2-20．

[2][3]CHEA Board of Directors．Recognition of Accrediting Organizations Policy and Procedures．[EB/OL]．http：//www．cheo．org/recogniton/CHEA_Recognition_Policy_and_Procedures．pdf．2010-1-25．

[4]U．S．Department of Education．Accreditation in the United States．[EB/OL]．http：//www2．ed．gov/admins/finaid/accred/accreditation_pg3．htm1#Recognition．2009-12-15．

[5]U．S．Department of Education．FY 2009 Annual performance Report．[EB/OL]．http：//www2．ed．gov/about/reports/annual/2009 report/fy2009-apr．pdf．2009-12-26．

[6]MSAACS．Policies，Guidelines & Procealures．[EB/OL]．
http：//wwwmsche．Org/?Nav1=POLICIES&Nav2=INDEX．2010-3-02．

[7]CHEA．2008-2009 Annual Report．[EB/OL]．http：//www．chea．org/pdf/2008-2009_Annual_Report12-29-09 s bs2．pdf．2010-2-11．

[8]CAAHEP．Policies & Procedures．[EB/OL]．http：//www．caahep．org/documents/file/Publications-And-Gov erning-Documents/ PolicyManual．pdf．2010-2-21．

（文见《中国高等教育评估》2010年第2期）