混合所有制难在“混”后的治理

撰稿人：上海市教育科学研究院　日期：2017-01-10　浏览量：7472

上海市教科院民办教育研究所所长、研究员董圣足

党的十八届三中全会从战略高度强调，要“积极发展混合所有制经济”；《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》进一步提出，要“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。这是我国涉及教育的官方文件中，首次正式提出“股份制”和“混合所有制”概念。

受政策因素鼓舞和带动，2014 年下半年以来，全国先后共有10 多个省市在相关政府文件中提出要积极探索职业院校股份制或混合所有制办学形式。其中，山东省教育厅对“山东海事职业学院混合所有制办学实践”等9 个项目予以正式立项。其实，在教育领域“股份制”已不是什么新鲜事物，某些具有“混合所有制”办学特征的地方探索早已存在。这些实践探索，大致有以下三大类型：
一是涉及实质性产权的“真”混合所有制。一般都有两个或两个以上不同所有制性质的办学主体，参照股份制企业形式，以资金、实物出资或以无形资产等折价“入股”，共办具有独立法人资格的学校，且按“股权”大小或协议约定，参与学校决策、管理及“剩余”分配，如一些企事业单位与个人共建的股份制教育公司。

二是半产权性质的“类”混合所有制。多为公立学校与民间力量或境外教育机构之间所进行的合营或合作办学，虽不涉及产权交割，但带有收益分配，其主要形式有公民共建二级学院和中外合作办学两种形式。

三是不涉及产权的“泛”混合所有制形态。多为教育领域不同所有制主体之间进行的一种生产要素上的优化重组，或者是在不改变产权形态下的一种经营管理权的受让，不是严格意义上的“混合所有制”，实质是一种“公私合作伙伴关系”。
应该说，借鉴经济体制改革经验，发展混合所有制学校，的确是深化办学体制改革的一次重大探索,和当前国家有关部委正在基础设施和基本公共服务领域所推进的政府与民间资本合作（PPP）活动，具有高度的吻合性。但是，不同于经济领域已有很多成熟经验和案例，在教育领域能否进行和如何推进“混合所有制”学校试点工作，则还有不少理论和实践问题需深入思考和认真研究。我们认为，推进混合所有制学校试点，应把握以下几个关键点：

第一，明确试点目的，端正试点动机。

从实践看，在一些方面开展“股份制”和“混合所有制”学校试点工作，有利于破解办学体制改革的瓶颈，激发社会力量办学的积极性，盘活各类教育资源，增强各类学校的办学活力。同时，也要看到实践探索中存在的一些问题及矛盾。譬如，一些采取“真混合”或“类混合”形态办学的独立学院和以政府为主导的公私合营学校，其在实际运行中仍有许多不规范的做法，有违市场公平原则。又如，一些地方在基础教育（尤其是义务教育）领域过度推动的公立学校转制和委托管理行为，则一定程度存在政府不作为的倾向。以上这些问题，需要在新的混合所有制试点探索中，加以防范和纠正。

第二，协调利益机制，提高混合动力。

产权是所有制的核心问题。要从根本上吸引和调动社会力量参与办学的积极性，深化办学体制改革包括开展混合所有制学校试点，应在学校产权归属及相关利益分配上作出符合国情的安排。从现阶段实际出发，建立健全涉及社会各方面出资、投资基本权益保护的产权制度，无疑是吸引和鼓励各方进入混合所有制学校的前提条件。为此，突破传统思维局限及现有制度障碍，明晰各方投入学校的产权归属及所享有的相关权益，切实提高“混合”办学的动力和信心，已成为一个十分紧迫的课题。

第三，立足科学发展，重在优化治理。

“混合所有制的重点不在于混合，而在于混合后的治理结构”。如何有效借鉴现代企业制度的基本框架与合理内核，建立产权明晰、多方参与、科学决策、民主管理和运行高效的现代学校制度，应是探索混合所有制学校的初衷和归宿。“不为所有、但为所合，不为所有、但为所用，不为所有、但为所优。”探索混合所有制学校，其重点应该放在教育治理体系的创新上，通过建立科学的学校法人治理结构，从根本上消除公办学校体制僵化、机制不活和民办学校治理不良、后劲乏力的弊端，从而不断激发各类学校的内在活力。

第四，完善顶层设计，破除制度瓶颈。

混合所有制学校作为一种新的办学模式，其有效运行在现实中尚缺乏相应的制度保障，需要破除一系列瓶颈制约。一方面，要加快修订教育法律。《教育法》和《高等教育法》修订案已取消对举办营利性学校的禁止性规定，这为教育领域混合所有制探索扫清了障碍。期待正在修订中的《民办教育促进法》能就相关问题作出更为妥善的制度安排。另一方面，要抓紧研究制定试点混合所有制学校的指导意见。明确混合所有制学校的法律地位、机构属性、管理体制及退出机制，建立起相应的注册登记、资产管理、收益分配、质量监控及风险防范等具体制度。

总的来看，从政府层面推动混合所有制在教育领域的探索，对于深化办学体制改革，具有积极的正向效应。但在具体政策制定时，则需综合考虑制度变迁的成本。

（原文刊载于《中国教育报》2016 年10 月18 日第009 版）