教育中介组织发展的制度变革
刘耀明 （上海教科院民办所）
摘要：教育中介组织是在我国教育领域中组织资源变化和管理规则调整的背景下产生的，它促进了政府的职能转变和学校的发展。但在其发展过程中也遇到了一些制度性因素的约束，需要通过创新激励机制，引导教育中介组织走内涵发展之路；通过加强规则建设，构建教育中介组织与政府间良好的结构性关系；发挥教育中介组织的能动性，增强其主动服务政府、学校和社会的能力。
关键词：教育中介组织； 制度变革
一、教育中介组织的产生：制度的推动
与西方中介组织是随着公民社会的成熟自下而上地形成不同，我国教育中介组织的产生主要是政府一种自上而下地制度推动。对于教育中介组织来说，其产生与教育领域中组织资源的变化与教育规则的促进是分不开的。
1.组织资源的变化
随着我国教育的发展，教育领域的组织主体发生了比较大的变化，主要表现在两个方面：其一，学校资源的大幅增长，各级各类学校都实现了跨越式增长，教育资源严重缺乏的局面已根本改变，社会对教育资源的需求已由“上学”转变为“上好学”——对优质教育资源的需要，学校开始由外延式发展向内涵式发展转变，学校的主体地位得到提升，自主发展意愿增强。其二，随着教育资源的增长和公民社会日渐成熟，政府职能也变得复杂和多元，资源的均衡分配、优质公平教育的打造、多元需求的满足等等，都需要政府进行宏观的决策和规划，而对于一些微观的职能，诸如学校办学资格的认定、学校教育质量的评估、学校各项工作的督导等，政府已无暇兼顾，需要新的组织资源来承担。这就为教育中介组织的产生提供了可能，需要它作为政府与学校之间的第三种力量，可以帮助政府分担一部分职能，使政府的决策更加科学有效。
2.管理规则的调整
按照吉登斯的理论，规则也是结构的重要组成部分之一，它与资源之间相互影响、相互制约，资源的变化必然引起规则的调整。规则有两方面作用，即建构和约束。建构是组织能动性的体现，它使新的行动成为可能，而约束则意味着控制。我国教育中介组织的兴起，是政府能动性的体现，它是在政府有意地推动下产生的。1994年国务院颁布的《关于<中国教育改革与发展纲要>的实施意见》中提出，“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中也提出，要“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”这是促进我国教育中介组织发展的制度性标志，也意味着政府从传统意义上的结构守护者开始向公共治理意义上的结构能动者转变。不过，它也使我国教育中介组织自诞生之日起就带有比较浓厚的政府主导色彩，其发展多受制度思路的影响。
二、影响我国教育中介组织发展的制度性因素
我国教育中介组织得力于政府的大力推动，获得了合法的组织身份，并在数量规模上取得了较快的发展，但是由于教育中介组织产生的时间较短，政府管理经验不足，教育中介组织在发展中也遇到了一些制度性的制约。
1.规则的单一性
教育中介组织类型多样，既有政府下属事业性质的教育中介组织，也有民间的非营利性教育中介组织，还有市场化运作的中介组织，与多样的组织类型相比，教育中介组织的规则非常单一，主要侧重于登记管理和收费管理，缺乏过程监控，也没有针对不同类型的教育中介组织进行分类管理的具体规定，难以适应教育中介组织多元化发展的需要。特别是在对市场化教育中介组织的监管方面出现了一些漏洞。因此，如何通过规则引导既进一步调动教育中介组织的主体能动性，又对其发展过程进行有效监控，即既发挥规则的建构作用，又重视其约束作用，尚需进一步思考。
2.管理的非对称性
依照吉登斯的理论，规则影响主体的行动方式，有什么样的规则体系就有什么样的行动选择，两者之间是对称的，但考察政府对教育中介组织的管理却发现有较明显的非对称性特征：
一是规则体系内部责任与权利的非对称。目前关于教育中介组织的相关法律只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和民政部出台的《中介服务收费管理办法》等几部笼统性的法规或规范性文件，主要针对的是社会团体的准入门槛、应履行的义务及其他一些应遵守的程序性规定等，而对中介组织的法人地位、应享受的权利等没有相应的规定。二是政策认识与行动选择的非对称。政府虽认识到独立自主的教育中介组织在其职能转变和教育改革发展中的重要价值，但在具体的行动上却不敢放手，“我国政府对民办教育中介组织，很多情况下实行的是具体而直接的管理。这种管理方式严重影响了教育中介组织作为民间组织的独立性和自治性”；[1]这样在体制机制上就限制了教育中介组织真正成为“第三种力量”，这与政府发展教育中介组织的初衷和减负增能的目标不一致。三是形式与实质的非对称。形式上教育中介组织与政府脱离，具有自己独立的身份，但实质上一些官方、半官方的教育中介组织与政府的多样的组织类型边界并不清晰。
这些非对称性带来了一些不利的后果，主要体现在两个方面：一是管理的非对称使政府管理越位，导致过度控制，使中介组织不得不依附于政府，其职能严重窄化，只以为政府服务为己任，而忽略对学校的责任，最后出现中介失灵的现象。其二，由于边界不清晰，少数教育中介组织借助政府的权威牟利，影响了政府的声誉，同时也导致教育中介组织的信任危机，甚至使教育中介组织本身的合法性和正当性受到怀疑。[2]
3.权威性资源缺乏
教育中介组织的发展需要资源的支撑。吉登斯将资源区分为配置性资源与权威性资源。配置性资源是指权力实施所需要的各种条件性资源，而权威性资源则是行动者所拥有的权威和各种社会资本等。吉登斯特别强调权威性资源的作用，认为它在社会整合和变化中起决定性作用。就教育中介组织而言，如果只是作为教育领域中的配置性资源则只能解决其生存问题，而如果能成为权威性资源则拥有了发展的核心资本。目前教育中介组织仍难以成为社会认可的权威性资源，这主要与其重外延不重内涵品质的发展模式有关。具体表现为：一是结构的趋同性明显，教育中介组织大多为面向政府的教育决策咨询、教育质量评估和教育督导机构等，为学校教育教学改革服务的教育中介组织较少；二是依附政府机构生存的较多，依靠市场自主发展的较少；三是被动承接项目的多，形成自己品牌的少。这样就导致了教育中介组织只能在政府和学校、市场之间充当配角，而难以真正发挥桥梁和纽带的作用。
三、教育中介组织的发展：制度的变革
我国教育中介组织实质上是“借来的法律权力，同时又将权力返回给政府部门，由政府部门直接发挥作用”。[3]因此，这就需要从制度上进行进一步的变革，为教育中介组织赋权增能，在规则和资源等方面进一步深化制度变革，促进教育中介组织由外延型发展向内涵型发展转变。
1.创新激励机制，促进教育中介组织走内涵发展道路
制度变革的最终目的不是构建静态的框架体系，而是要形成运作有效的激励机制，促进教育中介组织注重内涵发展，努力去获得自己发展的权威性资源，培养一批可以提升整体公共服务职能的中介机构。比如要培育一批决策咨询类的中介机构，让他们在关系教育改革和发展的重大领域中形成自己的话语权；要鼓励评估类教育中介机构形成自己科学、严谨、权威性的质量评估标准体系等；另外，还要与中小学合作，形成一批在学校规划与管理、教师专业发展、课程与教学指导方面具有自己特色和优势的教育中介组织。要达成这些目标，就需要规则和资源之间进行合理的互动，通过规则激励实现资源的最优配置，也通过资源主体完善规则机制。具体体现在以下方面：
其一，在资源分配中，要引入市场规则和竞争机制，从计划性资源配置方式向市场性资源配置方式转变，鼓励中介组织主动参与市场竞争。如实行重大项目公开招标等。其二，建立基于绩效的分类激励机制。重点对在服务学校、政府、社会做出重大贡献的非营利性的教育中介组织实行发展性的激励政策，在资金、项目、政策等方面给予扶持；对于打着非营利旗号行牟利之实的教育中介组织，则实行规范性的监督管理。其三，通过激励形成导向性管理模式。鼓励教育中介组织眼光向下，服务基层，与学校或社会教育机构建立合作关系，政府对形成良好互动关系、成长性好的合作项目给予捆绑式的奖励，树立典型，引导教育中介组织与学校整体内涵发展。其四，政府改直接管理为激励性的间接管理，给教育中介组织更多的自主自治权，鼓励教育中介组织根据发展的需要制定行业发展规则，并向政府部门提出制订、修改和完善相关政策法规的合理建议，使教育中介成为自主发展的主体。
2.加强规则建设，构建教育中介组织与政府间新型的结构性关系
基于促进教育中介组织内涵发展的思路，就需要在规则建设方面进一步调整，以逐步改善教育中介组织和政府间的关系，促进其自主发展。首先，规则建设要体现责任和权利对称的原则。因为教育中介组织要能胜任政府下载的职能，就应在法律上明确其地位和作用，使其享受的权利与其要履行的职责相对称，以增强其行动能力。其次，规则建设要系统全面。规则缺位将造成权力越位。就教育中介组织来说，要抓紧制定教育中介组织的上位法，即《社会中介组织法》，完善顶层的法律设计。同时，尽快完善有关教育中介组织的法律体系，尽快出台有关促进教育中介组织发展的相关法规、实施条例等。再次，要通过法律法规来明确政府所放弃的权力和资源，将政府无法承担的大部分微观职能公开、正式地转让给教育中介组织，明确政府和教育中介组织各自的职责范围，划清边界，确立决策和解决纠纷的程序，让政府也受到规则的约束，通过规则来造就一个有限与有效的政府，与教育中介组织形成一种“保持距离型”的友好合作关系，从而使教育中介组织获得自己专业的领域，实现权力与权威的和谐相处。
3.发挥教育中介组织的能动性，增强其主动服务政府、学校和社会的能力
在吉登斯看来，能动性首先是一种能力，“这种能动性不是一般意义上的能动性即‘所欲’，他强调的能动性是一种“所做”而不是‘所欲’。他把能动性看作是一种造成某种事态或效果的能力，是能够换一种方式行事的能力。”[4]在这里能动性就具有一种灵活和创新的实践意味了。作为教育中介组织来说，要充分发挥自身的能动性，主动为政府、学校和社会提供服务，要与他们进行如戈夫曼（E.Goffman）所说的“有焦点的互动”，[5]逐渐从制度的“创造物”（creatures），变成制度的“创造者”（creators）。[6]要达成这一理想状态，关键是要找到政府、学校、社会和教育中介组织共同关注的焦点。
主体间如何围绕共同关心的焦点开展有效互动？首先，政府需要通过授权与委托，以行政分权的形式使教育中介组织拥有一些政府的职能。比如，政府可以将一些微观层面的权力通过授权与委托的形式交给教育中介组织，加强其在学校微观管理方面的能力，使政府实实在在减负。这是一种职能式聚焦。其次，教育中介组织要主动参与到政府、学校和社会共同关心的教育事件中来，实现一种问题聚焦式的互动。比如，对目前全社会共同关注的外来人员子女在大城市接受教育问题，就可以通过政府委托给教育中介组织的形式，授权他们去各类学校进行调研，而相关学校也应积极配合教育中介组织的工作，如实反应学校的真实情况。最后教育中介组织根据调研情况，形成决策建议。这样三方平等合作，共同来为解决这一问题尽到自己的责任。再次，教育中介组织要积极发挥桥梁作用，通过自己的活动，促进政府、学校和社会之间的理解与合作，发挥一种价值性聚焦功能。教育中介组织虽然成立时间较短，资源较薄弱，但也有自己的优势，它比学校更了解政府的意图和决策方式，又比政府更了解学校的实际情况和他们的需要，因而要在他们中间发挥信息沟通、增进理解、形成价值共识的作用，以促进教育领域中多元主体的良性互动。
参考文献
[1]尹文强，等.教育中介组织法律制度研究[J].中国教育法制评论，2008，（2）.
[2]叶常林，等.非政府组织前沿问题研究[M].合肥：中国科学技术大学出版社，2009.161.
[3]葛大汇.教育评估中介的组织属性与法理分析——论教育评估机构面临的问题与改革的方向[J].上海教育科研，2008，（12）.
[4]陆春萍，邓伟志.社会实践：能动与结构的中介——吉登斯结构化理论阐释[J].学习与实践.2006,(2).
[5][6][英]安东尼·吉登斯.社会学[M].李康，译.北京大学出版社，2009.113.84.