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让法律为民办教育发展护航

撰稿人:上海市教育科学研究院 日期:2017-01-10 浏览量:3580

董圣足

只有政府审时度势,冲破藩篱,在此次修法中明确规定非营利性民办学校为自收自支事业单位法人或者民办事业单位,才能从源头上解决民办学校享有同等的法律地位,落实民办学校教师在社保及养老等方面的待遇,促进民办教育健康发展。

国家有关部门在多方研究、广泛论证的基础上,拟订了《教育法律一揽子修正案(草案)》。就民办教育而言,针对实践中存在的民办学校法人属性不清、出资人取得合理回报缺少操作办法,以及法定的相关优惠政策无法正常实施等管理难题,该草案作出了两大调整:一是修改《教育法》、《高等教育法》中关于举办学校不得以营利为目的的禁止性规定,允许营利性民办学校存在。二是修改《民办教育促进法》,明确对民办学校实行营利性与非营利性分类管理和差别扶持,落实包括收费定价权在内的学校办学自主权。可以说,这些修订抓住了长期制约民办教育改革与发展的关键问题和主要矛盾,尤其是对民办学校实施分类管理所作的专门规定,切中了民办教育的要害。

基于对民办教育的多年研究及考察,同时综合各方面的意见和建议,我认为,从促进我国民办教育更好更快发展的角度看,教育法律一揽子修订还应重点关注以下问题。

明确修法的目的和意义,进一步彰显民办教育的重要地位和作用。修法重在促进发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出,“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”。而且从实际情况看,各级各类民办教育在整个教育系统的占比逐步提高。因此,建议从立法上对民办教育的地位和作用给予更大的肯定,鼓励和激发社会力量办学,促进民办教育更好更快地发展。

秉持公平正义原则,稳妥推进营利性和非营利性民办学校分类管理。我国民办教育的本质属性是投资办学,对民办学校实施分类管理,应坚持实事求是和公平正义的原则,在立法上扶持非营利性民办学校优先发展的同时,不能对营利性民办学校造成制度性排挤。除了赋予营利性学校合法地位外,也应制定有利于营利性学校发展的相应规定。

此外,有必要从实际需求出发,探索建立我国非营利性民办学校产权制度,在与现行法律规定保持大体一致的前提下,充分发挥“扶持与奖励”的作用,在民办学校剩余财产分配问题上,恢复《社会力量办学条例》曾有过的表述,即可“原价或折价返还举办者初始投入部分”。这样有利于打消现有举办者的顾虑,推动分类管理顺利进行。

维护行业秩序,对各类办学主体的资格条件及准入领域作出规定。首先,政府应充分考虑各类教育均具有公益性的特点,在立法上对包括教育培训机构在内的学校及教育机构的设立,统一实行行政审批制度,并根据业务性质明确相应监管机构。其次,明确规定以财政性经费、捐赠资产举办的学校,或者以国有资产为主参与举办的学校及其教育机构,不得设立为营利性组织。再其次,对举办营利性教育实行负面清单管理,明确义务教育阶段民办学校转设为营利性学校需经相关部门核准,对于其他学段营利性教育机构的设立也应建立有效的监管制度。

落实平等法律地位,在立法上明确非营利性民办学校的具体法人类属。受现实因素制约,该草案对非营利性民办学校的法人类属并未作明确规定,只是笼统地规定依据有关的法律、行政法规进行法人登记,登记机关应当按照有关规定即时予以办理。但是,因现行法律法规中并无“非营利性法人”这一专用术语,所以实际上这类民办学校的法人类型是不明确的,除了少数有国资参与的学校外,大多数此类学校的最终法人类型可能是维持“民办非企业单位”。如此,则无法从源头上解决民办学校享有同等的法律地位,难以落实民办学校教师在社保及养老等方面的待遇。政府应认真审视这一问题,冲破藩篱,在此次修法中明确规定非营利性民办学校为自收自支事业单位法人或者民办事业单位。

坚持扶持与规范并举,重视建立健全民办学校内部法人治理结构。政府一要明确规定党组织负责人成为民办学校决策机构的当然成员,发挥政府的监督和保证作用。二可借鉴我国台湾地区的做法,对举办者及其代表在决策机构所占比例作出一定的限制,以便更好地实现决策的民主化和科学化。三是借鉴大陆法系国家有关私立教育立法的经验及做法,增加专门条款,就民办学校常设监督机构——监事会的设立问题给出具体规定,进而促进民办教育的科学发展。

(董圣足作者系中国民办教育协会法律事务部部长、上海教科院民办教育研究所所长)

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